义务教育均衡发展的困境、成因及对策研究——中日韩比较的视角

陈 亮，曾 婧

（西华师范大学教育学院，四川南充 637009）

义务教育均衡发展的困境、成因及对策研究
——中日韩比较的视角

陈 亮，曾 婧

（西华师范大学教育学院，四川南充 637009）

我国义务教育非均衡发展主要体现在经费投入、办学条件以及师资配备等方面，其原因主要有精英主义教育思想、城乡二元经济体制、经费投入失衡以及师资配置不均等。借鉴日韩实行“学区教育”、“平准化教育”和“教师流动制度”的经验，我国实现义务教育均衡发展的措施有健全相关法规制度、合理布局创特色学校、城乡均衡投入机制、建立完善教师流动制度。

义务教育；均衡发展；中日韩比较

义务教育均衡发展，就是使区域内义务教育阶段的各级学校在办学经费投入、办学条件、硬件设施、师资调配和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态[1]。从教育公平的角度看，它涵盖教育机会、教育过程和教育结果的均衡。从经济学的角度看，教育均衡发展就是要实现教育资源配置的均衡，既包括硬件资源，诸如校舍、教学实验仪器、图书资料和经费投入等，也包括软件资源，诸如教师队伍和学校管理等。其外延涉及地区之间、城乡之间和学校之间的均衡配置。研究日韩城乡一体化进程中义务教育的均衡发展对于中国实现义务教育均衡发展具有重要的借鉴意义。

一、义务教育非均衡发展的原因

在教育经费、办学条件和师资配备等方面，我国不同地区和城乡之间的差距十分明显。造成义务教育非均衡发展的原因在于：

1.精英主义教育思想的影响。社会主义初级阶段，由于资源有限，长期采用非均衡发展模式。人们已经认可或接受了这种差别，即城市学校就应该比农村学校条件好，成绩好的学生就应该获得比成绩差的学生更优质的义务教育，有限的教育资源就应该集中到“示范”学校、“重点”学校和“窗口”学校。这种观念不仅存在于普通大众心目中，也存在于决策者心目中。正是这种观念放任和维护了城乡义务教育的不均衡发展。

2.政策体制的制约。建国后我国长期致力于发展城市和工业，以农村支持城市，形成了典型的城乡二元经济结构。这种二元经济结构模式在教育领域体现为优先发展城市教育，在教育政策和教育制度的设计上，形成了绝对的“城市偏向”价值取向。这种制度性落差将城市教育置于优先发展的中心，农村教育则处于附属和次要的位置，缺乏有效的体制保障，加大了城乡之间教育资源配置的不公和失衡。

3.经费投入的制约。城乡二元的经济结构和长期的精英主义教育思想自然而然导致经费投入上向城市和重点示范学校倾斜的局面。在实施义务教育初期，我国实行的是“分级管理，分级办学”的教育体制，农村的义务教育自然就由地方乡村政府来承担。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，我国义务教育管理体制实现了一次较大转变，即由“分级管理、分级办学”模式转变为“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理模式。“以县为主”的义务教育管理体制一定程度上改变了农村义务教育管理重心过低、投入严重不足和农民负担过重的不良状况，但仍不能完全地把农村义务教育办好，主要是受现行财政体制高度集中、县级财政普遍较弱等因素的限制。

二、日韩义务教育均衡发展的经验

日本、韩国是世界公认的教育公平程度较高的国家。日本在1966年废除了全国统一考试制度，从1968年起引入“学区教育”制度。所谓“学区教育”制度，就是学生在升入初、高中时，根据学生的综合成绩和家庭住址就近入学的升学制度[2]。日本实行“学区教育”制度的核心理念就是通过升学制度和课程改革，使更多区域和处境不利的学生能够接受更好的教育。20世纪80—90年代，日本经济迅猛发展，世界很多经济和社会学者都认为均衡的基础教育和务实的中等职业技术教育是日本经济快速发展的根本原因。

20世纪六七十年代，韩国的初高中入学考试竞争日趋激烈，严重增加了学生家长、家庭的负担，引起全社会对基础教育的不满。为了改变这种教育状况，韩国政府在1968年开始实行重大变革，取消了初中入学考试录取制度；并在1974年开始实行高中“平准化教育”改革[2]。“平准化教育”改革的根本理念与具体措施就是高中通过书面推荐材料和区域就近入学等方式招收学生，同时采取措施努力消除了校际间、区域间教育硬件设施和软件资源的差异，全面提高高中办学质量。近年来，韩国除了进行考试制度改革外，还制定了诸多特殊扶持政策，比如加大对农村地区的教育投入，扩大高校在农村地区的招生比例，在农村地区建设优质高中等，努力促进教育公平和均衡发展。

日、韩在促进教育公平上都采取了一项重要举措，就是教师“定期流动制度”。日本的教师定期流动制度始于二战后初期，全国公立基础教育学校教师平均每6年流动一次，多数县的中小学校长3～5年就要换一所学校。韩国规定，每隔2～4年，韩国教师都要在本地城乡学校之间进行调动换班。日本中小学教师定期流动制度为提高教师素质和工作热情、合理配置人力资源、均衡学校之间的发展水平、稳定基础教育质量、实现基础教育的“公平性”等发挥了巨大的促进作用[3]。

日、韩推行教育公平获得成功的重要原因是两国政府都始终给予高度重视、加大投入，多项支援政策向农村和偏僻地区倾斜。值得一提的是，韩国在特色教育、英才教育方面较为成功。针对实行均衡教育政策一段时间后出现的“学生学力‘平准’下降”问题，韩国没有在全国范围内全面实行“平准化教育”，而是实行特色、个性化优质教育。

三、我国义务教育均衡发展的对策

1.健全相关法规制度。制定政策时首先应遵循公平原则，其次是保护弱势群体原则。农村义务教育相对于城市义务教育来讲，属于有失公平和相对弱势的教育，应从政策的角度进行引导，给予倾斜。需要建立完善的制度包括：第一，改进和完善“以县为主”的教育管理体制，彻底解决教师工资拖欠、挪用等问题，切实落实国家办学政策。第二，将“同工同酬”、“同城同酬”制度化。以县级财政为依托，保障同一个城市教师能够拿到同样级别的报酬，做同量的工作能够拿到相同的报酬。第三，教育财政经费政策向偏远地区倾斜形成制度化。

2.改“以县为主”为“以国为主”的均衡投入机制。从早先的“以乡为主”到现行的“以县为主”的投入机制，都存在着因县乡级政府财力不足而导致的教师工资拖欠、克扣等问题。因此，应明确国家在义务教育投入中的主体地位，建立“以中央和省级政府为主”的分级分类的经费投入机制。另外，均衡投入机制不是城乡相同投入的机制，而是要向农村学校、薄弱学校倾斜的投入机制。因此，各级教育行政部门应在当地政府统一领导下，会同各有关部门，坚持“扶持远郊、补助近郊、支持城区”的原则，优先保障推进义务教育均衡发展所需资金。

3.合理布局，创特色学校。随着中国城市化进程逐步深入，人口越来越多地向市县城市和乡镇集中，城区和乡镇中心学校资源严重不足。为此，应紧密结合我国城镇化建设和城乡统筹发展重大战略，在布局调整和规划时按照“幼儿园小学就近、初中进镇、高中进城”的原则，统筹规划、合理调整、科学布局城乡中小学校点。城乡学校均衡发展并不意味着削弱传统的重点学校和示范学校去填补拉齐农村薄弱学校，也不意味着实行整齐划一的办学模式。“鼓励学校办出特色、办出水平，出名师，育英才”也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的重要内涵。扶持农村学校、薄弱学校的同时逐渐淡化直到取消重点学校和示范学校，创立特色学校是未来学校发展的必然趋势。

4.建立教师流动制度。义务教育均衡发展除了经费投入和办学条件等的均衡之外，最重要的就是教育教学和管理活动的均衡，其实质就是优质师资配置的均衡。义务教育均衡发展需要一支优质均衡的教师队伍作保障。因此，在进一步完善“县级统筹”的教师队伍管理体制，加大农村教师培训力度，改善农村教师福利待遇，改进“支教”、“特岗教师”和“西部志愿者”等项目的基础上，现阶段最有效的办法就是学习日本和韩国的经验，实行教师定期流动制度。

[1]于发友.县域义务教育均衡发展研究[D].济南:山东师范大学,2005:23.

[2]李水山.日韩两国实行教育公平的历史、理念、政策和改革方向[J].职业技术教育,2008(7):80-85.

[3]汪丞.中日中小学教师流动之比较及启示[J].比较教育研究,2006(3):33-37.

G522

A

1008-178X（2012） 02-0114-03

2011-12-12

四川省哲学社会科学规划重点项目（SC09E009）。

陈 亮（1976-），男，四川资中人，西华师范大学教育学院讲师，硕士，从事教师教育、课程与教学研究。