农村 “三教统筹”的成效检视与政策定性

周 晔

（西北师范大学 教育学院，甘肃 兰州 730070）

农村 “三教统筹”的成效检视与政策定性

周 晔

（西北师范大学 教育学院，甘肃 兰州 730070）

“三教统筹”是20世纪80年代以来由政府发起和推动的农村教育综合改革的标志内容和主要途径，成为20多年来国家 （政府）改革农村教育的政策工具。“三教统筹”政策的成效不足主要表现在两个方面：一是农村三种教育 （基础教育、职业教育和成人教育）各自没有得到很好的发展；二是三种教育之间的结构不合理，尤其是职业教育和成人教育不能满足农村社会发展需要。这说明 “三教统筹”政策的目标达成度低，也说明农村教育综合改革的成效不足。对 “三教统筹”从政策要素各方面考察，其属于 “软性政策”，这也在一定程度上注定了 “三教统筹”政策的成效不足之必然性。

三教统筹；政策成效；政策定性

“三教统筹”，作为农村教育综合改革的一项重要措施性政策，于20世纪80年代末提出，至今，在国家政策层面仍被一再提及、强调，但是，其到底在农村地区教育中发挥了怎样的政策效力，即政策成效如何，已有的相关研究和政府相关机构均没有就此问题做出回答。

一、“三教统筹”：农村教育综合改革的政策工具

20世纪80年代，人们普遍认为，农村教育在某一方面或某些方面的修修补补已不能从根本上解决满足国家建设和社会需求的问题，需要进行综合（或整体）改革。30年来，关于 “三教统筹”的学术性研究，为数不多，都将 “三教统筹”看作是改革农村教育的不二法宝，已有研究大致涉及什么是“三教统筹”，为什么要实行 “三教统筹”，如何进行 “三教统筹”以及 “三教统筹”的模式总结。几乎没有从国家 （政府）的政策角度对 “三教统筹”进行的研究。

结合国家政策文本中对 “三教统筹”的表述以及农村教育综合改革的进程，笔者认为，“三教统筹”政策大致经历了酝酿萌芽 （1979—1987年），探索总结 （1987—1988年），大规模实验 （1989—1993年），推行深化 （1994—2001年）和强化（2000年至今）等几个阶段，这些阶段表明了 “三教统筹”在国家政策层面的演进历程。

二、“三教统筹”政策的成效检视

（一）教育政策成效评价

教育政策的成效评价属于教育政策效性评价的范畴。教育政策评价包括对政策自始至终各阶段的评价，既包括事实分析也包括价值判断。教育政策属于政策的下位概念，除了专门强调教育政策的特殊性，教育政策的评价基本上可以对应于政策评价。教育政策评价涉及整个教育政策活动过程，包括政策问题的确立、政策制定、政策执行、政策监督、政策后果检视。其中，对教育政策是否得到了有效执行，政策目标达成度如何，教育政策是否符合政策对象主体的期望和需求，是否公正合理等问题做出价值判断是非常重要，也是非常必要的。

教育政策的成效即教育政策功效、效果，是教育政策的结果与其预期目标的比照。教育政策的成效评价属于教育政策有效性评价的范畴。

在教育政策过程层面上，任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题，分配教育利益，调整和理顺教育领域的社会关系。这样的一个过程，从价值的角度来看，就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、失真实际上就取决于政策过程是否有效地将政策目标转化为政策结果，也即，取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的 “有效性”。因而，教育政策过程的 “有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。［1］48

教育政策的成效评价针对于政策后果做出价值判断，很显然，判断教育政策是否有成效的一个根本标准就是该教育政策的预期目标是否实现了，也就是政策后果与政策预期目标的一致性如何，或者政策后果在多大程度上达到了政策预期目标。这就是克朗 （R．M．Krone）所强调的 “系统中价值的一致性”。［2］35

一般来说，教育政策预期目标与政策结果之间存在三种典型的关系，即正相关关系、零相关关系和负相关关系。显然，只有在政策预期目标与政策结果具有高度的正相关关系时，我们才可以说教育政策的目标达成度高或政策的成效好。从逻辑上讲，对教育政策的成效进行评价，首先要明确教育政策的预期目标，其次对教育政策的后果做出事实描述，最后将二者进行对比，得出判断结论。

（二）“三教统筹”政策成效检视标准的确定

基础教育、职业教育和成人教育，是农村教育的三个重要组成部分，缺一不可。长期以来，我国的农村教育结构中，普通中、小学为主，职业教育和成人教育非常薄弱，严重影响农村教育为农村各项建设事业服务的功能。“三教统筹”政策就是在这种现实背景下提出来的，这也是 “三教统筹”确立的政策问题。自然，对此问题的解决就是 “三教统筹”政策的目标。但是，政策文本中一直对此没有明确的表述，直到1994年，王明达在全国农村教育综合改革工作会议上的报告中指出。“三教统筹”的主要内容是：三类教育农村都需要，都应当认真抓好；三类教育各有其特点和作用，要根据其特点和当地的社会发展水平，使三类教育结构合理，协调发展；三类教育要在办学条件、教学设施、师资等方面因地制宜，互相沟通。［3］3700

从该报告中我们可以清晰地看出 “三教统筹”政策的主要目标有二：一是三类教育都要抓好，发展好；二是三类教育之间的结构合理，协调发展。

“三教统筹”政策的目标在后来的政策文件中不断被提及、强调。如1995年10月5日，李岚清在全国农科教结合工作经验交流会上的讲话提出，“要继续抓好 ‘三教统筹’，使基础教育、职业教育、成人教育协调发展，进一步调整农村教育结构。”2002年 《教育部关于进一步加强农村成人教育的若干意见》指出，“要进一步健全成人教育管理机构，理顺农村成人教育管理体制，保证必要的管理力量。要把农村成人教育纳入当地教育、经济和社会发展规划，明确目标任务和保证措施。实行三教统筹，促进基础教育、职业教育与成人教育协调发展。”

根据已有的政策文本对 “三教统筹”的表述，我们可以从两个方面来考察 “三教统筹”政策的成效问题，一是三种教育各自发展的状况；二是三种教育之间的结构状况。由于 “三教统筹”政策目标的明确提出是在20世纪90年代中期，要考察其成效，对2000年以后的农村三种教育各自的发展状况以及它们之间的结构状况做出判断，进而来检视“三教统筹”政策的成效是合适的。

（三）“三教统筹”政策成效不足

1．农村三种教育：没有得到很好的发展

我们不能否认，自农村教育综合改革以来，尤其是 “三教统筹”政策实施以来，我国农村教育所取得的成绩。但是，面对巨大的城乡教育差距，面对不断提高的农村利益主体对教育的需求和农村教育满足这些需求的能力的差距，无论如何，农村教育发展的现状也不能令人满意。

（1）农村基础教育

第一，农村基础教育绝对贫困与相对贫困并存。在绝对贫困方面，已有很多媒体的报道和学者的调查研究数据都对此进行了充分的揭示。如，2004年8月23日 《中国教育报》曾报道，通过对174个地市和县教育局长进行问卷调查，结果显示，有超过50%的农村中小学 “基本运行经费难以保证”，有58%的农村学校危房改造经费无法落实，有超过40%的小学仍然使用危房，有超过30%的农村小学 “粉笔论支有限发放”，也有接近40%的农村小学 “交不起电费、有电不敢开电灯”，而缺少课桌凳的小学也接近40%。在相对贫困方面，即与城市比较而言，农村基础教育在办学经费投入和国家财政拨款方面都有别于城市，很多地方的差距达到了几十倍之多。

第二，受教育机会严重受限。由于多种原因，农村孩子的受教育机会被严重剥夺，即使是在义务教育阶段，《义务教育法》的实施也没有能够保证农村孩子都能接受完义务教育。据张玉林估算，自1986～2000年的15年间，中国大约有1．5亿左右的农民子女没能完成初中教育。其中，未入小学的近3200万人，小学阶段失学的近3800万人，小学毕业后未能升学的5000多万人，以及初中阶段失学的3000多万人。进入新世纪以来，情况有所好转，但农村学生在初中阶段失学、辍学的现象依然严重。2002年底展开的一项对全国有代表性的6个县的普查则显示，农村地区初中阶段失学现象严重，所有的县都超过了教育部设定的初中辍学率不超过3%的底线，其中4个县高于20%，2个县高于30%，1个县超过50%。［4］

第三，师资质量低下。有多项研究都表明，农村基础教育阶段的教师队伍突出的问题是数量不足、质量不高、结构不合理。数量不足主要存在经济落后地区、山区和边远地区。2005年，全国小学具有专科以上学历教师，城市78．01%、县镇67．17%、农村47．49%，农村比城市低31个百分点；全国初中具有本科以上学历的教师，城市62．44%、县镇34．5%、农村24．34%，农村比城市低约38个百分点。年龄结构上，农村小学年轻教师偏少。城市、县镇、农村小学教师中35岁以下的分别占57．83%、51．44%和41．02%。［5］

（2）农村职业教育

第一，学校办学条件差。农村职业教育经费的严重缺乏，导致许多农村职业学校办学条件多年无法改善，校舍陈旧、拥挤，师生生活设施差，基本的公务、业务费得不到保证，严重缺乏专业试验设备、仪器、图书资料等诸多问题，严重影响正常的教育教学的开展。这是很多农村职业学校普遍存在的问题。

第二，学校办学水平低。据我们了解，目前，很多农村职业学校不能很好地掌握市场信息，即使是对农村市场需求也没有认真研究，导致不能及时调整专业设置和方向，使之与农村产业结构调整和劳动力流向大体一致，而大都是简单、盲目跟风，争相开设一些所谓的 “热门”专业。在课程设置方面，许多农村职业学校存在着诸多问题：各门专业课程之间相互封闭，致使课程之间时有重复和脱节，缺乏应有整体、融通性；各门专业课程的教学内容刚性太强，地区和学校缺乏必要的选择余地等。

第三，专业课教师专业水平低。据我们了解，很多农村地区办的职业学校，有什么专业教师就开什么专业，不管社会需要与否；有的学校开了专业，却没有专业教师；有的学校虽有专业教师，一个人包教十几门专业课，难以保质保量完成教学计划。另外，就农村职业高中教师而言，他们基本没有进修培训的机会，教师的收入不高，很难自费出去学习，面对专业的不断调整更新，大多数农村职业高中的现有教师无可奈何，只能靠自学来勉强教授开设的课程。

（3）农村成人教育

第一，经费投入严重不足。国家用于成人教育的经费不超过教育总经费的5%，而农村成人教育的经费就更少，加上欠款与挪用的现象，连2%的比率也不能保证。［6］再加上欠拨、挪用等现象，造成了我国广大农村 “成人教育经费人均不足一元钱”的现状。随着全国范围农业税的免除，成人教育原本就难以支撑正常支出的形势更是雪上加霜，许多曾经办的红红火火的农村成人教育机构也出现了办学危机，甚至陷入了瘫痪。由于经费投入不到位，直接导致农村成人教育的教学设施落后，办学基础条件差，有的乡镇成教中心学校的办学条件只是一间房子、两张桌子、一块牌子、一个戳子的初始状态。［7］340

第二，师资力量薄弱。据有关资料显示，在我国，农村技术人员只占总人口的0．6%，平均每7000亩耕地只有一名技术人员，7000头牲畜只有一名技术人员，160个乡镇企业中才有一名专业技术人员。［8］另外，农村成人教育教师待遇低，应有的待遇得不到保障，从而导致农村成人教育教师队伍的大量流失。还有就是在现有的师资队伍中，教师的素质不高、结构不合理。主要体现在三个方面：首先，师资来源渠道多样，教学水平差异较大；其次，学历结构重心偏低，专科和专科以下还占相当比例；再次，现有师资队伍缺乏进修提高的机会，现有知识结构与知识水平与当前农村发展不相适应。

第三，教学内容、形式单一。袁桂林课题组的研究发现，农村成人教育的教材，大部分采用的是乡土教材或称民间教材。由于没有系统的教学计划，教材的选用随机性较大，缺乏科学性、系统性。而且，我国现存的多数农村成人教育内容多以传统型农业技术为主，尽管也陆续增加了 “两高一优”栽培新技术、市场营销等内容，但传统种植养殖仍是重头戏，无法适应现代农业和农村经济的发展。另外，我国现有农村成人教育的教学形式单调乏味，采取 “填鸭式”的教学方式，教学效果并不理想。［7］340

通过对农村三种教育的发展状况的具体考察，我们认为，农村三种教育没有得到很好的发展，即“三教统筹”的政策目标没有达到，或者说政策目标的达成度不高。

2．三种教育之间：结构不合理，没有协调发展

狭义的农村教育结构，主要是指基础教育、职业教育和成人教育这三类教育之间的关系，这也是“三教统筹”政策所指的农村教育结构。所以，判断农村三种教育是否结构合理，是否协调发展，就要看农村基础教育、职业教育和成人教育三者之间比例是否合理，发展是否符合需求。考察农村教育，我们会得出三种教育结构不合理，没有协调发展的结论。其主要表现在以下方面。

（1）基础教育较之职业教育和成人教育发展较快

在农村地区，由于国家 “普九”力度的加大和人们教育观念的偏重，相较于职业教育和成人教育，基础教育得到了超常规的、甚至是畸形的发展，历史性的成为农村教育中的主体、主角和主导方面，而农村职教和成教还远没有形成与之匹配的实力，特别是在经济欠发达地区。农村三种教育，无论是学校 （教学点）数、在校 （点）学生数，还是教职工数 （不含兼任与代课教师），基础教育在这几个办学规模的主要指标上都远远超过了职业教育和成人教育，农村基础教育 “一枝独秀”。当然，农村基础教育的结构也不尽合理，主要是普通高中的规模过小，这在很大程度上限制了农村学生的升学道路，致使很多农村学生在初中毕业后终止了学业，严格意义上来说，他们还没有完成基础教育。

（2）职业教育和成人教育下滑严重

近年来，农村职业教育和成人教育的发展形势发生了逆转，滑坡趋势已经非常明显。2000年全国农村职业高中在校生为55．45万人，2001年为45．15万人，下降了17．6%。农民技术培训学校培训规模也明显下降，2002年培训7682万人次，比2000年减少了1365万人次。［9］农村职业教育资源出现减少趋势。随着农村职业教育滑坡，部分地区着手压缩农村职业教育的规模，有的县将职业学校与普通高中合并，甚至改办普通高中学校。

根据教育部职业教育与成人教育司的统计，全国农民成人学校在校学生数由1990年的2234．9万人下降到2000年的473．5万人，10年下降了78．8%；当年轰轰烈烈的 “农科教”相结合 “运动”现在在多数省、区也趋于沉寂，机构撤了或者合并了，经费砍了或者减了，项目免了或者少了。［9］

（3）职业教育和成人教育不能满足社会需求

全国教育科学 “十五”规划重点课题 “当代中国农村教育综合改革的历史经验、现存问题与发展对策研究”课题组对全国十多个省、市、自治区的调研表明，认为当地职业技术学校太少或较少的人数比例之和达48%。［10］279据统计，截至2000年底，全国农民高等学校仅有3所，毕业生也总共只有400人。［11］276这显然满足不了农村经济、社会发展对农村高级专门人才的需求，而且也与高等教育大众化的理论相悖。

1998年、1999年和2000年全国初中生平均升学率分别为50．7%、50．0%和51．2%，农村地区的初中生升学率可能还要低于50%，至少有一半以上的农村青少年初中毕业后就成为后继农民。国家农调总队的统计则表明，现有农村劳动力的86．4%未经任何专业技能培训；农业部农村经济研究中心通过抽样调查了解到，1997－1999年 “回流”民工23%， “回流”原因是找不到合适的工作。与此形成鲜明对照的是，80%以上的职业学校出现生存危机。可见，当前的突出矛盾是，一方面，农民对职业教育存在巨大潜在需求，另一方面，职业学校却 “等米下锅”。［12］

至此，我们可以认为，“三教统筹”政策的第二个目标——三种教育结构合理，协调发展，并没有实现，“三教统筹”政策成效不足。

三、“三教统筹”政策定性

（一）确定一种新的政策分类

由于政策涉及的范围十分广泛，内容非常丰富，表现形式也多种多样，所以，可以按照不同的标准和依据，将政策分为若干种类。①本研究在此要提出一种新的对于政策的划分标准——按政策的刚性程度，可以将政策分为硬性政策和软性政策。②相应地，按教育政策的刚性程度，可将其分为硬性教育政策和软性教育政策。当然，这种划分是相对的、定性的划分。

从政策本身的要素来看，其主要包括：（1）政策主体，包括政策制定主体、政策执行主体、政策评估主体等；（2）政策客体，包括政策的目标群体和政策所要解决的问题；（3）政策目标，即政策所要达到的目的；（4）政策资源，指政策制定和执行过程中可以获得并加以利用的各种条件和支持，一般可分为物质与经费资源、人力资源、信息资源、权威资源、时间资源等。

从政策过程来看，其主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监督等几个方面。

据此，本研究认为，软性教育政策是指要素不明或不全、过程中的环节不全或规定不清的教育政策。其在现实中的表现，从政策要素的角度来说，包括缺少政策主体，政策客体范围确定不明，政策目标不明确不具体，政策资源不足或没有；从政策过程来说，包括政策制定不科学，政策执行不力、低效 （或无效），政策评估跟不上，政策监督不健全等。

（二）“三教统筹”：一项国家改革农村教育的“软”政策

如果说 “三教统筹”是地方政府针对本地教育实际而采取的对农村教育改革的措施，由于全国地域差距很大，情况复杂，不容易形成统一的模式和普适的措施，是完全可以理解的。但是其上升到国家政策层面以后，理应有一些具体设计，使其具备政策效力。

小麦返青期要注意防治吸浆虫、纹枯病等，吸浆虫可用甲基异柳磷乳油施入土壤；用禾果利粉剂、纹枯净、水以及三唑酮乳油混匀，喷射小麦茎基部防治纹枯病。在扬花期和孕穗期注意防治赤霉病、锈病、麦蜘蛛等。其中，用虫螨克乳油喷射防治麦蜘蛛；白粉病和锈病用三唑酮乳油和禾果利粉剂进行喷雾防治。灌浆期直接关系到小麦的健康生长，此时应注意防治麦穗蚜、锈病、白粉病等，其中，麦穗蚜可喷雾快杀灵乳油和辉丰菊酯乳油防治[1-3]。

然而，通过对 “三教统筹”政策文本的考察，我们发现：

1．政策主体不明确。当然，从 “三教统筹”政策提出的主体来说主要是中央政府和教育部及国家领导人，但提出政策不代表就明确了政策主体。很多政策文本中的 “三教统筹”前没有主语，即没有说明由谁负责具体制定 “三教统筹”政策措施，由谁具体执行政策，由谁对其执行进行监督检查，更没有说明由谁对 “三教统筹”成效进行评估。

2．政策客体范围没有界定。“三教统筹”政策只是非常明确地提出要在农村地区 “实行”、 “推行”、“加强”、“促进”，但对三类教育所涉及的具体目标群体没有明确界定，且政策前后变动很大，有的强调在基础教育内部针对中小学生进行职业技术教育，有的强调三种教育资源的统筹使用。从党中央、国务院、教育部等文献和高级领导人的讲话看，“三教”中的职业技术教育有时表述为职业教育，另外，普通教育、义务教育、继续教育及专科教育等有时也被强调。③各种表述不统一， “三教”到底指的是哪 “三教”很难确定，这样作为一项政策导向就容易产生混乱。［9］

3．政策目标不具体。很多 “三教统筹”政策文本中没有明确说明政策的目标，直到1994年，才明确提出 “三类教育都要抓好，发展好；三类教育之间的结构合理，协调发展”的 “三教统筹”政策目标。但是，这样的目标太过于笼统含糊。对三类教育怎么抓，抓到什么程度，就是抓好了，发展好了，没有具体说明；三类教育之间的哪些结构在什么程度上是合理的，也没有具体指标说明。即使是这样笼统含糊的目标，也没有任何期限规定。

4．政策资源没有配套。“三教统筹”政策只是一味地提要求，而没有从国家层面给予可以利用的各种条件和支持。缺失了国家上层政府的政策资源的配套，地方政府的政策执行的积极性会降低。

另外，从 “三教统筹”政策的文本来追寻其过程，我们还发现：

6．没有监督、评估和问责机制。如果说以上方面在 “三教统筹”政策中或多或少有所涉及的话，那么关于 “三教统筹”政策的监督、评估和问责机制问题，在政策文本中只字未提。应当清楚，政策的监督、评估和问责机制是保证政策效力的重要后续机制，也是刚性政策的必备要素。

鉴于上述原因，我们认为，“三教统筹”政策是一项 “软性政策”，这实质上表明，长期以来，国家并没有真正对农村 “三教统筹”予以重视，缺乏政策的可操作性。

也正是 “三教统筹”政策本身的 “软性”，国家用 “软性”的政策工具来改革农村教育，这在一定程度上注定了 “三教统筹”政策的成效及政策运行中的一系列问题，以至于注定了整个农村教育综合改革的成效不够。

［注释］

①常见的关于政策的分类标准有：按纵向层次、横向部门、影响范围、专门程度、重要程度、详简程度、效用特点、时间要求 （参见：黄明东．教育政策与法律 ［M］．武汉：武汉大学出版社，2007，4－5．）。还有：按政策科学研究的原理、政策覆盖面大小、政策制定主体、政策投入方式、政策的生命长短、政策所要达到的功能、政策目标的性质、政策质量高低、政策规定的时限 （参见：王维平，赵斌．政策分类的新思路与西部开发的政策供给 ［J］．中国社会科学院研究生院学报，2003，（5）：34－35．）。

②本研究对政策的这种划分受到笔者2004年在甘肃某县教育调研时，一位农村教师的谈话中提到 “硬政策”的启发。

③如1987年国家教委、财政部 《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，1990年国家教委印发的 《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要 （试行）》，1993年中共中央、国务院印发的 《中国教育改革和发展纲要》以及2001年的 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等都论述到 “三教统筹”，主要指的是农村基础教育、职业技术教育和成人教育。1999年，在 《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出，促进农村普通教育、成人教育和职业教育的统筹协调发展。2003年5月30日，国务院总理在中南海主持召开国家科技教育领导小组第一次会议时指出，促进农村义务教育、职业教育、成人教育 “三教统筹”和“农科教结合”。2003年9月20日，《国务院关于进一步加强农村教育的决定》指出，农村教育要实行基础教育、职业教育和成人教育的 “三教统筹”等。

［1］ 刘复兴．教育政策的价值分析 ［M］．北京：教育科学出版社，2003．

［2］ R．M．克朗．系统分析和政策科学 ［M］．陈东威，译．北京：商务印书馆，1987．

［3］ 何东昌．中华人民共和国重要教育文献 （1949～1997年）［K］．海口：海南出版社，1998．

［4］ 张玉林．2004中国教育不平等状况蓝皮书 ［J］．校长阅刊，2005，（5）．

［5］ 教育部2006年第4次新闻发布会散发材料 （4）［DB／OL ］． http：／／www． edu． cn／article／20060509／3188956．shtml

［6］ 陈非亚．我国农村成人教育发展中的 “瓶颈”问题与对策 ［J］．河南广播电视大学学报，2003，（4）：31－34．

［7］ 袁桂林．中国农村教育发展指标研究 ［M］．北京：经济科学出版社，2009．

［8］ 李飞燕．加快发展我国农村成人教育事业 ［J］．生产力研究，2002，（5）．

［9］ 张德元．中国农村职业教育和成人教育的现状与问题 ［J］．职业教育研究，2005，（6）：21－22．

［10］ 廖其发．中国农村教育问题研究 ［M］．成都：四川教育出版社，2005．

［11］ 中国农村统计年鉴2001［K］．北京：中国统计出版社，2001．

［12］ 袁桂林．我国农村学校教育诸政策评析 ［J］．中国教育学刊，2009，（2）：17．

The Effect and Character of the Policy of“Balanced Development of Three Types of Education”

ZHOU Ye
（School of Education，Northwest Normal University，Lanzhou，Gansu，730070，PRC）

The policy of“Balanced Development of Three Types of Education”was the landmark content and main measure of the comprehensive reform of rural education launched and promoted by the government in 1980s，and has become the tool for the government to reform rural education for more than 20years．This paper reports that the deficiency of the policy is mainly shown in two aspects：first，the three types of rural education （basic education，vocational education and adult education）haven't been developed well respectively；second，the structure of it is still not unreasonable，especially the vocational and adult education，which have not met the needs of rural society development．It proves that the goal achievement of the policy is low and the effect of rural education comprehensive reform is insufficient．By reviewing the policy from its elements，we found that it was a “soft policy”，which was doomed to its deficiency in effectiveness to a certain extent．

balanced development of three types of education；the effect of policy；the character of the policy

G 773；G 521

A

1674－5779（2012）03－0077－06

2012－04－11

甘肃省教育科学 “十二五”一般规划课题 “‘三教统筹’：农村教育资源有效整合模式研究” （GS［2011］GHBG008）阶段性成果

周晔 （1982—），男，甘肃靖远人，西北师范大学讲师，教育学博士，主要从事农村教育与教育基本理论研究

（责任编辑陈育／校对云月）