行政审查制度:行政纠纷非诉解决的新方式——以国外实践经验为借鉴

冯勇

(中共河南省直机关党校，郑州 450002)

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行政审查制度:行政纠纷非诉解决的新方式
——以国外实践经验为借鉴

冯勇

(中共河南省直机关党校，郑州 450002)

面对日益增多的行政纠纷和现有行政纠纷解决机制的不足，我们应当建立行政审查制度，即成立一些相对独立的行政审查机构，以更加快捷、低成本的方式有效解决行政纠纷。通过考察英国的行政裁判所制度、日本的行政不服申诉制度和韩国的国民苦衷处理制度等好的做法，可以看出，行政审查机构能否保持相对独立性是制度成败的关键;实现便民性与严谨性的统一是行政审查制度的程序保证;必要的人力和物质资源是行政审查制度的基本保障。

行政审查;行政纠纷;国外实践

随着我国法制建设进程的不断深入以及公民权利意识的增强，行政纠纷呈现不断增多的趋势。在认识到行政诉讼成本高、周期长、环节多等缺陷的前提下，不少人更愿意选择诉讼外的纠纷解决方式。而在解决行政纠纷、保持社会稳定方面，行政复议、行政调解、行政裁决等一些诉讼外的纠纷解决方式也确实发挥了重要作用。但是，这些方式也因其独立性不够等弱点而饱受诟病。因此，有必要在借鉴国外实践经验的基础上建立一种新的行政诉讼非诉解决方式——行政审查制度。

一、建立行政审查制度的必要性

行政审查制度本质上是为解决行政纠纷而提供的一种路径选择，也是充分保护行政相对人的权利并监督、约束行政主体依法行政的一种有效手段。行政审查委员会的性质不是政府的一个部门或行政机关的内设机构，与行政系统并无隶属关系，而是相对独立的机构，不受行政首长约束。

在我国的现行法律框架内，以诉讼外方式解决行政纠纷的途径有多种，比如行政复议、行政调解、行政裁决等。然而，多年的实践却表明，这些制度的建立并未取得预期效果，没有很好地实现定纷止争的目的。造成这种状况的原因是多方面的，但是，毫无疑问的是，这几种纠纷解决方式都存在着一个共同的致命缺陷，即在解决纠纷的过程中都是由行政机关主持或者主导，这就从根本上背离了“任何人不能做自己案件的法官”这一基本原则。因此，基于行政纠纷的日益增多，为了更好地避免行政纠纷激化给社会带来的不稳定因素，我们必须对现行体制下的行政纠纷非诉解决方式进行完善，建立行政审查制度，由具有相对独立地位的行政审查委员会来解决原来由各个不同的行政机关的内部机构处理的行政纠纷。

二、国外行政审查的实践经验及其启示

行政纠纷在当今世界任何国家都普遍存在，与之相对应，这些国家也纷纷建立了诉讼外行政纠纷解决机制。虽然这些机制的名称各不相同，但在纠纷解决机构的法律地位、具体设置、工作流程等方面都有一定的共同之处。对其进行考察，可以为我国建立健全行政审查制度、更好地解决行政纠纷提供有益的参考和借鉴。

(一)国外的实践经验

1．英国的行政裁判所制度

在英国，行政裁判所的设置非常广泛，目前全国大约有90种、3 000余个裁判所，裁判所裁判官及辅助工作人员数万人，其处理案件的数量已经大大超过法院审理的行政案件数量。裁判领域涉及移民、社会保障、卫生、劳动、教育、税收、运输、土地等社会生活的各个方面。行政裁判制度是在实践中不断修正和完善的，特别是2005年《宪法改革法》和2007年《裁判所、法院和执行法》的颁布，使得这项制度的发展进入到了一个新的阶段［1］。首先，尽管行政裁判所设置在行政机关之下，但其具有相对的独立性。裁判所并不能由行政机关用行政权力直接设立，而是由议会依照有关法律创设。裁判所的主席和成员个人的地位也较为独立，他们或者是各个方面的专家，或者是当地法律界的人士，而不能是行政机关的公务人员。其次，行政裁判所运作的程序规则是多样化的。各种裁判所的程序并不一致，通常要和裁判所的工作对象相适应。有些针对一般行政纠纷的行政裁判所的程序较为简便、迅速，区别于严格的司法程序。而针对某些较为重大问题的裁判所的程序则相对要严格、复杂许多。再次，行政裁判所制度的运作充分考虑便民因素。公民申请行政裁判不但时间周期短，而且是免费的，加之裁判具有较强的灵活性，不必拘泥于先例判决，这样，就为申请人提供了极大的方便。

2．日本的行政不服申诉制度

所谓行政不服申诉制度，是指行政机关根据申请人对行政厅的处分及其他行使公权力的行为不服的人，就该行为违法或不当提出的申诉，依据某种程度上的准诉讼程序，审查、判断该申诉是否有理由，以此解决与申诉有关的争议的程序［2］215，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。

行政不服审查制度最初源于1876年公布的《诉愿法》。1962年《诉愿法》被废止，继而制定了《行政不服审查法》，该法的颁行标志着行政不服审查制度的正式确立。日本的行政不服审查共有三种，即审查请求、异议申诉、再审请求。其中后两者是行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以“简便迅速程序谋求对国民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉制度的基本法律，充分体现了该制度的特色。

日本的行政裁判制度是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度。根据其和争议的关系，可以将行政裁判分为两种:一种是为了解决实质性争议而采取的裁判，如人事院就对国家公务员做出的不利处分而进行的不利审查。另一种是对于争议的本身是私人间的争议的裁判。但后来，由于这种制度并不适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会［3］。

日本的苦情处理制度是一种非正式的行政纠纷解决机制，其地位类似于我国的信访制度。该项制度的内涵有广义和狭义之分。广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。狭义上则是指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉，在进行必要的调查的基础上，将苦情内容通知有关机关，并为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施［2］210。在日本，行政上的苦情处理制度是正式的法律上的争讼制度的补充形式，有利于发挥行政救济职能。

3．韩国的国民苦衷处理制度

韩国的国民苦衷处理制度确立于1994年8月，其专职处理机构为国民苦衷处理委员会。该机构专门处理行政相对人认为行政机关的行政行为违法或不当以及行政政策错误而产生的行政纠纷。国民苦衷处理委员会以独立第三方的视角来判断案件的是非，并迅速、快捷地解决行政纠纷，以达到定纷止争的目的。国民苦衷处理制度除了具有鲜明的低成本性、私密性和处分性之外，更独特之处在于，该制度的运作流程是以当事人为中心的，这样就可以更多地倚仗当事人的主观创造力，以市民自治的形式尽量排除法院的介入，达到程序的便捷性和成本的低廉性。国民苦衷处理制度大致包括当事人申请、立案审查、收集证据、听取意见、作出决定等步骤。处理案件时遵循“共识优先于调解”的原则，即在自愿的基础上双方自行达成的解决纠纷的方案将优先于由委员会做出的调解方案［4］。

(二)国外的实践经验给我们的启示

1．行政审查机构能否保持相对独立性是制度成败的关键

通过国外实践我们可以看出，无论是英国行政裁判所制度、日本的行政不服申诉制度还是韩国的国民苦衷处理制度，其得以正常运行且取得较好效果的一个重要因素就在于其纠纷解决机构相对超脱的地位。虽然这些机构仍然具有一定的行政属性，但与其他普通行政机关相比还是具有较强的独立性。正是这种地位上的独立性，使得他们在面对纷繁复杂、数量繁多的行政纠纷时，能够以中立第三方的立场，纯粹以法律规定和事实真相为出发点对案件进行判断并作出处理决定，有效避免了不相关因素的干扰。英国的行政裁判所在机构设置上属于行政系统，但其成立却是由议会决定的，并不受其他行政机关和行政首长的制约。这种制度的创新和改良主要体现在将司法制度的一些优势和积极因素(比如司法独立)引入了原有的对行政机关进行监督的机制。日本的行政裁判机关主要是独立于一般行政系统的行政委员会，其专司解决、处理行政纠纷之职。韩国的国民苦衷处理委员会同样也并非行政机关的内部机构，与行政机关也无隶属关系。这种组织设置上的独立和超脱实际上体现了制度设计者的一种理念:行政裁判机构必须对原先由行政机关作出而又引起争议的行政决定进行全方位的全新考量，而不受原先行政决定的影响。如果行政审查官员或机构与做出原行政决定的公务人员或机关之间存在着行政上的隶属关系或者其他密切的联系，则行政审查结果就很可能会丧失公正性和客观性。显然，组织分离和独立的程度会影响公众对行政纠纷解决机关决定的看法。

2．实现便民性与严谨性的统一是行政审查制度的程序保证

首先，行政审查属于诉讼外的纠纷解决方式，其与诉讼相比的最大优势就是程序上的快捷与方便。因而，很多国家在制度设计时都充分考虑到了便民因素。其次，行政审查毕竟是解决行政纠纷的一种方式，其审查结果关系到纠纷双方的权利义务，牵涉到公权与私权的关系，也常常会涉及社会公利益，因而，国外的行政审查程序虽然不像诉讼程序那么严格、繁复，但也绝不随意，而是遵循最基本的程序正义准则，具有准司法性。比如听证、回避、合议、双方辩论等诉讼程序的内容在行政审查过程中也都有所体现。英国虽然没有统一的行政裁判所规则，但各个行政裁判所都有自己的审理程序制度，内容非常明确、具体，有利于提高裁判质量的要求。行政裁判所无论进行事实审还是法律审，都不会只根据行政机关做成的案卷材料进行书面审理，而是要经过陈述、听证、辩论等程序再作裁判。日本和韩国的行政审判程序也类似于司法程序。实践证明，这样的程序设计为有效解决行政纠纷发挥了重要作用。

3．必要的人力和物质资源是行政审查制度的基本保障

首先，行政审查机构的组成人员应当具备一定的资格。英国的行政裁判所对组成人员要求较高，除了主席由谙熟法律的人士担任外，其他成员通常根据待审理案件性质的不同由具备某一方面知识、并具有较高社会声望的专业人士担任，这样，也增强了审查结果的权威性和说服力，便于取得纠纷双方的心理认同。其次，行政审查机构中除了裁判人员外，还要有一定数量的后勤保障人员。英国的行政裁判所中就有裁判人员与行政后勤人员之分，其中，裁判官专职从事案件的审查与处理，不必办理其他的日常行政事务。再次，各国都给予行政审查机构较为充足的经费和物质保障。英国的行政裁判所裁判案件不向当事人收取费用，其运行经费全部由国家财政予以支付，并由宪法事务部具体负责拨付和监督款项的用途。日本和韩国的行政审查机构基本上也遵循类似的做法，由国家财政统一保障日常开支。

三、我国行政审查制度应具有的特征

基于对国外行政审查制度的考察，借鉴其成功经验，我国的行政审查委员会制度应具有以下特征:

(一)地位独立

地位的相对独立性是行政审查委员会区别于其他行政纠纷解决机构的基本特征。我国现有的行政纠纷解决机构往往与行政机关有着千丝万缕的联系，比如行政复议机构通常就是行政机关的内部法制工作机构，这样的机构设置决定了其独立性明显不足，解决行政纠纷的公正性自然也就容易使人怀疑。而行政审查委员会的独立则应当是全方位的独立，除了包括机构设置、人员编制、经费供给、办公地点等方面的独立之外，更重要的是权力的独立，即行政审查委员会的设立应当有明确的法律依据，其行使的权力应当有法律的授权，且在行使权力时不受行政机关及行政首长的干涉。

(二)审查中立

行政审查委员会在对行政纠纷案件进行审查时，应当处于完全中立的地位，态度超然，而不能有任何倾向性。与审查请求人(行政相对人)和被申请审查机关(作出具体行政行为的行政机关)之间保持相等的距离。判断案情时，只遵从法律的规定和事实的真相，而不能考虑任何与案件无关的因素。为了保证这种立场上的中立，在机构的设置和案件的管辖上应当改变传统的条块分割的格局，并不囿于现行行政区划的限制，从而最大程度上消除因受制于地方政府和行政部门而导致的不公。

(三)程序规范

尽管行政审查是一种诉讼外的行政纠纷解决机制，对其程序的严格性要求低于诉讼程序，但是，由于行政审查牵涉到公权与私权的博弈，常常事关公共利益，故而“程序正义”的理念在这里也同样适用，其程序绝不能随意设置，也应当具有“准司法性”，即在解决行政纠纷的过程中，遵循类似于诉讼程序的具体步骤，主要包括受理、立案、听证、质证、辩论、合议、决定等程序。另外，诉讼中的回避制度、不得与当事人接触制度等在行政审查过程中也应当有所体现。当然，这些程序相对于司法程序的严谨程度可以有所简化，以体现诉讼外纠纷解决机制简洁、快速、便民、高效的特点。

(四)结果权威

行政审查委员会作出的审查结果应当得到全面执行，具有权威性。当然，由于被申请的行政机关相对于行政审查申请人所处的强势地位，行政审查结果的权威性除了适用于申请人之外，更多则是针对被申请审查机关的。行政审查委员会依法作出的审查决定，只要不存在明显违法或显失公正的情形，行政机关则应当立即执行，而不得推诿、拒绝，否则，单位行政首长及直接责任人应承担相应责任。

四、对学术界部分质疑和担忧的回应

(一)目前学术界的主要质疑和担忧

对于建立行政审查机构的设想，在学术界中主要还存在着这样的疑虑:

1．行政审查机构的设置会不会与我们正在进行的行政机构改革不相适应?

目前，我国的行政成本一直居高不下，这也是社会公众诟病颇多的一个社会问题。究其原因，很大程度上就在于我们的行政机关机构设置过于庞杂，层级太多，行政管理职权划分过细，机构臃肿、效率低下、冗员众多。那么，在当前行政体制改革的背景下，行政机关的精简优化已经成为趋势，而建立行政审查机构则会增大国家的财政负担和行政成本，与机构精简的趋势背道而驰。

2．行政审查机构的设置会不会引起行政审查人员滥用权力?

权力天然具有一种自我膨胀的趋势，如果不加以有效监督和制约就极有可能导致腐败，行政审查权作为切实影响纠纷双方当事人的一种权力形式自然也不例外。程序相对严谨、缜密的行政权力、司法权力在运行过程中尚不能摆脱权力滥用的阴影，那么，以简便、快捷为重要特征和优势的行政审查作为诉讼外的纠纷解决机制，一旦监督不力、制约失控，自然会存在更大的权力滥用可能性。

3．行政审查机构的设置会不会导致行政行为质量的降低?

行政行为质量的高低决定着行政管理效果的优劣。在以行政诉讼为主导的行政纠纷解决机制下，司法裁判的正规性和严肃性会督促行政机关审慎行使职权，提高行政行为的质量。然而，如果以行政审查来解决行政纠纷，则可能会使得行政机关提升行政行为质量的要求并不迫切。因为一个违法或有瑕疵的行政行为在行政审查阶段仍然可以进行一定程度的修复、完善，并不是要立即面临司法审查，也就是说，行政审查可能会成为司法审查之前的一个“缓冲地带”，因此，行政机关在行使职权时很有可能“漫不经心”，进而导致行政行为质量的下降。

4．行政审查机构的设置会不会与我国法制建设的大方向背道而驰?

从几千年封建人治社会走来的当代中国，由于缺乏法治的传统，目前最急需解决的问题就是建立健全法律体系、维护司法权威。这就需要强化“诉讼是社会正义的最后一道屏障”这一理念，鼓励人们通过正式的司法途径维护自身的合法权益，而不是求助于其他的纠纷解决机制。特别是对于行政审查这一专门针对行政纠纷的方式来讲，在行政程序和行政诉讼制度日益完善的情况下，其地位似乎并不重要了。

(二)对于质疑和担忧的回应

对于以上疑问和担忧，笔者认为，任何一项制度的确立和完善都不会一蹴而就，而是必须与本土资源相结合，在实践中不断修正，才能日臻完善，这将需要几年、几十年甚至上百年的时间，我国自然也不例外。各个国家在行政管理领域中产生的纠纷尽管各有特点，表现形式各异，但其在本质上总存在不少共通之处，故而，各国法律制度之间存在着相互交流的可能性和必要性。我们应当及时借鉴国外先进的做法和经验，并与中国实际相结合，形成适应我们现实条件的制度。

1．可以设计合理的规则防止机构臃肿

关于行政审查制度可能造成的机构臃肿问题，可以通过规则的合理设计予以避免。我们在成立行政审查委员会时应当考虑专、兼职人员的合理搭配，即除了由部分专职工作人员负责如案卷整理、通知当事人到场、裁决书制作等辅助性工作以外，还要聘请一部分兼职人员作为行政审查委员会组成人员，负责对案件的审理和裁判，这些人员可以是专家学者、行政管理高级人员或者其他有社会声望的人士，他们平时有自己的专业和工作，只在固定时间履行行政审查委员会委员的职责，为行政审查机构工作。由这样人员配备的行政审查委员会如果能够充分发挥作用的话，相比较当前我国各级党政机关为解决日益增多的信访问题而投入的巨大的人力物力而言，当然是事半功倍的。另外，当行政审查制度日臻完善，对行政机关的监督制约作用真正发挥时，行政机关为了避免被行政审查，也会逐渐完善行政程序、规范行政行为，行政纠纷自然可能会相应减少，那么，当行政审查案源逐渐减少，行政审查机构不再需要那么多工作人员时，就可以再减少编制了。

2．可以用完备的制约机制防止权力滥用

我们必须承认，在行政审查的运行中，权力滥用的风险的确存在，因此，对行政审查人员的制约机制就显得尤为重要。为防范行政审查人员徇私舞弊、滥用权力，相关的监督制约机制必须及时跟进、严格执行，使故意或者过失做出错误裁判的审查人员承担不利的后果和相应责任。比如，在相对人由于对行政审查的结果不服转而向法院寻求司法救济时，则应将行政审查的裁判文书一并提交法院审查，在法院的裁判结果与行政审查结果存在过大差异时，应当按照过错的轻重程度，使行政审查人员承担一定责任，给予警告、暂停审查权力一定期间乃至免去任职等处分，触犯刑法的，应当追究刑事责任。另外，我们要注意的是，行政审查机构的运作不应当与行政机关完全割裂，行政审查人员在保证公正行使审查权的前提下有必要与行政机关保持日常联系和交流，告知他们审查案件所考虑因素以及做出审查决定的理由，以便行政机关以后行使权力时引起足够的注意。

3．可以用合理的惩戒措施防止行政行为质量的下降

尽管行政审查程序的存在，可能降低行政行为的质量，但是，当前行政机关内部普遍都有督促公务员恪尽职守、依法行政的纪律规定和惩戒措施，对那些漫不经心、敷衍了事以至于引起行政审查甚至行政诉讼并最终导致行政机关承担责任的公务人员进行监督、处分，使其意识到，在作出行政行为时，过于草率或不够谨慎，就有被处分的风险性，这样，就能促使他们严格按照行政程序的要求来行使权力、作出决定。另外，在进入公务员队伍的门槛不断提高的背景下，行政机关公务员的专业素养和责任心都有了明显增强，依法行政已经成为不少公务员的自觉行动而非被动为之，因此，由于不必直接面对司法审查而不忠实履行职责的可能性并不大。

4．行政审查的存在与行政诉讼等纠纷解决途径并无矛盾

关于在行政程序和行政诉讼相当完善的情况下行政审查存在必要性的担忧是不必要的。只要存在行政管理，行政机关与相对人之间的纠纷就客观存在，也就是说，无论行政程序如何完善、行政人员如何敬业，都无法避免行政纠纷的产生。而行政诉讼必须遵循“不告不理”的原则，作为一种事后救济的手段，其弊端显而易见，因此，在化解行政纠纷、监督行政行为等方面，行政审查制度有较大的发挥作用的空间。而行政审查究竟能够被人们接受，是否能够成为人们普遍愿意选择的行政救济途径，这归根结底取决于其自身运作的状况。事实上，现行的行政诉讼、行政调解、行政裁决等行政纠纷解决机制的现行行政性的缺陷和弱点，主要是由于机构的独立性不够、审查的客观性不足和程序的合理性欠缺等因素造成的。如果我们能够通过合理的制度设计及切实的执行将这些问题妥善解决，那么，行政审查自然可以成为解决行政纠纷的有效手段。另外，建立行政审查制度，绝不意味着其他纠纷解决方式的消失。包括行政诉讼、行政调解、行政裁决、行政信访、行政复议、行政审查在内的多种纠纷解决方式可以也应当并行不悖、互为补充、共同作用。ADR始终是一个开放的机制，仅仅一种行政审查制度也无法全面解决所有行政纠纷。在行政审查制度以外，仍然可以有一些其他方法作为补充，如在房地产拆迁、土地征用等涉及重大利益的特定行政纠纷中，如果行政相对人有充分证据证明具体行政行为可能违法或不当，应允许其向上一级行政机关或行政审查委员会申请暂不执行已作出的具体行政行为，以免造成不必要的损失，但行政相对人必须提供担保，防止其随意行使此项申请权，造成公共利益的损失。另外，对于有些行政纠纷，行政审查机构可以以非正式方式介入其中，起到调解、建议作用。这些制度的建立，既起到了补充行政审查制度不足的作用，也更有利于节约社会资源。

［1］郑磊，沈开举．英国行政裁判所的最新改革及其启示［J］．行政法学研究，2009，(3)．

［2］［日］室井力．日本现代行政法［M］．吴微，译．北京:中国政法大学出版社，1995．

［3］贺荣．行政争议解决机制研究［M］．北京:中国人民大学出版社，2008:91．

［4］于博．略论行政过程中的ADR及其在中国的构建——立基于美国与韩国ADR制度的比较研究［J］．甘肃行政学院学报，2007，(3)．

D035

A

1008－8520(2012)02－0076－05

2012－01－12

河南省社会科学界联合会2010年调研课题(SKL2010－396)

冯勇(1979－)，男，河南许昌人，讲师，法学硕士。

［责任编辑:赵延民］