论海关行政处罚裁决时效制度的构建

林典立

一、问题的提出

时效制度是行政处罚法律制度的重要组成部分，在学理上，它包含了追究时效、裁决时效和执行时效。《行政处罚法》第二十九条规定了追究时效，《行政强制法》第四章、第五章则对包含行政处罚在内的具体行政行为的执行时效作了部分规定，唯独裁决时效至今在行政基本法层面处于空白。①有个别 （狭义）法律规定了特别裁决时效，例如 《治安管理处罚法》对治安处罚案件的裁决时效做了规定。海关行政处罚特别立法 《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称 《实施条例》）里也没有对裁决时效的规定。

学界认为，“建立行政时效制度的目的，就是要促使行政法律关系主体在法定的合理期限内积极行使权利或履行义务”，“它通常规定行政法律关系主体在法定的期限内必须行使自己的权利或履行自己的义务，否则就要导致一些不利于他们的法律后果 （如将丧失权利或增加受惩罚的义务等）。”②方世荣、戚建刚：《论行政时效制度》，《中国法学》2002年第2期，第81页。这一观点同样适用于作为下位概念的裁决时效。对于海关和行政相对人而言，海关行政处罚程序中裁决时效的缺位都会带来一些问题。第一，缺乏对办案进度的硬性制约，难以在整体上提升办案效率。第二，部分案件久拖不决，浪费公共资源，又对实体正义裨益不大。第三，办案越久，行政相对人涉案财产的损失越大，有时候会造成历经多时总算作出不予处罚的决定，但是行政相对人涉案财产价值已经大打折扣。第四，客观上为办案人员滥用调查权、故意大量增加行政相对人成本提供了可能性。

有观点认为，《实施条例》第四十条已经规定了海关扣留的最长期限，第四十一条已经规定了扣留期限届满的法律后果，因此裁决时效对海关的意义并不是太迫切。这种观点有待商榷。第一，扣留时效不能等同于裁决时效，尤其是在法律后果上。扣留时效的法律后果是解除扣留，但这并不意味着海关已经终结调查。此时海关仍然有权继续调查并作出最后的处理决定。而裁决时效的法律后果是逾期海关即无权作出处罚决定，事实上将使海关无法逾期开展调查。第二，扣留期限届满后海关仍然有权羁束当事人的财产和人身，不像裁决时效一样能起到 “点到即止”的作用。《实施条例》第三十九条规定了涉案财产无法扣留时，海关有权要求当事人提供等值担保，未提供担保的，海关有权扣留当事人等值的其他财产。况且，扣留期限届满后海关依然有权作出处罚决定，并依照 《行政强制法》、《海关法》和 《实施条例》的一系列规定强制当事人履行处罚决定规定的事项。当事人不缴清罚款或提供担保的，海关还可以依照 《实施条例》第五十九条规定阻止当事人出境。而裁决期限一旦届满，海关已经无权作出处罚决定，对当事人财产和人身的羁束同样也会变得没有意义。第三，目前规定的扣留期限长达两年，比刑事诉讼程序还要长，虽然大大便利了海关办案，但是对行政相对人权益的保护稍显不足。总之，裁决时效与扣留时效相比，能够进一步规范和制约海关执法，更好地保护行政相对人的合法权益。海关立法中有必要建立裁决时效制度。

二、裁决时效的概念和组成要素

行政处罚裁决时效是指行政机关自立案起在法定期间内有权作出处理决定，期间届满后仍未作出处理决定的行政机关丧失行政处罚权的行政法律制度。一般认为，裁决时效包括三个要素：一是期间，二是法律事实，三是法律后果。它们之间的关系是：经过了法定期间 （第一个要素）行政机关仍未作出处理决定 （第二个要素）就无权处罚违法的行政相对人 （第三个要素）。

要特别说明的是，时效、期间和期限不能完全等同。期间，是指一定的时间段。期限，包括了期日和期间。由于本文未讨论期日，所以在本文中期间和期限含义相同。但是时效不能等同于期间和期限，因为 “期限所强调的是特定主体在权利义务问题上所能持续的时间长度，而时效侧重于强调一定的事实状态持续法定的期限后所产生的法律后果”。①蒋君伟、张瑾：《论行政程序中的时效制度》，《吉林公安高等专科学校学报》2006年第12期，第105页。时效的含义不仅包含了期限，还有期限届满后产生一定法律后果的意思。

三、构建海关行政处罚裁决时效制度的意义

（一）提高行政处罚办案效率

行政权作为一种公共资源，具有稀缺性。国家和法律都要求海关要不断地提高行政效率，以更好地服务公共利益。因此可以说，行政效率是行政管理中永恒的重点。合理的裁决时效界定了海关在时间上行使行政处罚权的活动范围，并规定了严肃的法律后果，有助于督促办案海关时刻注意个案处理的工作进度，不断地改进方式方法来提高工作效率，尽快办结案件和恢复被破坏的社会秩序。

（二）解决逾期取证的困难

案件发生以后，如果海关没有立即开展调查取证的话，那么随着时间不断推移，记录和反映案件事实的证据会不断消失，尚存证据的证明力会不断被削弱，查清事实的难度就会大大提高，需要投入的国家资源也会不成比例地增加。对于绝大多数年代久远的案件，海关即使投入再多人力物力，可能还是无法将案件事实还原到令人满意的程度，也很难据此做出妥当的处理决定。刑法的追诉时效，民法的诉讼时效和取得时效，行政处罚法的追究时效，就是为了避免无期限地追逐实体正义、徒增不必要的行政成本而设立的。既然长时间调查取证难度特别大、事实难以查清、社会影响不突出的个别案件的效果往往事倍功半，那么就没必要将国家资源浪费在此类案件上，而是应当集中精力处理当前发生的违法行为。

（三）实现 《行政处罚法》期待的教育效果

《行政处罚法》第五条明确规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”立法者认为，通过惩罚的手段教育违法相对人自觉守法才是行政处罚的根本目的，而案件久拖未决或者久拖才决不仅不能起到教育的作用，反而可能起到相反的效果。海关很久才做出案件处罚决定，不仅会使得当事人怀疑处罚的动机，客观上还导致当事人在漫长的调查期内未能认识到自己违法行为的错误，使得 《行政处罚法》的立法目的落空。

（四）保护行政相对人合理的时间利益

物要不停地流转和使用才能为物的所有人和利害关系人带来经济效益。如果物停止流转和使用，就不能带来经济效益。不仅如此，物在时间上也有机会成本。无论物处于何种状态，物的价值会随着时间经过而减少，例如实物会折旧，金钱会贬值。静止状态的物不但没有收益，而且还有成本，会给物的所有人和利害关系人造成负担。因此，物在时间尺度上也体现出利益的存在，而这种利益归于物的所有人和利害关系人，即行政法律关系上的行政相对人。换言之，行政相对人对涉案物品的合理时间利益值得法律保护。

在行政处罚案件中，如果海关迟迟未作出处理决定，那么涉案货物、物品、运输工具和海关事务担保财产就会长期处于扣押和羁束状态，使得这些财产未能发挥使用价值创造出新的经济效益，进而影响当事人正常的生产经营和工作生活。在这个意义上，裁决时效就是一种平衡，它既规定了当事人容忍和协助海关履行职权的必要期限，同时也界定了防止海关过分侵犯当事人时间利益的合理期限。

（五）降低办案人员的渎职侵权风险

立法对裁决时效不明确，实际上等同于赋予海关在决定办案进度上完全的自由裁量权。一方面，这保障了海关工作的灵活性；但另一方面，办案期间过长，使当事人的权利义务长期处于不确定的状态，可能让当事人产生海关 “有官僚作风”的顾虑。同时，制度上的空白还可能诱使极少数办案人员滥用自由裁量权，拖延办案时间，增加当事人的时间成本，或者以此为要挟，索取非法利益。为了降低出现渎职侵权和不廉洁行为的风险，海关立法应当对裁决时效做出明确规定，将办案海关的自由裁量权控制在合理的范围内。

四、行政处罚裁决时效的立法例

（一）国外的立法例

一些国家和地区在对行政处罚立法时，一并明确规定了裁决时效。例如 《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第三十八条第一款、第二款规定：“行政处罚，应当在实施违法行为之日起2个月内给予，对于持续性的违法行为，应当在发现违法行为之日起的2个月内给予。”“在不提起刑事案件或者终止刑事案件的情况下，如果违法人的行为具有行政违法要件，应当在不提起刑事案件或者终止刑事案件裁定之日起1个月内给予处罚。”又如奥地利 《行政处罚法》第三十一条第三款规定：“行为经过前项时效，起算期间三年后，不得再为裁决。”

（二）我国的立法例

虽然我国 《行政处罚法》未对裁决时效作出规定，裁决时效制度在海关立法中也处于空白状态，但是国内一些法律已经先行进行了有益的尝试。这其中有些是法律的规定，有些是法规和规章层级的规定；既有中央立法，又有地方立法。这些都可以为海关立法提供参考。例如 《治安管理处罚法》第九十九条规定： “公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”又如卫生部部门规章 《卫生行政处罚程序》第二十九条规定：“卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定，因特殊原因需要延长前款所规定的时间的，应当报请上级卫生行政机关批准。”再如福建省地方性法规 《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定：“行政执法机关处理违法案件应当在立案之日起30日内作出处理决定，重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长15天，需要继续延长的，报上一级行政执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”国家质检总局部门规章 《质量技术监督行政处罚程序规定》对裁决时效的规定更为详细：“质量技术监督部门办理行政处罚案件，应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的，经质量技术监督部门主要负责人批准，可以延长30日。案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当报请上一级质量技术监督部门批准，适当延长办案期限。案件办理过程中听证、公告、检验、检测、检定或者鉴定以及发生行政复议或者行政诉讼的，所需时间不计入前款规定期限。”

由此可见，国内外关于行政处罚裁决时效的立法经验已经比较丰富。借鉴外国和我国其他部门的立法经验，构建具有海关特色的行政处罚裁决时效制度，实践上是有可行性的。

五、完善海关行政处罚裁决时效制度的立法建议

建立相对完善的裁决时效制度，需要明确以下问题：首先，从何时起算；第二，期间多长才合理；第三，什么情况不计入期间；第四，逾期仍未作出行政处罚决定应该有什么法律后果；第五，需要什么措施与之配套。

（一）关于起算点

结合 《行政处罚法》第三十六条和 《实施条例》第三十三条、第三十四条的规定来看，海关决定对违法行为立案调查是行动处罚程序启动的起点。虽然海关在立案前需要时间核实是否应当立案，但是此时的核实工作并不是行政处罚程序的一部分，因此应当以海关立案调查之日作为裁决时效的起算点。

（二）关于期间

设计海关行政处罚的裁决期间，应当遵循以下几个原则：一是对照全国海关办案人员素质和办案时间的平均水平，避免期间过短给办案海关带来过大的压力；二是参照国内的刑事和行政立法实践，要适当低于刑事诉讼程序的最长期间，避免期间过长损害行政相对人利益；三是考虑到海关业务的高度专业性和重大复杂案件的工作难度，要适当延长特殊案件的裁决期间，并为延长期间在程序上设定必要的控制手段。

根据现行1997年 《刑事诉讼法》的规定，侦查、起诉和第一审审理期限的总和最长可达十九个月再加半个月左右。①这里有两点需要说明：第一，根据 《刑事诉讼法》第一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十七条、第一百三十八条、第一百四十条、第一百六十六条、第一百六十八条的规定，侦查期间经过三次批准延长之后，最长可达七个月。审查起诉期间经过两次补充侦查后，最长可达六个月再加半个月。第一审程序期间经补充侦查后，最长可达六个月。上述期限合计十九个月再加半个月。第二，考虑到刑事诉讼第二审程序是对第一审程序的监督，其性质类似于行政复议和行政诉讼对行政处罚程序的监督，所以未将其审理期间纳入计算范围。考虑到行政案件的社会危害性和复杂性比刑事案件相对小一些，海关一般程序案件裁决时效应控制在一年内为宜。

但是，笔者不主张与现有立法例一样，对裁决时效只简单地设定一个总期间。原因是我国行政处罚与我国刑事诉讼、他国行政处罚相比，在程序上具有自己的特点。依照 《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，海关在行政处罚决定作出前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，而当事人被告知后有权进行陈述和申辩。然而当事人是否陈述、申辩或者提出听证申请，海关在告知之前是难以预测和确定的，一旦当事人陈述、申辩或者提出听证申请，行政处罚程序就要适当延长。

既然如此，是否可以将告知后的期间一律不计入裁决期间？这种做法也不够妥当。一方面从立法理论上说，一般只有完全不由程序主导者所预料和控制的事件或行为才不计入期间。另一方面复核和听证是海关自己主导的行为，如果该两项行为不计入期间，那么就变相扩大了海关在决定办案进度上的自由裁量权，使裁决时效制度规范自由裁量权的目的落空。所以以告知为关键节点，分别设计告知前和告知后两段期间的时长，是较为可取的方法。

因此，建议就裁决期间设定以下规则。第一，海关办理行政处罚案件，应当在立案之日起三个月内作出行政处罚告知行为。第二，因案情复杂，需要继续调查不能按期告知的，经本级海关关长批准，可以延长一个月。第三，对案情特别复杂，调查十分困难的重大案件，办案海关预计在四个月期限届满后仍然不能告知的，经报上级海关关长批准，可以再延长三个月。第四，当事人陈述、申辩的，海关应当自陈述、申辩之日起两个月内复核完毕。经复核后无需重新告知的，应当在复核完毕之日起半个月内作出处理决定；需要重新告知的，复核期限中断，告知后的裁决期限重新计算。第五，当事人要求听证的，海关应当自听证申请之日起三个月内作出听证意见，并在作出听证意见之日起半个月内作出处理决定。②根据 《行政处罚法》第四十三条的规定，行政机关在听证结束后可以不经重新告知就做出处理决定。第六，当事人逾期不陈述、申辩、要求听证的，海关应当在上述权利行使期限届满之日起半个月内作出处理决定。依照上述规则，海关一般程序案件的裁决期间最长达十个月再加半个月，短于刑事诉讼最长期间。

当然，上述期间只是笔者不成熟的构想。裁决期间多长才合情合理，建议从上述原则出发，结合实际情况予以规定。

（三）关于不计入期间的情形

在行政处罚的实践中，有些事件或行为并非办案海关可以控制，这些因素所占据的时间同样不是办案海关能预测和把握的，因此，将这些时间计入裁决期间对办案海关并不公平，同时无助于提高办案效率。

参照刑事和行政立法，笔者认为以下事由所经过的时间可以不计入期间。第一，管辖权异议的处理。第二，进行专业检测、检验和鉴定。第三，境外取证。第四，为明确法律具体含义和适用法律依据，呈报海关总署或函请其他非海关的国家机关作出法律解释。第五，海关告知之日起次日至当事人行使或放弃陈述、申辩、听证申请权之日的期间。第六，行政复议和行政诉讼。

（四）关于逾期的法律后果

法律后果是裁决时效的关键，如果没有明确的法律后果，裁决时效的意义就会大打折扣，一些单位和办案人员就可能以 “法律没有明确规定逾期后的法律后果”来为逾期调查和处罚决定辩护。《行政处罚法》规定超过追究时效的行政机关不得给予行政处罚。参照这一条规定，裁决时效的法律后果是逾期未作出处理决定的行政机关不得作出行政处罚决定。具体而言，一是海关在裁决期间届满前不能作出处理决定的，应当撤销案件；二是逾期作出行政处罚决定的，不得执行；三是逾期作出的行政处罚决定，当事人有权拒绝；四是强制执行逾期的处罚决定对当事人合法权益造成损害的，当事人有权申请行政复议、提起行政诉讼，获得国家赔偿。

（五）关于配套措施

为了便于行政相对人参与行政处罚程序、维护自己的合法权益，促进办案海关自觉落实裁决时效制度，还需要在立法上制定配套的措施。一是海关决定立案、复核完毕、作出听证意见时，要制发有关法律文书并送达当事人，明确和公开行政处罚程序中关键时间点，有助于当事人及时参与行政处罚程序、掌握办案进度，避免事后篡改文书的情事出现。二是修改 《实施条例》第四十条对扣留期限的规定，使之与裁决时效制度相衔接。

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