强制医疗新规定之理解及其监督视角

叶 萍，陈 帅

(北京市朝阳区人民检察院，中国北京 100025)

引言

刑事诉讼法修订前，在法律上关于依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗的规定，仅散见于《刑法》第十八条第一款、《治安管理处罚法》第十三条、《人民警察法》第十四条，而理应与刑法实体规定相呼应的刑事诉讼法并未设置相关的诉讼程序。虽然有悖《立法法》限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律的规定，上海、天津、武汉、石家庄、黑龙江等地还是陆续制定了有关精神病患者的强制收治的地方性法规和规章。公安机关认为，强制医疗是一种特殊的行政强制措施［1］。既为行政行为，检察机关自无介入监督的依据。实践中出现了该收治而不收治与不该收治的被收治的乱象。这次刑诉法修订，专设一章对强制医疗的适用对象、条件、程序、决定机关、救济手段进行了较为详细的规定，尤其是明确了检察机关对强制医疗的决定和执行实行监督，既符合由法院决定强制医疗的世界通例，又为检察机关的法律监督提供了依据。本文拟对新规进行解读，并探寻检察机关监督的着眼点。

一、强制医疗的适用条件

(一)主观条件与客观条件

强制医疗的适用，在客观上需要精神病人实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，这既是精神病人人身危险性的客观表现，又可以制约法官的自由裁量权;主观上要求精神病人具有人身危险性，有继续危害社会可能，仅有危害事实而不具有继续危害社会可能的，不能予以强制治疗。客观条件重在保障精神病人的人身自由，主观条件则侧重防卫社会。

(二)“有继续危害社会可能”之理解

“有继续危害社会可能的”，是否包括“有继续严重危害本人人身安全可能的”情形?《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》关于适用强制措施的根据，就包括“对本人构成危险”，其第433条2规定“如果精神病对本人或他人构成危险，或者可能造成其他重大损害，则判处医疗性强制措施”。那么，能否出于对精神病人的保护，对“危害社会”进行扩张解释?本文认为，此观点不可取。依文义解释，“危害社会”不应包括“危害自身”，单纯侵害自身法益的自伤、自杀行为也不构成犯罪。按照系统解释，就“危害社会”在整个法律体系中的地位与关系，包括其与其他刑事诉讼法法条，与刑法有关法条的系统关系来看，“危害社会”不应包括“危害自身”。按照目的解释，我国仍是社会本位国家，该条背后的价值观仍是防卫社会。再者，对于有危害自身之虞的精神病人，可以通过家属或者监护人看管和医疗。事实上，瑞士、日本等国法律均未将“对本人构成危险”的精神病人作为强制医疗的对象。《瑞士联邦刑法典》第43条规定:“实施应被科处重惩役或监禁刑的犯罪的行为人，如其精神状态要求进行治疗或者特别护理，且认为，行为人因此将减少或避免继续实施犯罪行为的危险的，法官可命令将其收容于治疗或护理机构。”［2］《日本改正刑法草案》第98条规定:“因精神障碍而没有第16条第1项(责任能力)所规定的能力或者该能力明显减低的人，实施了符合禁锢以上刑罚的行为，如果不加以治疗和看护将来可能再次实施符合禁锢以上刑罚的行为，在保安上认为有必要时，可以做出附治疗处分旨意的宣告。”［3］

(三)“可以”而非“应当”予以强制医疗

刑事诉讼法规定，对于上述对象，是“可以予以强制医疗”，而非“应当予以强制医疗”。这样规定，一是与《刑法》第十八条衔接，维护法律体系的一致性。《刑法》第十八条规定“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗;在必要的时候，由政府强制医疗”，《刑事诉讼法》第二百八十四条的设立，一定程度上明晰了《刑法》第十八条中“必要”的含义。二是切合我国精神卫生资源的匮乏局面。根据中国疾病预防控制中心精神卫生中心在2009年公布的数据，我国各类精神疾病患者人数在1亿人以上，重性精神病患人数已超过1600万。国外精神卫生投入占卫生总投入的比例约为20%，而我国仅有1%。这有限的投入却要负担起占所有疾病20%的精神疾病［4］。据中国疾病预防控制中心统计，截至2005年底，全国精神疾病医疗机构仅572家，共有精神科床位13．2万张［5］。由公安机关管理的执行强制医疗措施的安康医院，仅有24家，分布在20个省区市。如果精神病人的家属或者监护人能够有效看管，积极治疗，则可不予强制医疗。

二、审前程序

(一)向法院移送材料的范围

公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当写出强制医疗意见书，移送人民检察院。对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的，人民检察院应当向人民法院提出强制医疗的申请。问题在于，公安机关或检察机关在认定精神病人不负刑事责任后，应予撤案或不起诉，那么检察机关除向法院提出强制医疗申请外，是否还应提供其他材料?根据《刑事诉讼法》第二百八十四条的规定，强制医疗的对象必须实施了暴力行为，危害了公共安全或者严重危害公民人身安全，这些都需要证据予以证明，所以检察机关对因不负刑事责任做出不起诉决定的精神病人，认为符合强制医疗条件的，除了应当向法院提出强制医疗的申请外，还应当移送案卷材料及证据。公安机关对因不负刑事责任而撤案的精神病人，认为符合强制医疗条件的，也应当写出强制医疗意见书，与案卷材料及证据一并移送检察机关。

(二)“临时性的保护性约束措施”与鉴定留置问题

《刑事诉讼法》第二百八十五条规定“对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时性的保护性约束措施”。何谓“临时性的保护性约束措施”语焉不详。在法院决定强制医疗前的一段时间，应将精神病人约束何处?首先，不能将精神病人约束在看守所。因为对经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，公安机关应该撤销案件，立即释放被羁押的精神病人。其次，不能将“约束性措施”理解为送往安康医院。虽然公安部监所管理局2010年5月26日在武汉召开全国安康医院工作会议时特别强调，安康医院的收治必须符合法定程序，对有触犯刑法行为、经鉴定无刑事责任能力的精神病人，须经县级以上公安机关决定，安康医院才得接收;所收治的必须是法定对象，对没有发生触犯刑法行为的普通精神病人，安康医院一律不得接收［6］。但该会议召开于刑诉法修订前，关于由公安机关决定强制治疗的规定有违新刑诉法，不能适用。酝酿长久的《精神卫生法草案》第二十六条规定:疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的，其监护人、近亲属、所在单位、村民委员会或者居民委员会、当地公安机关应当立即予以制止，其监护人、近亲属并应当将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。其中，有严重危害公共安全或者他人人身安全行为的，由当地公安机关将其送往医疗机构进行精神障碍诊断，并通知其监护人、近亲属。“送往诊断”也不意味着能够“决定强制治疗”。这些困境可能会导致实践中公安机关无所适从，一放了之。

与此相关的是鉴定留置问题。所谓鉴定留置，是指为鉴定被告心神或者身体状态，而将被告送入医院或者其他适当处所之处分［7］。专业的司法精神医学鉴定是法官决定强制医疗的重要依据，但鉴定需要时间观察和诊断，犯罪嫌疑人精神病鉴定的期间又不计入办案和羁押期限，这段时间内犯罪嫌疑人的人身权利受到限制，实际上是一种强制处分措施。对此，我国立法并没有相关规定，检察机关鞭长莫及。鉴定留置与强制医疗均涉及人身自由，理应贯彻同样的理念，未来应对鉴定留置的范围、适用条件、期间、被鉴定人的权利予以规定。

(三)对公安机关申请强制医疗的监督

根据新《刑事诉讼法》第二百八十五条第二款规定，“对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的，人民检察院应当向人民法院提出强制医疗的申请”，可见，该条文本身已经包含如下含义:对于不符合强制医疗条件的申请，检察机关有权决定终止程序，不再向法院提出申请。与不起诉权相似，对于公安机关的强制医疗的移送审查申请，可以依据事实和证据，依法做出不同处理:(1)如果经审查，认为被申请人具有以下几种情形应当决定不向法院提出申请:一是没有实施《刑事诉讼法》第二百八十四条规定的暴力行为，二是实施的暴力行为没有危害公共安全或者严重危害公民人身安全，三是依法具有刑事责任能力的，四是被申请人没有继续危害社会可能的。(2)如果上述几种情形的事实不清、证据不足，可以做出不再向法院申请的决定。对此情形下做出的不再向法院申请的决定，如果事后出现新的证据后符合条件的，公安机关有权再次申请，检察机关审查后应当向法院提出申请。(3)如果认为被申请人不具有精神疾病，而是完全刑事责任能力人，应当纳入普通刑事诉讼程序进行追诉。

关于上下级检察机关的监督问题，笔者认为，对于下级检察机关提出的申请或者做出的不申请的决定，上级检察机关认为确有错误的，可以依法要求下级检察机关纠正。

三、庭审程序

(一)一般程序

刑事诉讼法修订前，公安机关决定强制医疗的程序不透明，连听证都无需举行。新刑诉法规定申请强制医疗须由法院合议庭审理，并引进了诉讼代理人。强制医疗事关人身自由的限制，检察机关应该派员出庭，对庭审活动进行监督。俄罗斯联邦刑事诉讼法典甚至规定检察长要参加法庭审理(《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第441条:……2．法庭调查从检察长叙述对被认定无刑事责任能力或发生精神病的人必须适用医疗性强制措施的理由开始……)［8］。此外，为了确定被申请人是否符合强制医疗的条件，应该进行法庭调查和法庭辩论。法庭审理应该查明:(1)是否发生过刑法所禁止的行为，行为的时间、地点、方法和其他情况，是否属于暴力行为，是否危害到公共安全或者严重危害公民人身自由;(2)被申请人是否实施了该行为;(3)被申请人过去是否患有精神病，实施该行为时精神病的程度和性质，是否处于无刑事责任能力状态;(4)被申请人的精神病是否可能使其继续危害社会;(5)是否应该适用强制医疗措施和应该适用何种强制医疗措施。

(二)鉴定人出庭问题

在刑诉法修正案颁布之前，我国对精神病人强制医疗制度的规定不够完善，对于不追究刑事责任后的处理机制匮乏，在一定程度上使得这一制度成为个别犯罪嫌疑人、被告人逃避法律追究的护身符。新刑诉法针对这一问题设定的强制医疗制度是与国际接轨的一个重要表现，也使得法网更加严密。随之而来的就是赋予被申请人对精神病鉴定的异议权意义重大。

司法精神病鉴定意见作为言词证据，涉及复杂的医学知识，仅靠书面审查难以做出判断，通过鉴定人出庭，对相关问题做出说明和解释，有助于保证鉴定意见的真实性和准确性。德国的强制医疗程序中，就要求鉴定人必须出庭作证。结合新《刑事诉讼法》第一百八十七条的规定，当法定代理人、诉讼代理人对鉴定意见有异议，法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，不得决定对被申请人强制医疗。

(三)强制医疗决定监督的盲点

法院对是否强制医疗使用的是决定，而非判决或裁定。检察机关按照二审程序或审判监督程序抗诉的对象只包括判决和裁定，对不当的强制医疗决定，则无法抗诉。新刑诉法规定，被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属对强制医疗决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。但是新《刑事诉讼法》第二百八十九条只笼统规定，“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督”，但是检察机关依何程序纠正不当的强制医疗决定及其效力则有待司法解释的进一步明确。

笔者认为，应当赋予检察机关异议权。对于法院审理程序违法的强制医疗决定，有权申请“再审”或者“复议”。当然，在当前立法和司法解释没有进一步明确检察机关的法定异议权的情形下，检察机关也并非只能无所作为。笔者认为，检察机关可以充分利用纠正违法审理建议书或检察建议书等形式，对审理程序违法问题进行监督。人民法院应当对此做出书面说明。

四、对执行情况的监督

(一)检察机关可介入对安康医院的监督

安康医院鲜为外界所知，甚至公安内部也知之甚少，而强制医疗涉及人身自由，医疗手段具有特殊性，精神病人不能像常人一样表达诉求，容易发生侵犯精神病人人身权利的现象。检察机关有必要对其执行情况进行监督;新刑诉法又为检察机关对其监督提供了法律依据;安康医院与看守所都归口公安机关的监所管理部门，工作人员部分为公安正规编制，检察机关对其执行情况进行监督也名正言顺。安康医院数量有限，检察机关可以实行派驻检察，条件具备的还可以实行监控联网，强化动态监督和同步监督。(1)检察机关要监督强制医疗机构是否定期对被强制医疗的人进行诊断评估，对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，强制医疗机构是否及时提出解除意见。(2)除了对强制医疗的执行活动是否合法进行监督外，检察机关还可以受理被强制医疗人及其近亲属、法定代理人的控告、举报和申诉，对执行过程中的职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作。尤其要注重被强制医疗人非正常死亡情况的检察工作，划分其与正常死亡的界限，剖析具体原因，依法及时处理。

(二)对解除强制医疗决定的监督

新刑诉法没有规定对解除强制医疗决定的具体监督程序。在相关解释出台前，可以参照对减刑、假释的监督作为权宜之计，重点审查被强制医疗人是否仍具有人身危险性，是否仍需要继续强制医疗。对于病情无法治愈或者没有好转的精神病人，如果不具有人身危险性(如四肢瘫痪)，可以解除强制措施。

提出申请可以由检察机关的执行监督部门来进行，而受理申请的机关可以参照减刑、假释的相关规定由相应的人民法院予以受理并作出决定。

五、检察机关内部监督部门的构建

新刑诉法没有对人民检察院内部具体负责对强制医疗的决定和执行实行监督的部门进行细化规定，笔者认为，可以直接纳入现行的职能部门审查，不必另设部门进行监督。

强制医疗是在被申请人实施了暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全的情形下，基于被申请人是精神病人不具有刑事责任能力，故无法追究刑事责任的前提下的一种处理机制。因此，基本审查内容、程序和要求与审查起诉工作最为相似，如客观方面包括危害行为是否系被申请人实施、危害结果是否发生等，以及被申请人是否具有精神病的审查等，故笔者认为，可以直接由公诉部门承担实体审查的审前程序和法院审理过程中的监督职能。对执行环节的监督，则可以由现行的监所部门承担。对不当强制医疗决定的申诉，可以由控申部门受理并审查是否应当提起再审。

［1］［6］公安部监所管理局就安康医院工作答记者问［N］．人民公安报，2010－05－29．

［2］瑞士联邦刑法典(1996年修订)［M］．徐久生译．北京:中国法制出版社，1999:14～15．

［3］日本刑法典(第2版)［M］．张明楷译．北京:法律出版社，2006:142．

［4］陈泽伟．研究显示我国精神病患超1亿，重症人数逾1600 万［EB/OL］．http://www．chinanews．com．cn/jk/news/2010/05 －29/2311755．shtml．

［5］李妍．我们的病人 中国精神病患者报告［J］．中国经济周刊，2011，(28)．

［7］林鈺雄．刑事诉讼法(上)［M］．北京:中国人民大学出版社，2005:329．

［8］俄罗斯联邦刑事诉讼法典(新版)［M］．黄道秀译．北京:中国人民公安大学出版社，2006:354．