学校自主性缺失与义务教育校际非均衡研究——基于制度分析的视阈

曲世敏

（东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116023）

学校自主性缺失与义务教育校际非均衡研究
——基于制度分析的视阈

曲世敏

（东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116023）

实现义务教育均衡发展是我国 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010－2020年）》的重要任务之一，而校际均衡是义务教育均衡发展的重要组成部分。以制度主义分析范式为依托，以我国当前政府与学校关系中学校自主性缺失为研究基点，着重分析学校自主性缺失与我国校际义务教育非均衡的相关性，并从制度层面探求我国学校自主性缺失的原因及对策。

制度分析；校际均衡；动力机制

教育公平是我国 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010－2020年）》的目标追求。义务教育均衡发展是实现我国教育公平的重要领域。其中，义务教育的校级均衡是实现我国义务教育均衡发展的重要组成部分。在我国义务教育均衡发展进程中，政府是不可否认的主导性力量，是不可或缺主体，而同时，学校自身追求均衡发展的动力也理应构成义务教育均衡发展的重要推手。本文以制度分析范式的路径为依托，从制度的角度对我国义务教育均衡发展进程中，由于学校自主性缺失而导致的自身追求均衡发展动力机制缺失问题进行探索。

一、政校关系中学校自主性的缺失

1．政校关系的类型

纵观当代世界各国教育管理模式的发展，政校关系围绕着是否维持政府对教育的强有力控制大体上可以分为三种类型：中央集权型、地方分权型、中央与地方合作型。

中央集权型政校关系下，学校完全依赖政府，在管理方式上注重用行政、计划的手段对教育进行直接干预和严格控制。该类型的政校关系有利于教育标准的统一和教育活动的整齐划一，有利于政府对教育的控制，但是不利于调动地方及学校办学的积极性，不利于掌握教育标准的灵活性及教育活动的多样性。［1］（P43）

地方分权型政校关系强调政校分开，学校可以面向社会依法自主办学，在管理方式上，不主张政府对教育进行严格的控制和直接干预，主张以指导服务的方式对教育进行管理。与中央集权型相对应，该类型的政校关系有利于调动地方及学校的办学积极性，其缺点在于不利于调动中央政府的积极性，不利于教育标准的统一。［2］

中央与地方合作型的政校关系介于上述两种类型之间，强调中央与地方共同合作办好教育，政府对学校行使一定的管理权，学校也有一定的办学自主权，在管理方式上，即强调政府对学校的指导服务，也同时强调政府对学校的监督管理。该类型的政校关系与 “均权主义”［3］的思想相契合，其不仅有利于发挥中央办学和地方办学的积极性，也有利于学校的办学积极性，同时又能兼顾教育标准的灵活性。其弊端在于中央与地方，政府与学校权力间划分的宽松尺度难以把握，容易造成政府对学校管理的时左时右，不利于教育的持续发展。

除了权力和管理方式的不一样之外，三种不同类型的政校关系在人事权、课程设置权、教育经费权以及监督权等方面也有着不同之处。一个国家政校关系的选择没有严格的对与错，都要受到自身国家的政治、经济、文化等多种环境因素的影响。近年来无论是中央集权型国家还是地方分权型国家，以及合作型国家，其政校关系的改革都在相互借鉴中不断的进行调整，调整的中心不是政府该不该“管”学校，而是关注政府应该 “怎么管”、“管什么”，其目标都是致力于形成公平、高效的教育秩序。

2．我国政校关系中的学校自主性

建国以来，为了适应社会发展的需要，我国政校关系进行了多次调整。中央政府与地方政府之间、政府与学校间针对教育的管理权力配置、权责划分等方面进行了多次改革，其关键就是 “如何保障和监控学校的办学自主权问题”。［4］20世纪80年代以前，我国的政校关系呈现出明显的中央集权的特质，其后，高度集权的公共教育权力逐渐呈现下放的趋势，地方政府的教育管理权日渐增大，但学校的自主办学权变化甚微，整体呈现自主性不足的态势。

我国政校关系中学校的办学自主性可以通过政府对学校的管理权限和学校自身感知的办学权限两方面进行考察。

第一，政府对学校的管理权限。由于我国目前实行 “以县为主”的教育管理体制，政府对学校的管理权限主要表现为地方政府对学校的人事管理、经费管理和教学及招生管理等方面。首先，政府对学校的人事管理主要体现为政府行政部门对学校教师的聘用、调动及工资管理方面。具体通过教师编制进行控制，学校的教师编制一般由县 （区）编委按照政府人事编计划进行制定，引入新教师，一般参考公务员逢进必考的形式，由政府人事局、教育局联合把关；其次，在经费管理方面，现在通行的办法是实行 “校财局管”，学校只设报账员，学校财务实行 “收支两条线”，收入要上缴财政专户，学校支出要通过严格的规定程序从财政专户列支；再次，在教学管理上，政府教育行政部门对所辖学校有统一的课程设置要求，还定时对学校的课程执行情况、教学进度等进行检查；最后，在招生管理方面，目前一般实行的是省教育厅指导，市教育局制定具体方案，县 （区）教育局按照就近原则执行的管理体制，学校负责的只有按照要求接受学生。由上述几方面可知，学校的人事、财政、招生权限甚至教学管理权限都集中于政府的教育行政部门。

第二，学校的办学权限。由于我国目前还没有《学校法》等相似法律的出台，对现代学校制度的讨论亦无形成共识，因此对于义务教育学校的具体权限仍没有明确的法律表述。《中华人民共和国教育法》第二十八条中仅针对所有类型学校及其他教育机构行使的的权利做了一个指导性的描述，且该法律规定的 “按照章程自主管理；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；招收学生或者其他受教育者”等权利在实际运行中也没有得以贯彻。而2006年修订的 《中华人民共和国义务教育法》中，有关义务教育学校权责的规定多体现的是学校应承担的责任，如第三十七条规定：学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动。第五十七条规定：学校有拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的；分设重点班和非重点班的；违反本法规定开除学生的；选用未经审定的教科书等情形之一的，由县级人民政府教育行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

为了了解当前我国义务教育学校到底具有哪些办学自主权，范围、大小如何，蒲蕊 （2009）选取了有地域代表的广东、湖北和贵州三省作为样本，以公办中小学校长为对象，通过调查问卷的形式对上述问题进行了调研。其结果显示：有62．5%以上的调查对象认为学校设置校内机构要经过上级行政部门的批准；在干部管理权方面，仅有2．2%的调查对象认为校长能决定副校长人选，有26．5%的校长感到完全没有权力；在教师管理权限方面，仅有7．2%的校长认为在教师聘用上有完全自主权，48．7%的调查对象认为学校要通过教育行政部门委派的途径聘用教师，对于教师的解聘，4．8%的校长认为他们能完全自主决定解聘不称职的教师，42．5%的校长认为不能解聘教师；在教学管理权限方面，有43．5%的校长认为进行教学改革必须得到上级批准；对学校整体的办学自主权的评价中，有21．6%的校长认为学校没有多少自主权，教育行政部门干预过多，49%的校长认为学校的教学管理方面有自主权，在其他方面自主权较少。

二、学校自主性缺失与校际义务教育非均衡

1．学校自主性缺失使学校失去了追求均衡发展的动力

从法律关系上讲，在公立学校独立主体资格缺失的条件下，政府与学校的关系是一种具有隶属性的内部行政关系。政府可以根据行政管理的需要通过行政命令的手段对学校进行控制而又不受法律的规范。在此关系下，学校只能服从而没有复议或诉讼权，同时，由于学校从实质上讲属于政府的隶属单位，学校所处理的事务本质上也就属于政府的事务，就需要接受政府的内部层级监督。［5］（P157）可见，当前学校自主性的缺失，使学校沦为了政府的附庸，实质上成为了教育行政部门的延伸，在与政府的关系上呈现为一种 “老子与儿子的关系”，一种控制与被控制的关系，在这种关系下，学校的一切活动都在金字塔式的科层组织内部进行，政府对学校有着至高无上的权威，学校丧失了独立性，同时也就丧失了追求自身进步的内源动力。

由于学校成为政府的隶属单位，在科层组织内部学校只对政府负责，而非向广大师生和社会负责。在这种情况之下，学校对于追求自身软硬条件的改善，弥补教育差距的责任都理所当然的上移至教育主管部门，在应试教育横行的今天，教育主管部门对学校的考核，对校长的考核在大多数情况下都演变为对升学率的考核，因此，官僚体系内部的绩效考核也没有提升学校追求城乡教育均衡的动力。独立性的丧失，系统内部激励的不足，彻底使学校失去了作为一个组织主动改善自身办学条件，缩小教育差距的内动力。

2．学校自主性缺失使学校失去了追求均衡发展的能力

学校自主性的缺失使学校丧失追求均衡发展动力的同时，也没有能力去主动提升自身的办学条件，弥补教育差距。由于学校人事自主权、经费自主权的缺失，使农村中小学师资队伍更新困难，师资力量的城乡差距日益增大。由于学校自身人事自主权的缺失，政府对学校的师资力量安排通过编制进行严格控制，造成在地广人稀的农村中小学由于学生数量偏小，教师编制偏少，出现音体美等课程老师主要由主课老师兼职的状况，甚至出现 “一个人的学校”。［6］同时，由于教师编制少，师资队伍更新困难，农村中小学的师资老化现象严重，出现了 “爷爷奶奶教小学，叔叔阿姨教初中”的状况。农村教师队伍老化问题不仅影响了农村教育质量的提高，也严重阻碍了农村义务教育的发展，加剧了城乡义务教育的差距。

三、政校关系困境的制度分析

根据新制度经济学对制度变迁的划分，一般来说有两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。“诱致性变迁制度变迁指的是现在制度安排的变更或替代；而强制性制度变迁则由政府命令和法律引入和实行”。［7］（P384）我国的教育制度创新多呈现为强制性变迁的特质，该变迁过程中的种种制度缺陷是造就当前我国政校关系困境的根源。

1．教育法律制度供给不足

我国当前政校关系中学校自主性不足的一个重要原因在于规范学校法律地位及权限的法律体系不健全。改革开放后，我国加快了教育立法，并取得了一定的成绩，尽管如此，现存的法律法规仍远远不能满足经济社会大踏步前进中教育发展的需求。如教育实践中教育行政部门间的责任划分、政府与学校间的权责界定仍不清晰，政府教育管理职能实现过程中，“应该做什么”、“应该通过什么方式做”以及相关问责制度的建立等等都未有具体的法律规范，使政府的自由裁量空间较大，进而在追求自身利益最大化的过程中，机会主义倾向、教育寻租等教育失范行为屡屡出现，政府对学校权力的侵害甚至正常教育管理活动的干扰也时有发生。

教育法律制度供给不足的另一表现为现存制度的可操作性差，有效监督不足。如果一项制度只能停留于文本形式，而不能得以有效的贯彻执行，则该项制度也不能真正的称之为有效的制度。在教育法律制度领域，有制度无执行，“有法不依”的情形并不鲜见。最鲜明的一个例子，20世纪90年代公布的 《中国教育改革与发展纲要》明确规定，到2000年，我国教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%，而至今4%仍是一个目标而已；与此相类似的制度安排还有：2009年1月开始实施的义务教育教师绩效工资制度，要求义务教育的老师，特别是农村义务教育老师的工资收入要不低于当地公务员的工资收入；至今制度安排仍无完全落至实处；还有教师聘任制、学校自主办学等诸多方面的制度安排都由于操作性差或缺乏监督抑或其他配套措施不足等原因一直得不到落实，加剧了实际制度供给不足的局面。

2．制度供给与制度需求矛盾

由于教育法律制度安排多表现为强制系制度变迁的特质，而在该类型的制度变迁进程中政府处于绝对的权力中心，制度变迁作用力一般遵循从中央政府到地方政府再到学校的路线，在中央政府与地方政府、政府与学校等非政府主体的制度目标不一致情况下，难免出现政府的制度供给与非政府主体的制度需求不一致的情形，即出现制度供需矛盾。

教育制度供需矛盾出现原因有三：其一，多数教育制度并非建立在一致同意的基础之上。当中央政府的制度供给与地方政府意愿不一致时，由于地方政府自身利益最大化的驱动，常常出现：“上有政策，下有对策”，对中央的制度供给进行自利性“调整”，最终使得制度供给的应然态与实然态不一致，导致制度供需不一致；其二，由于中央政府与地方政府委托代理关系的存在，在信息不对称的情况下，地方政府存在 “逆向选择”和 “道德风险”的可能性，同时，加之地方政府与学校间的信息不对称，更加大了地方政府机会主义的倾向。其三，由于制度供给成本的存在，加之相关监督措施的缺失，使得地方政府在进行制度供给时采取 “选择性”供给的策略，而非以满足行为对象的制度需求或制度的有效实施为目标来进行制度供给。［8］

3．传统制度安排的路径依赖

正如诺斯所言：“不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择”。［9］（P138）我国现存的教育法律制度安排以及制度实施的现状均离不开我们国家特有的历史、文化传统。我国是一个传统的政治集权国家，从中央政府到地方政府的行政序列中，下级政府对上级权力层级有着绝对的服从，学校作为政府的附属机构处于行政等级的末端，对教育行政部门的权威习惯于听从，在这种习惯中，命令与服从成为常态，而自主意识淡漠几近消失，这种学校自身的无意识又进一步增强了学校对政府的依赖。其次，计划经济体制的思维仍深深影响着我国的教育体制。人们常常感叹教育是计划经济时代的最后一块壁垒，此感慨丝毫无过，如前所述，在教育领域政府对学校有着绝对的支配权，对学校的人事权、经费权乃至于教学管理权都由政府控制，这种状况的形成实质上是延续了我国改革开放前计划经济时代政府对社会进行直接控制的做法，体现的是旧有的计划经济体制下的管理思维。

四、破除政校关系困境，推动义务教育校际均衡发展的制度创新

1．创新义务教育管理体制，扩大学校办学自主权

创新义务教育行政管理体制的重心在于转变政府的相关职能、规范政府的教育管理行为，逐步实现由 “管制政府”向 “服务政府”的转变。政府对教育的管理 “必须放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的格局之中考虑”。［10］在政府的角色转变过程中，实现政事分开、政校分开，即明确政府有关职能部门的教育管理职能范围，明确学校的自主办学权限，明确其他社会服务机构的角色定位，把本属于学校的的权限坚决、大胆的放权于学校，把社会中介服务机构可以完成的事务坚决分离出去。政府及有关职能部门应着眼于教育均衡发展的宏观调控上，着眼于教育均衡发展的社会、经济及舆论环境的塑造上。

2．创新社会参与机制，推动教育均衡发展主体多元化

美国学者马斯说：“审慎思考、理性选择的公民参与途径，精良设计、准备充分的公民参与方案，不仅有助于达成公民参与的实质效果，而且可以预防由公民参与不完善带来的不良后果”。［11］（P5）在多元社会逐步形成的今天，教育均衡发展受到社会各个阶层的关注。政府、学校、社区、社会中介组织以及家长通过不同的方式和途径在影响着义务教育均衡发展的进程。义务教育的均衡发展问题不仅仅是政府的问题，也同样不仅仅是学校自身的问题，它成为由国家、社会和家长个体共同参与并推动的一项社会任务。在该进程中，形成政府宏观调控、社会相关中介组织及公众个体积极参与、学校自身主动调适的义务教育管理模式是推动教育均衡发展主体多元化的目标选择。该理想目标的实现，需要从法律、法规层面上对社会团体、公众个体参与教育管理的权利范围、方式等予以保障。

3．创新监督制度，保障教育均衡发展可持续性

从监督对象的不同出发，创新监督制度应包括对学校办学行为的监督和政府教育管理行为的监督两个方面。第一，在政府简政放权、学校扩权的同时，对学校的办学行为进行监督。建立有效的教育问责制和绩效考评制度，从约束与激励两个层面规范、引导学校的办学行为，以保障教育均衡发展目标的实现；第二，形成系统内部问责和外部问责并举的问责体系，加强对政府教育管理行为的监督，督促政府积极推动教育均衡发展。

［1］ 孙绵涛．教育行政学 （第三版）［M］．武汉：华中师范大学出版社，2007．

［2］ 孙绵涛．教育行政学 （第三版）［M］．武汉：华中师范大学出版社，2007．

［3］ 罗朝猛，胡劲松．变革社会中我国公立学校与政府关系的调谐 ［J］．教育理论与实践，2009，（3）．

［4］ 褚宏启．政府与学校的关系重构 ［J］．教育科学研究，2005，（1）．

［5］ 申素平．教育法学：原理、规范与应用 ［M］．北京：教育科学出版社，2009．

［6］ 黄擎，汤燕萍．一个人的学校37年的守望 ［N］．钱 江 晚 报．http：／／zjdaily．zjol．com．cn／qjwb／html／2006－09／09／content＿1204017．htm

［7］ R．科斯A．阿尔钦D．诺斯等．财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集 ［M］．上海：上海三联书店、上海人民出版社，2003．

［8］ 卢现祥．论制度变迁中的制度供给过剩问题 ［J］．经济问题．2000，（10）．

［9］ 道格拉斯·C．诺斯．制度、制度变迁与经济绩效［M］．杭行，译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，2009．

［10］ 蒲蕊．政府与学校关系重建：一种制度分析的视角［J］．教育研究，2009，（3）．

［11］ 约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略 ［M］．北京：中国人民大学出版社，2005．

The Research on the Non－equilibrium of School Autonomy and the Lack of Compulsory Education in Inter－school——from the prospective of system analysis

QU Shi－min
（School of Ecnomics，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian，Liaoning，116023，PRC）

The achieving of the balanced development of compulsory education is one of the important tasks of China．However，the intercollegiate balance is an important part of balanced development of compulsory education．Relying on the institutionalism paradigm and the loss of school autonomy during China's current government－school relationships，we analyzed the loss of autonomy of schools and compulsory education in China's inter－school non－balanced，and explored the causes and countermeasures of China's independent schools missing from a system perspective．

System Analysis；Intercollegiate Balance；Dynamic Mechanism

G 620

A

1674－5779（2012）01－0020－05

2012－01－5

曲世敏 （1968—），女，山东烟台人，东北财经大学经济学院产业经济学专业博士研究生，高级工程师，主要从事产业经济学，规制经济学研究

（责任编辑 苏二利／校对 舒澍）