中原经济区建设中民爆物品管控模式研究

万 红

(河南警察学院，河南郑州450046)

一、中原经济区“三化”发展与民爆物品管控

中原经济区位于我国中心地带，在全国改革发展大局中具有重要的战略地位。2011年9月，国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，使建设中原经济区的区域发展正式上升为国家战略。中原经济区建设的核心是“三化”协调发展，即新型工业化、新型城镇化、农业现代化。中原经济区走“三化”协调发展之路，是中原崛起的时代呼唤，是人类文明进步的重要标志，是现代化建设的基本内容。目前，河南省经济社会发展取得巨大成就，成为经济大省、人口大省、农业生产大省、新兴工业大省，进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段，既面临着跨越发展的重大机遇，也面临着经济结构不合理、城镇化发展滞后、公共服务水平低等挑战和问题。随着中原经济区“三化”建设的加速推进，民爆物品的使用、运输、管控对象和场所等发生重大变化，使得传统的基层社会控制方式、模式及民爆管理的方式、方法面临挑战。

第一，在“三化”发展中，新型工业化就是充分运用最新科学技术和依靠科技进步的工业化，是提高经济效益和整体竞争力的工业化，其根本目的是提高社会的发展速度。在提速的过程中，炸药等民爆物品的管理显得尤为重要。如果管理不当引发事故或案件，就会使工业化进程减速，从而影响中原经济区发展整个进程。

第二，新型城镇化是以科学发展观为统领，以工业化和信息化为主要动力，资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、城乡统筹、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的健康城镇化。它涉及城镇生产、生活方式和文化、景观形态等在乡村地区的渗透、扩展和普及，是城镇与乡村的统筹发展［1］。在新型城镇化建设进程中，一方面，需要建设大量的住房，需要拆迁，在这些建设中离不开民用爆炸物品。另一方面，由于征地拆迁、城乡关系等引发的不稳定因素将呈现出高发多发的态势，长期积累的矛盾进一步浮现，隐性矛盾显性化，显性矛盾更加尖锐，各类社会矛盾纠纷大量涌现。如果不能对民爆物品进行有效管理，就会产生各种安全隐患，甚至引发社会动荡。冲突与犯罪的暴力性、对抗性加大，涉及民爆的案(事)件将会呈现多发态势。

第三，农业现代化，即用现代工业装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代管理方法管理农业，也是大幅度提高农业综合生产能力的过程。在这一过程中，剧毒物品等危险物品发挥着巨大作用。日常农产品生产、流通过程中，本身就涉及大量的危险化学品(如磷化铝、磷化氢、磷化锌、环氧乙烷、氯化苦)的采购、储存、运输、使用等环节，可以说危险物品管控渗透到农业生产的各个领域。农业现代化这一目标的确立，给公安机关在危险物品管控方面带来了前所未有的挑战和考验。

值得一提的是，“三化”本来就是一项“三位一体”的社会系统工程，是相互制约、相互影响、相互作用、相互促进，进而形成互为动力、互为支撑、良性谐振、良性循环的经济社会发展整合体，任何一个方面出现偏差都会影响大局。因此，公安机关更应积极探索解决民爆物品管控的源头性、根本性、基础性问题，从各个环节建立健全民爆物品管控的长效机制，从而全面提升维护国家安全和社会稳定的能力与水平。

二、河南省民爆物品的管控现状与经验

(一)“缉枪治爆”专项行动成果显著

2012年，按照公安部部署，河南省各级公安机关统一开展了销毁非法枪爆物品活动，取得显著成效。截至2012年6月，全省共查破涉枪涉爆案件203起，查处违法犯罪嫌疑人343名，抓获涉枪涉爆逃犯15名，收缴枪支1079支、子弹10万余发、炸药39吨、雷管12.5万枚、仿真枪2643支、管制刀具6882把、剧毒化学品3461.2公斤、易制爆化学品700公斤，为全省治安大局平稳做出了突出贡献［2］。

与此同时，公安机关广泛发动人民群众，不断扩大缉枪治爆宣传的覆盖面，持续开展专项斗争和区域整治，进一步推进全省缉枪治爆专项行动深入开展，再掀“缉枪治爆”专项行动新高潮。

(二)民用爆炸物品管控法律体系及模式趋于成熟

我国对民爆物品的管理一直很重视，1957年国务院出台了《爆炸物品管理规则》;1984年国务院对规则进行修改，出台了《民用爆炸物品管理条例》，明确规定对爆炸物品生产、储存、销售、运输、使用等各个环节实施严格管理;2006年国务院又对《民用爆炸物品管理条例》进行了修改，并颁布实施了新的《民用爆炸物品安全管理条例》，该条例进一步加强了政府各部门对民爆物品的监管职责，同时强化了法律责任追究制度。

为配合民爆物品管控制度的有效实施，在总结以前民用爆炸物品管控经验的基础上，河南各地结合自身发展状况，在实践中不断创新管控模式。既有力保障社会安全，又有效地促进中原经济区建设的发展。目前有三个地区的民爆物品管理模式在河南省推广。其一，内乡县公安局对民爆物品管理创造性地实行爆破配送“一条龙”服务模式(被称为“内乡模式”)，将粗放型管理变为精细化管理，爆炸物品的生产、储藏、审批、运输、使用、退存等各个环节都实行专业化运作。其二，焦作市公安局要求民爆单位按照统一规划、合理布局、归口管理的原则，落实储存、销售、购买、运输、使用各环节和各单位安全监管职责，对民用爆破器材实行严格管制，确保万无一失。其三，郑州市公安局在荥阳市开展试点，实行统一销售、统一配送、统一爆破、统一清退的“四统一”爆破作业服务模式［3］。这三个地区的民爆物品管理中的一个共同特点即使用单位用炸药却不见炸药，把爆炸物使用的风险降到最低。

三、民爆物品管控中存在的问题

虽然，公安机关高度重视民爆物品的管控，但近年来，仍出现“三多”现象，即违规违法从业多、事故多和流失多。究其原因，既有从业者的原因，更有管理者的因素。民爆物品管理中存在的一些漏洞及其潜在的社会危害性，已成为公安机关与社会关注的一大热点。纵观近年来发生的案(事)件，笔者认为有以下几个问题亟待解决。

(一)监管体制出现脱钩

虽然国家有相应的严格的管理制度，但仍常有事故发生。如2009年3月，南阳市一小区发生爆炸案，爆炸造成5人死伤。当事人是一名制造雷管的租房客，他在出租屋内共制造雷管五六千枚，在非法制造雷管时发生爆炸。

这起事故就是在民爆物品管理的过程中没有严格执法，没有及时查处到这种违法的行为而造成的后果，在中原经济区建设中如果还经常发生此种类似的案件和事故，就会严重阻碍中原经济区建设的发展。

依上面的案例，我们可以看到，在民爆物品管控中，相关部门的监管环节至关重要，也是出现问题的关键。民爆物品从产生到消失，经历多个环节，涉及许多行业。因此，在民爆物品管理中，政府的多个部门都负有职责，而并非公安机关一家，况且公安机关的监督管理是基于行业管理基础之上的。许多部门没有起到应有的监管作用，给公安机关的监督管理增加了难度。

(二)监管人员缺乏责任心

许多管理失控现象的产生，与管理人员的工作责任心不强密切相关。有的管理人员缺乏事业心与责任感，对现场监督管理工作敷衍了事，重形式、走过场，对违法行为采取放任态度，不及时地予以制止。因此，近年来许多安全隐患常常是在发生事故之后才被发现，一些非法制造、买卖爆炸物品等行为，也往往是在非法物品流入社会并产生不良后果之后才浮出水面。

2011年11月1日，贵州省福泉市永远发展运输有限公司停放在该市马场坪高速公路收费站旁一在建车辆检测场的两辆承运炸药的车辆发生爆炸，造成261人死伤。经査明，该车并非运输专用车辆，并且超载运输，未按许可路线行驶。该事故反映出公安机关和有关主管部门存在管理松懈、违规审批、安全监管措施不落实、协作配合不力等问题，对严重违法违规行为和安全隐患不能及时査处。近年来，因监管不善而造成的民用爆炸物品爆炸事故时有发生，严重影响了社会的安定和谐以及人民的正常生产生活，民爆物品监管问题亟待解决。

(三)疏于日常管理

客观地看，对于民爆物品管理，以往的公安机关重点关注集中行动与专项整治，疏于日常管理也是民爆物品管控中出现的重大问题。民爆物品管理工作必须保持连续性，按照年度工作计划一以贯之，常抓不懈，切忌时紧时松。

近年来民爆物品管控出现众多问题，为了解决这些严重影响公共安全的问题，中央与一些政府职能部门通常采用全国性或地区性集中行动与专项整治措施。这些专项整治行动十分重要，但往往因为旷日持久，任务量大，各地公安机关必须全力应对，致使计划中的日常工作部署往往被打乱。基层公安机关整天疲于奔命，无心处理日常事务，导致一个环节补齐另一个环节又出现漏洞，老问题解决了新问题又接踵而至，形成恶性循环。

四、适合中原经济区建设的民爆物品管控模式

中原经济区建设是适合河南省经济快速发展的模式，民爆物品使用得当能够促进社会的发展，因此需要在法律的范畴内探索具有中原特色的、适合中原经济区建设的民爆物品管控模式。在民爆物品管控中各地市公安局要发挥主动和积极的重要作用。各地市公安局应当以“保障安全生产、服务经济发展”为目标，在实施民爆物品管控中坚守适合自己的模式，最好对民爆物品使用的各个环节实行封闭式管理，实现民爆物品监管动态可控、全程覆盖，确保民爆物品使用安全。

(一)建立完善的监管合力机制

民爆物品管控中最为重要的是建立完善的监管机制，而在这个层次中，首要完成的是监管合力机制的建设，即从源头抓起，在完善的监管机制下，定期与安监、国土等部门开展联合执法，对无证经营的企业坚决予以关停，对涉及民爆物品的隐患和案件“零容忍”，做到发现一起，及时查处一起，并且及时通报，以儆效尤，绝不以罚代拘、以罚代刑，或者降格处理。

2006年9月1日施行的《民用爆炸物品安全管理条例》，对民用爆炸物品的管理从法规上明确了国防科技工业主管部门、公安机关、工商行政管理部门、安全生产监督、铁路、交通、民用航空主管部门等部门的职责。但由于涉及的管理部门太多，职责太分散，在实践中可能会带来相互扯皮、协调困难等问题。因此，明晰权责，形成合力进行监管是民爆物品管控的重要环节。

具体而言，各部门应该承担起相应职责，不断加大针对违法、违规、犯罪行为(如，非法生产、非法超额生产、违法销售、违法购买、违法使用等违法犯罪活动)的行政监管与综合治理力度，并且严格规范生产、销售、运输、使用等活动。

同时，各部门之间要强化区域协作，密切情况沟通，切实形成联合、联动査控、围堵非法生产、经营、运输爆炸物品等违法犯罪活动的工作格局。要加强对现有相关地方性法规、规章、标准的研究梳理，提出解决源头性、基础性、根本性问题的治本措施，进一歩完善制度、增进协作。

(二)合理规划标准，持续发展建设

加强危险爆炸物品管理中的“两个标准建设”，一是加强涉及民爆物品企业基础建设，按照行业标准和规范，督导涉爆企业进一步加强硬件建设，使其完全符合国家的建设安全标准;二是加强民爆从业人员的队伍建设，在所有管理中人是第一位的，对于民爆人员要加大审核、培训、考核力度，全面提升各类从业人员的整体素质。

在人员培训方面，一些地方公安机关逐步予以重视，并不断出台相应的政策进行贯彻实施。一方面，对执法民警进行定期业务培训。治安部门是派出所工作的业务指导部门，要将民爆物品业务培训工作作为指导派出所开展民爆物品监督管理工作的首要任务。要经常组织对全省各派出所所长、民爆物品分管民警进行有关民爆物品法律法规和专业知识培训，培训内容应以针对性和实用性为首选。

另一方面，对涉爆人员进行有效培训。如河南省焦作市修武县公安局对涉爆从业人员进行三级培训管理制度。坚持“每证必考”，在审验《爆破员证》方面实行“一票否决”。对从事爆破作业的人员，实行“资格审查认定制”;对有违法犯罪前科和嫌疑人员一律不得从事爆破员作业;对涉爆人员由派出所建立指纹、掌纹、笔迹和体貌特征档案，列入重点对象加以管理。从多个层面进行有效管理，确保从业人员整体素质提升，保障无犯罪。

(三)强化领导责任，落实责任追究

在民爆物品管理中要强化领导责任。为加强民爆物品的源头管理，需要逐级落实监管责任，尤其是涉爆企业。涉爆企业使用爆炸物品需要审批，在审批过程中，从派出所专管民警初审到派出所所长审核把关，再到局主管领导审批，做到了人人有责任，同时也加强了社区民警、派出所及市局三级的监督检查力度［4］。

为保证民爆物品监管机制顺畅，关键在于要建立完备的责任追究制度和加强日常管理，以提高民警的责任心，真正起到有效监管的作用。在民爆物品的管理中，实行定期检查、考核制度，规范派出所工作，加大责任追究力度，同时要健全规章制度，加强日常管理水平。实施重点监督检查，堵塞漏洞，发现问题及时上报。

(四)抓住问题环节，及时预警处理

民爆物品管理中主要有生产、储存、销售、运输、使用、清退、销毁等七个环节，其中储存、运输、使用、清退等四个环节易出问题。在问题环节中必须严格管理，确保安全，做到运输环节不失控、临时储存不接触、使用环节无违章、清退环节零误差，真正实现民爆物品从购买、运输、储存到使用、清退没有任何问题。由于民爆物品的特殊性，只有全面的封闭式管理，才能有效地防止民爆物品的流失和意外事故的发生。民爆物品管理中的储存、运输、使用、清退等四个关键环节在运行过程中要严格监控，发现有问题的苗头，要及时预警、及时处理，把事故消灭在萌芽状态中。

值得一提的是，一些涉爆企业往往出于经济利益的原因，处处设法简化流程，致使民爆物品在管理环节出现问题。鉴于此，公安机关应主动与其沟通，在管理上加强服务职能，提高管控效益。现在河南省各地公安机关提出许多很好的做法可供参考。譬如:上门服务举措，专门配送、回收举措，难点项目靠前服务举措等。这些举措的实施能大力提升民爆物品管控质量，同时也有效地将安全隐患消除。

(五)重视科技手段，提升监管效益

就监管民爆物品的职能而言，公安机关负责民爆物品公共安全管理，民爆物品购买、运输、爆破作业环节的安全监督管理以及民爆物品流向监控。仅民用爆破物品的管控环节，就涉及大量的基础工作，主要是监督管理民用爆炸物品使用单位的购买、使用以及相应的储存活动、监控民用爆炸物品的流向、对民用爆破企业和作业人员发放许可证、监督指导民爆物品从业单位安全保卫、工程爆破的安全警戒工作、确定运输路线，并且对民用爆炸物品的运输发放许可证、组织销毁处置使用、运输环节废旧和处罚的非法民用爆炸物品、侦查民用爆炸物品的刑事案件等方面的业务。如果仅凭借现在的警力状况根本无法满足需要。因此，在各个环节重视科技技术的运用，是提升管控效益的重要方法之一。

河南省2006年年底建成民用爆炸物品管理信息系统，通过网络实现信息处理、信息沟通和信息共享，做到了民爆物品生产、销售、使用全程监控，实现对民爆物品管理的有效监督管理。同时，利用网络从公司管理、人员管理、物品管理、系统管理等多方面进行监管，能有效打击和预防因管理不严引起的民爆物品被盗现象，防范非法生产、销售民爆物品的私营企业，及时控制违法犯罪活动，维护社会治安的安定。

总之，民爆物品管控工作是治安管理工作中的一项重要工作，是居于基础和保障地位的一项公安业务工作。民爆物品管控工作做得好坏将直接关系到社会秩序的稳定和人民群众的生命财产安全。而民爆物品管控体系的完善和提升是一项系统工程，是一个相当复杂的过程，因此，这就需要更多的专家、学者以及执法者在监管措施、管理机制等方面进行更加深入的研究和系统的规划，从而进一歩加强监管手段、提升监管效能，准确找到适合河南的民爆物品管控模式，为中原经济区的崛起与腾飞保驾护航。

［1］王发曾.中原经济区的新型城镇化之路［J］.经济地理，2010，(3).

［2］邓红阳.河南统一销毁非法枪爆物品［EB/OL］.http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-06/12/content_3636469.htm?node=20908，2012-06-12.

［3］李俊晓，丰雪军，李宁.郑州推行爆破作业服务一体化经营模式［N］.河南法制报，2009-02-18.

［4］宫子玉，宋文杰.创新模式加强民用爆炸物品管理［EB/OL］.http://www.qlfz365.cn/weihai/whmsyf/201205/84864.html，2012-05-04.