社会转型时期需要的现实性与非模式化的政策艺术

张 晓 峰

(1．黑龙江大学政府管理学院;2．黑龙江大学公共管理研究中心，哈尔滨 150080)

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社会转型时期需要的现实性与非模式化的政策艺术

张 晓 峰1，2

(1．黑龙江大学政府管理学院;2．黑龙江大学公共管理研究中心，哈尔滨 150080)

中国的社会转型是一个从无序向有序过渡的无先例可循的渐进变革过程，在这个过程中，由于很多政策问题是首次出现，因而政策决策绝不能盲目照搬固定的经验和模式，必须依据初始条件的不同需要，针对需要的变动性与资源有限性矛盾，从现实需要出发，灵活地采取非模式化的政策艺术进行超常决策，推动政策创新，进而顺利实现社会转型。

社会转型;需要的现实性;非模式化;政策艺术

社会转型是在社会非正常发展时期的除旧布新过程，它表现为作为社会公共权威的政府为满足人们不断思变和求新的需要而出台一系列政策的行为和过程，自然要以一定的社会心理作为政策行为基础，在此前提下运用相应的模式，采取相应的对策，以取得变革的成功。由于社会变革时期的政策环境具有与社会正常发展时期不同的特点，因而其政策行为也具有超常性，必须符合特定时期的特殊规律。变革政策建立在什么样的行为基础上，采取什么样的行为模式和对策，对变革成败关系极大。

一、社会转型时期的政策行为模式选择必须依据不同初始条件的不同需要

需要是有机体因感到某种“匮乏”而力求获得满足的心理倾向和情感体验，是源于欲望并以实践形式体现和实现欲望的社会性的人的机能，常常以意向、愿望等形式表现出来。人们感到需要得不到满足便会激发行为追求，先寻求最基本需要的满足，然后再去追求其他较高层次需要的满足。社会转型时期变革政策的行为基础问题实质上是人们基于自身需要对待变革政策的态度问题，它决定着社会转型时期变革政策的价值取向和转型的成败。

社会转型是20世纪最重要的事件，它在某种程度上还被视为社会主义和资本主义相互较量的世纪。“尽管市场经济对计划经济取得了胜利，尽管它取得了一些重要的成功，资本主义也并不是无往而不胜的。”［1］5由美国引发的全球金融海啸暴露了西方传统自由市场模式的弊端，证明了以自由化和私有化为主要标志的资本主义制度并不总是产生成功的结果。中国在这场危机中一枝独秀，彰显了独具特色的“中国模式”的优越性及其对持续衰退的世界经济的重大影响，使关注社会转型问题的学者们又把眼光重新聚焦到现存社会主义国家的改革上来。然而，社会主义国家的改革也不总是风调雨顺，既给像中国、越南那样的国家带来了意想不到的成功，也曾造成了诸如前东欧和苏联那样的意想不到的失败。联合国以及许多国际组织都曾经制定发展计划帮助发展中国家走上现代化道路，赶上工业化国家，亚洲四小龙就是在这种情况下出现的，而有些国家却落在后面。原因固然有很多，但有一点则是肯定的，即其他国家好的经验和模式不一定适合本国，将成功的资本主义制度简单照搬到社会主义国家同样不一定行之有效，生搬硬套可能产生预想不到的后果。关于转型时期的改革策略主要有两种观点:激进的方式和渐进的方式。前苏联正是通过诸如“休克疗法”等激进改革方略，盲目照搬西方模式才导致国家解体，并在此后相当长时间内为连续不断的政治危机和经济灾难所困扰。中国的成功在于不迷信教条和固定的模式，而是从本国国情和现实需要出发，进行了一系列务实的改革，才取得举世瞩目的巨大成就。这两个同样处在社会转型时期，同样进行改革的社会主义大国，由于采取了不同的改革方略，结果截然相反。它说明:“从计划经济实现向市场经济的转型是一个以既定的制度体系作为出发点的过程。”“任何变化的过程必须把这个出发点和当事人的初始经济行为和预期作为前提条件。”［1］7对于这些转型国家来说，无论激进改革还是渐进改革，本质上其实都是围绕计划和市场这两种满足人们需要的资源配置方式和模式所进行的制度设计，而这种制度设计必须考量改革的速度、进度、程度、力度等时间和程序安排上与改革实际效果的关系，这又涉及民主、法制以及所有制方面的改革。而要做到这些，就必须立足于改革的初始经济条件和预期，与人们真正的实际需要相吻合，而不能急功近利地追求形式上的政绩和需要的满足。

在社会转型时期，不同国家的初始状态和政治约束不同，政策行为模式的选择和改革的策略也应当有所不同。但是，由于改革带有总体上的不确定性，容易造成人们认识上的困惑与差别，使得不同国家的政策决策者基于对改革道路和策略的不同认识，进行了不同的选择，进而产生了不同的结果。中国、匈牙利、前南斯拉夫和越南主要遵循的是渐进改革方略，都是在高度集中的计划经济体制下，通过最初阶段在小私有部门开始引入市场机制，经历双轨制取得成效后逐步加大市场化改革的力度，到改革的中期阶段最终确立了市场取向的目标模式。而波兰、捷克斯洛伐克、俄罗斯、乌克兰、罗马尼亚、保加利亚等国主要遵循的是激进改革方略，这些国家多是通过大规模私有化实现社会转型的，但自此以后，改革的进程开始严重滞后，政策反复成为常态。在所有这些国家，企业重组都不是发生在转型的开始阶段，而是转型较晚的阶段，且总是渐进的，进而，所有这些国家也都经历了改革初始阶段经济运行的低效率，体制和法律不健全导致的地下经济和隐型经济猖獗，以及官商勾结、腐败丛生、分配不公、收入差距扩大、官民严重对立等。一些国家的经济在经历低谷后逐渐走向复苏和振兴，有些国家的经济则始终处于徘徊之中。而且像俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚以及乌克兰等从前苏联分离出来的这些越晚开始转型的国家，因为面对更强的政治约束条件，改革的阻力更大，改革也往往越难见成效［1］27－30。

与成熟的市场经济国家相比，传统社会主义国家过去都实行单一的计划经济体制，核心是对整个国民经济实行协调一致的计划管理，各计划管理部门按照职能原则组成，各部门都有自己的总量产出计划完成指标，并依靠所管辖的企业来完成这些指标，甚至对所属企业从年度产出和投入计划到生产经营都具有决定作用，但效果并不理想。传统公有制使得企业没有独立的经营自主权，所有权与经营权不分，企业既属国家所有，又由国家经营。企业依附于政府的结果必然是政企不分，导致政府对企业的经常性干预，政府既当运动员又当裁判员。由于传统社会主义国家都排斥市场机制的作用，价格系统和市场在这些国家完全不存在。由于这种过分依赖行政权力实施高度计划性经济很大部分原因是服从冷战和军备竞赛需要，而国家利益层面的规模经济在效益和效率方面具有一定的优势，只能选择偏重发展重工业和大企业，服务业和中小企业的发展就会相对不足，这样的经济结构便是扭曲的，结果就是短缺现象的出现。短缺经济使得企业过度生产或过度供给都不会被视为问题，也不必为产品质量或消费需求不足而担忧。但消费者却要为此付出诸如生活质量差、排队、被迫消费质量低劣产品等代价，甚至低层次需要都很难得到满足。短缺经济还使得作为卖方市场的企业为了调动工人生产的积极性，采取在企业内部设立托儿所、学校、俱乐部、医院、商店等方式，从摇篮到坟墓满足工人从生产到生活各个方面的需要，确保工人不受短缺之苦而全身心投入工作。工人不存在失业的威胁，生活又有保障，没有后顾之忧，劳动纪律反而松懈，生产效率低和效益差反过来又进一步加剧了经济的短缺。前东欧的一些传统社会主义国家最早发现了这一模式的弊端，并着手进行改革。南斯拉夫在1965年就实行了企业自治制度，匈牙利在1968年废除了指令性计划，其他东欧传统社会主义国家也都陆续进行了摒弃单一计划管理模式的经济体制改革。中国在这方面的探索虽然起步较晚，但后来居上，成就卓著。前苏联自赫鲁晓夫时代就开始反思计划体制的弊端，但直到戈尔巴乔夫时代才进行实质性的大刀阔斧的改革，而且在经济改革未能初见成效的情况下，马上直接转入改革高度集中的政治体制和行政管理体制，导致原有社会制度的质变和国家的解体。

纵观这些传统社会主义国家的改革，都是最初从改革不合理的计划经济体制入手的，具体措施就是放权让利，大幅度地增加企业自主权，以此增强企业活力。但是，随着这种改革的逐步深入，必然触及权力高度集中的政治体制这一经济体制改革无法回避的政治约束条件。由于产权不分，这些国家的国有企业改革都曾遭遇到不愿意放弃权力和既得利益的政府部门的巨大阻力，其他领域的改革也是如此，要想把改革继续引向深入就必须进行政府自身的革命。政治体制改革是改革成功与否的重要标志，改革进入到这一阶段，由于触及权力的重新配置，有些国家的政治体制改革因不慎失误导致执政党丧失执政地位。另一些国家不得不因此而谨慎从事，使改革处于进退两难的胶着状态。在不确定性情况下，渐进改革方略对于改变现状和走出困境是一个相对稳妥和理性的选择，改革预期的结果与改革目标的实现取决于改革的顺序以及在改革过程中的学习。但是，在极为特殊的不确定性情况下，激进改革方略则较为可行，因为这种情况下危险和机会共存，尤其转危为安的机会稍纵即逝，只能通过超常规的随机决策临机决断。

二、社会转型时期非模式化的政策策略:基于需要的变动性与资源有限性矛盾的政治经济学分析

市场导向的社会转型从某种意义上说也是基于供求关系的资源配置方式的变化。供求关系源于人的需求的无限性与资源的稀缺性的矛盾，由此才产生了计划和市场两种最基本的资源配置方式。资源作为社会经济活动中人力、物力和财力的总和，是社会经济发展的基本物质条件。在社会经济发展的生产、分配、交换、消费诸环节中，生产起决定性作用。就生产和分配的关系来讲，生产什么才能分配什么，生产多少才能分配多少，而且生产方式决定分配方式。社会转型给人们带来了新的希望和机会，使人们的需要作为一种欲望更加膨胀且都是无止境的。但是，从无序到有序的社会现实又使得用来满足人们需要的资源及其有限和稀缺。这种资源的有限性和稀缺性决定了任何经历社会转型的政府都必须通过一定的政策方式把有限的资源合理分配到社会的各个领域中去，以最少的资源耗费获取最佳的效益，这就是资源配置。人类社会发展到今天，社会资源的配置方式主要有两种，即计划和市场。计划方式是指政府根据社会需要，以行政命令方式来分配资源。传统社会主义国家大都实行过计划管理方式，由政府建立一套垂直的计划管理体系，通过制定统一计划、分解指标、分配物质、审批投资等方式来决定资源的配置。这种方式由于是借助举国体制从整体利益上协调社会上各种需要，可以倾全国之力在全社会范围内调节资源的配置，能够集中力量办大事，往往在速度和效率上具有规模优势。但也排斥市场作用，不利于竞争，统得过死，易于造成资源的闲置或浪费，尤其不能充分发挥企业从微观上优化资源配置的效果。资本主义国家大多依据供求关系，主要依靠市场机制及时调节资源的配置，使社会供给符合社会需求，提高资源配置的经济效益。这种资源配置方式使企业直接与市场发生联系，这样，企业就能根据市场上供求关系的变化以及市场上产品价格的信息，在竞争中实现生产要素的合理配置。当然，由市场机制配置资源在一定程度上带有一定的盲目性和滞后性，有可能产生社会总供给和社会总需求的失衡，导致产业结构不合理以及市场秩序混乱等。可见，计划和市场这两种资源配置方式是互不相同的，但也可以在特定历史条件下实现两种模式的有效结合，中国的成功就证明了这一点，从这个意义上，所谓“中国模式”也可以说是不是模式的模式，它体现的是社会转型时期政策科学性和艺术性的完美结合。计划和市场作为两种不同的资源配置方式在不同的情况下有各自不同的作用，成熟的市场经济国家往往是根据经济和社会发展的实际需要交替使用这两种模式。融入全球化中的转型国家由于其改革路径都是市场导向，自然也要遵循这一经济发展规律。市场经济具有不同的模式，如美国模式、欧洲模式、日本模式等等。但作为转型国家绝不能盲目照搬这些模式，而是要视具体情况和实际需要灵活运用。

对与市场导向相适应的民主政治问题也应如此处理。按照马克思主义基本原理，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，成熟的市场经济与健全的民主和法制是紧密联系在一起的。发达国家民主政治的实践表明，民主政治作为社会各方面需要和种种利益妥协和协调的产物具有较强的消化社会经济矛盾的能力。民主政治可以通过依法治理、公民参与以及对权力的有效制约，保证政府行为的廉洁高效，使政权不至因社会冲突和政治纠纷而受到动摇，甚至还能够推动经济的发展和社会公平的实现。后发展中国家在社会转型过程中往往遵循这样一个规律，即在民主问题上向发达国家学习，甚至照搬发达国家的经验和模式，而对这些经验和模式是否符合本国的实际需要考虑不够，处理得也不好，结果出了很多问题，如前东欧、苏联等传统社会主义国家最初在经济改革方面都还成就斐然，就是在引进民主机制后才导致执政党失去执政地位的。某些亚洲、非洲和拉丁美洲等发展中国家在引入民主机制后也往往存在民主与独裁共存或以民主之名行独裁之实的情况。其实民主政治能在一些国家和地区产生和发展，主要取决于这些国家和地区社会经济，尤其是市场经济发展到一定程度而产生的对民主政治的需要，民主政治也只有在这样的国家才有很大的成功机会，英、美等发达国家的民主政治都是与市场经济的产生和发展分不开的。所不同的是，尽管发达国家的民主、法治都是与市场经济联系在一起的，但是由于这些国家具体国情不同，市场经济的发育也有差别，与之相适应的民主政治也有不同的制度表现形式，大多一国一个样，并不都是一个模式。民主政治的本质是公平竞争、公开透明、平等参与和权利责任，是最能体现人性的具有普世性的人类共同价值。民主政治是任何一个国家经济社会发展到一定程度的客观需要，不是只有西方才独有，也非“西化”的需要。即使在西方，民主在一些国家的产生也有先后之分，更没有以哪个国家的模式为主的提法，而且西方民主制度本身也在随着社会发展而不断发生变化，即使同样实现民主政治的前苏联东欧国家也是这样。所以，民主政治比较成功的国家大都是自身经济社会发展到一定的程度，且呈比较平稳和持续发展状态，并将民主政治与本国社会经济发展水平、政治制度和文化环境结合得比较好的国家，如北美和欧洲，亚洲的日本和韩国等。发展中国家由于在社会转型过程中起步晚和起点低，比较适合采取渐进的、有秩序的改革策略。因为发展经济离不开稳定的社会秩序的保障，为此，要尽可能在保持现有基本国家制度不变的前提下，积极稳妥地通过改革不合理的经济体制推动经济的快速发展，为深化改革奠定雄厚的物质基础。而当经济发展到一定程度又必然对现存社会秩序构成压力，反过来又进一步促进对现存社会秩序的改造，催生政治体制改革，促进国家民主政治建设，使国家基本制度进一步完善。这个政治秩序和社会经济发展的良性互动过程表面上看是政治体制改革与经济体制改革呈前后相继的态势，其实它们又往往是相互交织在一起同步进行的。

三、社会转型时期政策的非模式化:立足现实需要的政策艺术

这种政策决策的非模式化反映了社会转型时期政策主体需要的现实性，以及由此出发体现出的灵活驾驭复杂变革环境的高超政策艺术。

首先，社会转型时期的政策决策大多是在无先例可循的情况下做出的，服从于现实需要和实际情况，不能照搬固定模式。这种做法是否具有科学性，在从无序到有序的充满不确定性的社会变革大环境中衡量标准很难一致，但只要政策行为符合政策活动的基本规律，顺应社会发展方向，主观与客观相统一，确实能够满足人们的实际需要，就都是科学的。以往我们一谈到科学，大多将其与科学理论和体现一定科学技术的模式、模型混淆起来，而排斥经验和直觉，这种理解失之片面。政策活动的科学理论和科学技术手段，包括一定的模式、模型都是从政策活动的经验中产生的，是对政策活动经验的概括和总结，其运用也离不开经验。当然，经验的运用也离不开一定的理论。而无论理论、经验都离不开实践，所以，社会转型时期政策活动中科学与经验的作用是在变革实践基础上互补和交叉的。当改革进入深水区以后，改革之初那种“摸着石头过河”的做法是否还继续适用?是否需要顶层设计来避免改革的“碎片化”现象?其实，事物的运动是绝对的，社会发展是不依人的意志为转移的。这个过程是一个没有绝对真理，而是在实践中不断探索，在除旧布新的不断“试错”和“纠错”中，开辟逐渐认识真理的道路的过程。人类历史也正是在这一实践、认识、再实践、再认识的循环往复过程中呈现出螺旋式上升，波浪式前进的发展态势。在社会转型这一到处充满不确定性的特定历史时期，由于信息的不对称，没有现成的理论和模式可以借鉴，采取这种不试图提出整体性的重建社会的方案，也不追求对未来美好社会蓝图和终极目标的描绘，而是针对现实情境和需要，对近期最切实际的目标作出决策，由此接近对改革真理性把握的“摸着石头过河”的做法，实际上就是用科学、理性和求实精神代替空想、狂热和浪漫，这在社会转型时期是最明智和正确的指导改革的一种科学的方法论。

其次，每个社会转型国家的具体国情千差万别，将某种固定的模式作为科学或理性化身推向极致，甚至盲目照搬，而无视具体实际情况，必然导致改革指导思想上的僵化和教条，将转型引入歧途。英国政治哲学家欧克肖特从分析技术入手，探讨了政治理性主义问题，认为政治理性主义将技术、模式等与确定性紧密在一起，作为理性和科学的体现运用到政治和社会生活当中，其实推崇的不是理性本身，而是理性的特殊应用，即技术。在欧克肖特看来，既然技术知识可以被制定为规则、原则、指示和准则之类的东西，那么，所谓理性就是对这些东西的学习和机械运用，这样，“我们的种种计划在目的与特性上大体是理性主义的;但更主要的是，在政治上，我们整个的精神态度都类似地被决定了”［2］20。在这里，由于技术和确定性是不可分割地被连在一起的，因而“任何问题的‘理性’解决，在其本质上都是完美的解决”［2］6。欧克肖特进而认为，既然理性是技术理性，那么，政治在一些官员那里就不是一种实践的智慧，而是可以从书本上学到的知识和技术，只要照着书本上提供的技术去操作、去照抄照搬，就能够达到政治目的。这样，政治就变成了与其他工程没有什么两样的技术过程，即先提出一个政治构想和政治目标，然后按部就班地操作就可以实现。必须看到，全球化浪潮下的社会转型确实为知识经济时代最新技术成果在各国政府政策行为中广泛应用创造了条件。这些科学方法因其是基于科学的理由建立起来的，固能产生严密的理论体系和操作程序，对政府推动社会转型的政策决策行为具有指导作用。然而，在这种理念指导下的社会政策由于过于强调科学化的模式和技术程序以实现更大的效率，而容易忽略具体的实际情况和需要，造成与客观环境相脱节，阻碍灵活性、创造性的发挥。而在社会转型国家，创新恰恰是变革的唯一出路。尤其社会的急剧变革使人们认识和能力的局限性因主客观因素制约更加突出地显露出来，很难满足理性化的完美性的所有条件，自然也就很难一厢情愿地严格遵循科学程序作出真正理性的选择。社会转型必须依靠创新去推动，这种创新必须直指转型时期经济和社会发展中的深层次矛盾，尤其是对现实需要的关注，而不是一味地模仿和照搬他人的经验和创新。

最后，由于社会转型时期的政策环境变幻莫测，决定了政策决策者不仅需要掌握科学的理论、技术手段与方法，包括别人或其他国家好的做法，更要具有灵活驾驭这些理论、手段和方法以解决实际问题的技巧，这就是政策艺术。社会转型时期的政策艺术是政策决策者在正确认识变革社会政策活动规律基础上，根据现实的各种需要，在变革政策的方式与方法上表现出来的卓有成效的、带有灵活性和创造性的能力和技巧。社会转型时期政策活动的主体和客体都是人，这些人都是有着各种需要的“追求某种目的的人”，“问题也在于，这许多个别的人所期望的是什么。愿望是由激情或思虑来决定的。而直接决定激情和思虑的杠杆是各式各样的。有的可能是外界的事物，有的可能是精神方面的动机。如功名心，‘对真理和正义的热忱’、个人的憎恶、或者甚至是各种纯粹个人的怪癖”［3］。面对社会转型，人们的需要是多种多样的，如除了追求最基本的生存需要的满足，他们还会追求发展需要和享受需要等更高层次需要的满足。由此导致的心态也是复杂的，甚至是扭曲的，直接影响到人们对待变革的态度和行为。由于这些问题都是首次出现，没有千篇一律的绝对理论、原则和模式可以遵循，决定了转型时期的政策活动无论在主观方面还是客观方面都具有一定的模糊性和随机性，只能从实际需要出发，一切以时间、地点和条件为转移，表现为非程序化、非规范性的艺术，“政治活动中包含的知识既是技术的，又是实践的。实际上，就像在一切以人为它们的可塑材料的艺术……在这些艺术中，说技术将告诉一个人(例如一个医生)做什么是不正确的，是实践告诉他怎么做——要靠‘临床方法’对他们必须处理的个人作出判断——简言之，没有什么地方，技术知识能与实践知识分开，特别是在政治活动中，也没有地方能认为它们彼此同一，能互相代替”［2］9。

社会转型时期政策艺术的运用，既需要有关转型方面的知识、信息和科学理论的积累，更强调对这些知识、信息和科学理论的灵活运用。没有这些知识、信息和科学理论的指导，政策艺术就是盲目的;反过来，没有政策实践以及建立在政策实践基础上的政策艺术，这些知识、信息和政策理论只能是纸上谈兵。所以，“这是一门很难掌握的艺术，它要求智慧、经验，判断和注意尺度”［4］。社会转型时期的政策艺术体现的是常与变、知与行的辩证统一，这个过程与政策决策系统对诸多改革问题的探索和实践是相互交织在一起的。政策决策系统只有在改革探索和实践过程中，将改革的目标、理论、原则和指导思想同各方面需要以及社会变革的客观实际联系起来思考，才能对政策活动对象的了解从模糊到逐渐清晰，在改革技巧的运用上才熟能生巧，这又离不开经验。可见，社会转型为政策艺术的运用提出了较社会正常发展时期更高、更严格的要求，这种情况下的政策活动作为更高级的智力活动，其行为艺术不是任何现成的理论、原则和模式能解释清楚的，任何完美的理论、原则和模式都不能成为评判的参照，因为它往往是对现有理论、原则和模式的突破，试图通过这些理论、原则和模式对这一特定时期政策艺术中的某些行为进行诠释和判决都是不现实的，政策艺术运用得是否合理，关键看它的实际效果，即现实需要的满足。

［1］［比］热若尔·罗兰．转型与经济学［M］．北京:北京大学出版社，1996．

［2］［英］欧克肖特．政治中的理性主义［M］．上海:上海译文出版社，2003:244．

［3］马克思恩格斯选集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1972:240．

［4］H·法约尔．工业管理和一般管理［M］．北京:中国社会科学出版社，2007:22－23．

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1008－8520(2012)02－0071－05

2011－12－29

教育部人文社会科学研究项目(08JA10007)

张晓峰(1963－)，男，黑龙江齐齐哈尔人，教授，研究员，硕士生导师。

［责任编辑:那青阳］