农村中小学布局调整负面效应的消解途径

李 丹

（重庆第二师范学院 学前教育学院，重庆400067）

在我国社会转型时期，受到农村产业结构变动、行政区划调整、流动人口增多、农村人口出生率下降的影响，教育质量普遍偏低的农村学校又面临着生源不断降低，甚至“空壳化”的现实问题。为了促进义务教育的均衡化、内涵化、集约化，保障教育公平，各地根据2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》“因地制宜调整农村义务教育学校布局”的要求，按照本地政治、经济、文化和人口等变化发展趋势，对所辖区域内义务教育阶段学校的分布、规模和资源进行了改变与重组。实践表明，农村中小学布局调整与国家推动城镇化和新农村建设的发展战略相契合，“在促进教育资源的合理配置、提高农村学校的规模效益、促进区域内教育的均衡发展、提高农村学校的教育质量等方面取得了显著的成效”［1］。但在此过程中出现许多负面问题，严重束缚了农村义务教育的健康发展，倘若不进行及时调整和完善，将会影响布局调整的成果深化和农村教育质量的稳步提高。

一、农村中小学布局调整负面效应的表征

农村中小学布局调整是一项涉及广泛的系统工程，在撤除、合并、改造和新建农村中小学的过程中蕴含着多方利益的博弈，如果在某个重要方面得不到足够关注与协调处理，就会逐步演变为阻碍布局调整进一步发展的负面问题。

（一）学生安全隐患突出，家庭负担加重

布局调整后，有的地方将薄弱学校从一年级或三年级开始撤除，合并至临近的城镇学校，造成大部分身心还未发育成熟的学生从小就开始寄宿生活，他们的成长与安全受到极大挑战，主要表现为：其一，学生的心理健康和行为问题容易增多。低龄段的寄宿学生由于家庭教育缺失，亲情抚慰较少，消极情绪难以宣泄，会经常出现恋家、生活不习惯等现象，有些自我约束力差的学生更易产生学习成绩滑坡、打架、逃学等问题。其二，学生的身体健康难以保障。寄宿在校的小学生处于生长发育的关键期，对饮食营养、住宿卫生和医疗保健有较高的要求，而他们的生活自理能力较差，个体差异较大，如果学校在生活保育方面投入不足，学生的健康状况就会令人堪忧。其三，学生的安全风险加大。布局调整使家校距离增加了好几倍甚至几十倍，学生上学途中的安全风险也随之增加，存在着交通、人身安全和意外伤害等安全隐患。此外，学生寄宿后生活费用、交通费用客观增多，加重了家庭负担。而能享受国家寄宿生补助的学生只占20%，且补助金额有限，大部分学生生活费用完全依靠父母，许多贫困家庭难以承担。

（二）学校管理成本提高，矛盾冲突加剧

合并后学校学生容量激增，有些巨型小学容量高达三四千人，班额增大、班级增多，学校管理压力和管理成本都大大提高。教职工管理方面，随着教职工数量增多，人员管理难度提高。合并后学校人员庞杂、机构臃肿，新教师对学校的适应、新旧教师的磨合、转岗教师的心理调试、教师合作文化的创建等问题都成为学校布局调整后需要应对的棘手任务。学生管理方面，学校责任增加。当学生大部分时间生活在校内时，原来家庭中需要承担的安全风险就转嫁到了学校，导致学校要对学生的方方面面负责。因此，学校不仅要配备相应的生活教师和校医，统管学生吃喝拉撒睡的一日生活，注意学生的身体健康，还要给予学生必要的心理情感关怀，组织各种娱乐活动，照顾学生个性化发展需要，化解学生之间的摩擦冲突，其管理难度不言而喻。事务管理方面，学校需要加强资金管理，有效整合新纳入的物质资源。许多学校对新增加的基建开支、水电开支、管理活动开支以及新增人员开支等费用还无所适从，存在较大的资金缺口。

（三）保留学校压力增大，浪费现象环生

布局调整后，合并学校和保留学校之间容易产生强者更强，弱者更弱的马太效应。保留学校原本就存在着教育资源不足、教师素质偏低、硬件条件较差等发展短板，再加之他们还面临着生源客观降低、公用经费减少、教师编制供需矛盾更加突出的问题，进一步限制了自身发展。而且农村学校的工作量和工作负担又因教师不足，重拾包班套路而普遍加重，教师队伍更难稳定。另一方面，对于被撤并的学校而言，假如撤与并的学校之间没有做好充分对接，形式上的仓促合并会造成新的教育资源浪费。目前，许多撤并后学校就出现了闲置校产得不到妥善处置的问题，许多地方对于闲置校产所有权的纷争不断，政府与民间认定不一，无法做出适宜的决定和设计，许多校产被直接废弃或廉价变卖，浪费现象滋生。

（四）农村“空巢化”问题加重，文化中心地位旁落

原本在进城务工潮流的影响下，农村的常住人口锐减，留下了所谓的“99、38、61 部队”（只剩下老人、妇女和儿童），如今再因布局调整将儿童迁移至城镇学校，连带许多家长转移性陪读，农村人气更低，农村的“空巢化”问题雪上加霜。而且学生过早地离开乡村，将导致家乡观念淡薄，“带来更为深层的乡村文化断裂和乡土认同的迷失”。［2］此外，随着农村布局调整，农村学校撤离，农村也失去了文化活动的场所和文化传承的土壤。长期以来，学校作为农村科学文化传播中心与人才资源的汇聚地，不仅能为村民提供关于生产技术、法律、心理咨询、婚丧活动等方面的智力服务，还能通过文艺活动、宣传活动、教育活动对村民的精神文化生活起到正向引导作用，改善村风村貌。农村学校的操场、图书、计算机和电教资料可以与村民共享，农村学校的教师也扮演着文化传播者的角色，他们曾经是扫盲教育的主力军，如今仍是乡村文化传承的中坚力量。而村庄一旦失去了学校，也就意味着农村文化传播中心随之消失。

二、农村中小学布局调整负面效应产生的原因

（一）调整视域局限，整体关照不足

“中小学空间布局的调整在一定意义上是利益格局的调整，在调整过程中贯穿着相关方的利益分配及权力运作。……在这一过程中，乡镇基层政权、社区以及村庄势力和学校系统之间会围绕着中小学教育布局产生各种复杂的关系，使得中小学的布局结构调整并不仅仅是对效率的追求，也不仅仅是地图上的规划，而是渗透着权力争斗的教育政治过程。”［3］因此，调整过程中利益冲突不断，需要前瞻性、综合性地处理好效率与公平、教育与社会、学校规模与人口变动、合并学校与保留学校等多重关系，才能最大限度地发挥布局调整的功效。但有些地方政府求大不求全，只限一隅，没有营造整体提升的良性氛围，忽视了有关学生利益的照顾和补偿、多方力量的协调联动、教育资源的整合利用、农村各级教育相互配合等重要因素，令布局调整工作浮于表面。

（二）政策解读失真，调整行为失范

整体而言，政府推行布局调整的初始动力是为了适应农村学校生源减少和人民对教育质量需求日益提高的现实需要，其目的在于增强学校办学效益、促进义务教育均衡发展并提高农村教育质量。然而，“一些地方政府对此却缺乏全面而深刻的认识，将调整仅仅理解为效率的提高和“撤并”或“减少”农村中小学，将农村中小学布局调整的目标错误地等同于在一定年限内 （甚至短期内）撤并一大批农村中小学。因而一些地区政府不顾客观实际，一味追求撤并的数量与速度，以求超额完成任务。”［4］当地方政府将农村中小学布局调整工程理解为彰显政绩的机遇，仅仅追求规模效益，不顾实情和适度原则时，布局调整行为就会失范，就会出现一刀切地撤并偏远教学点或薄弱学校的现象，致使学校服务半径大幅增加，有些地方已达到一个乡镇只有一所中心校的程度。

（三）调整制度不完善，民意了解不充分

当前的布局调整还处于探索阶段，国家对布局调整的具体指导和监督不够，既没有对调整的依据、基本程序和配套建设做出具体规定，也较少对布局调整工作做全面而细致的评估审查。再加之教育主管部门的权利过大，独揽了决策权、执行权和监督权，以至于各地仅凭经验推动布局调整工作，“存在着简单化、刚性化、政绩化、随意化和短期任务化等倾向，有些地方政府教育主管部门并没有以严谨、科学、负责的态度来对待这项工作。”［5］他们往往只站在政府角度进行宏观思考，采用行政命令的处理方式，自上而下地展开布局调整工作，忽视了收集民意、获取民心这个环节，不太注重对布局调整的宣传和动员工作，容易引起民怨。

（四）配套措施不健全，资金保障不力

结合普及和巩固义务教育、改造中小学危房、建设农村寄宿制学校等工程所开展的布局调整工作，其资金来源大部分依托工程项目，而这些项目资金需要中央、省、地方三级政府按一定比例承担，如果地方调整力度过大，速度过快，市、县级的资金难以配齐，那么国家专项资金也无法到位，再加之开展布局调整的贫困地区市、县财力本来就有限，布局调整所需的持续资金投入往往得不到满足，后续配套工作也就举步维艰。许多地方为了追求进度，先撤后建，导致学校由于缺乏资金保障而条件较差，食堂、住宿等教育生活配套设施建设非常迟缓，对学生健康发展极为不利。同时，学校在布局调整后的内部管理改革方面重视不够，难以妥善处理生活教师缺编、后勤管理人员不足、教师结构优化、学校特色建设等问题，直接影响到学校办学质量。

三、消除农村中小学布局调整负面效应的对策

（一）加大平衡力度，慎重推进布局调整

虽然布局调整的最终落脚点在于为农村学生提供更高质量的义务教育，但它亦是站在政府社会公共服务的立场，对如何提高办学规模和办学效益所寻找的最佳策略，以追求最少的投入换取最大的回报为价值旨归。义务教育作为政府的责任，需要从宏观上协调社会中的多方利益和矛盾，以社会发展为本。但是倘若完全基于社会本位立场优化布局结构，符合效率原则，但不一定顺应人性道德的原则，它容易导致社会伦理方面的关照不足，盲目追求进度，牺牲了学生个体选择的自由和空间，剥夺了学生便捷、公平享受优质教育的权利。因此，开展布局调整需要在社会本位和学生个人本位立场之间找到合理的平衡点，在公平优先的基础上追求效率。也就是说政府要在追求办学规模效益的同时，兼顾学生就近入学、学习生活舒适和享受高质量教育的需求，慎重推进布局调整，撤并有度，充分考虑到学生的路途状况和家庭情况，控制好学校的服务半径，尊重学生与家长的意愿，将学生的利益和意见作为调整的一项重要依据。此外，各地需根据自己的财力、物力、地理、人文情况探索多元化学校布局模式，可采取保留偏远地区教学点和前三年级的村小、建立标准化寄宿学校、增加寄宿生补助的名额和金额等措施保障农村学生平等就学权益。

（二）健全实施制度，加强督导督查

有鉴于农村中小学布局调整负面效应产生的根本原因在于进度过快、程序混乱，政府需要进一步完善布局调整制度，严格按照勘察、设计、申报、研究、审批、听证、动员、实施的程序规范布局调整行为。具体而言，各地要先深入调研，在充分听取乡镇政府、村民意见的基础上规划设计出切实可行的布局调整方案，通盘考虑学校服务半径、容量、办学情况、未来生源的变动情况、学生就学交通状况、学校配套设施建设等内容。然后，县、省两级政府主管部门需根据规划目标和各县实际对此进行综合审查，在申报和批复过程中修正调整方案，配备调整资金，在缺乏资金支持或资金不能到位的情况下不能盲目同意调整。最后，要召开听证会征集群众意见，争取村民的理解和支持。同时，为促进各地按规划循序渐进、有条不紊地撤并学校，地方可成立督导办，全面检查布局调整中的各个环节和各项措施，评估撤并的速度和节奏，帮助合并后学校发展。国家也可成立由教育管理人员、专家和地方代表等组成的督导团，监督指导各地的布局调整工作，展开全国性的调查研究，积极反思并纠正布局调整中可能存在的问题和偏差。

（三）完善配套措施，促进管理体制改革

合并学校发挥资源整合优势、实现内涵化发展是布局调整工程成败的关键。政府要加大资金投入，促进配套措施建设，特别是对于寄宿制学校，应加强食堂、寝室、浴室、厕所、娱乐设备、水暖设施、医疗设施等硬件建设，追加配套资金，以适应学校新增开支（如水电公用经费、组织业务活动经费、新增设施及新增人员经费等）的要求。同时，学校也需要革新内部管理体制，促进“人、财、物、事、气”的多方融合。一方面，学校需加强学生管理，注入生活管理内容。首先安排好寄宿生的生活起居与学习娱乐活动，适时关心和指导学生；还要强抓校风和学风建设，营造和谐的校园文化，做好防病、防灾教育，开设生活健康课或安排小讲座，进行生活习惯养成训练，提高学生的生活自理能力；有条件的学校还可增设心理教师，开辟心理咨询室，组织心理健康教育活动。对于距离增加后学生安全上学的问题，平原地区学校可发展校车制度，山区学校可建立高低年级学生搭伴同行或教师护送的制度，保障学生的路途安全。另一方面，学校需革新教师管理制度，增进教师合作。为最大化发挥教师集中优势，学校可根据教师的年龄和学科结构，结合教师意愿与特长重置教师岗位，做好教师转岗的思想疏导工作，增加专职生活教师和校医，增聘食堂、清洁、安保等后勤人员。同时，学校还可通过校本研修、校本培训、以老带新和听课评课等形式建立教师学习共同体，营造良好的教师合作文化，加强薄弱学校教师的培训，帮助他们快速适应新环境。

（四）扶持保留学校，妥善处理闲置教育资源

布局调整后被撤除或被保留的薄弱学校的处理与发展问题也是制约布局调整的瓶颈。对于保留学校，教育管理部门可采取政策倾斜，确保他们的优先发展，通过改建危房、加强硬件建设、增添教学设备等途径提高办学条件。在师资方面，可创建薄弱校与优质校的新型联合，利用支教、轮岗、顶岗实习、挂职锻炼等教师流动方式提高保留学校师资，并定期组织教师外出培训，开阔眼界。此外，根据《教师法》规定的“在待遇上建立面向农村、边远和艰苦地区中小学教师优惠制度”要求，教育管理部门应对偏远薄弱学校教师从福利待遇和职称等方面给予照顾，酌情变更保留学校的编制比例，增派教师，解决“看似超编、实则缺编”的情况，以减轻保留学校教师的工作负担，激励并留住教师。而对于撤除后的闲置校产，学校应与当地乡、镇、村政府机构和村民积极联系，共同商讨处理办法，可将硬件条件较好的学校转建为幼儿园或农村社区学习中心，而将硬件条件较差的学校公开拍卖或招标重建，变废为宝。

（五）发展农村职成教育，提升农村文化生活

农村教育系统由普通教育（包括学前教育、基础教育和高中教育）、职业教育和成人教育构成，各层级教育之间相辅相成、交相呼应，共同承担着培养农村人才、传承乡村文化的任务。在农村义务教育学校被撤并后，国家应大力发展农村职业教育和成人教育，避免农村文化传播的真空，防止文化领地的沦陷。结合新农村建设任务，发展农村职业教育和成人教育，既要强调实用技术培训，促进农民增产、增能、增收，也要重视人文教育，挖掘、传承优秀的乡土文化，提升农民的精神文明。此时，广泛建设农村社区学习中心不啻为一种开展农民教育的有效途径，农村社区学习中心可以作为农民新型的交流平台，替代农村中小学成为新的知识传播、能力培养和精神文化教育的中心，为农民提供集体活动的场所和学习设施，组织丰富的业余文化生活，有意识地传承乡土文化和民族文化，化民成俗。

［1］［4］范先佐，郭清扬.我国农村中小学布局调整的成效、问题及对策——基于中西部地区6省区的调查与分析［J］.教育研究，2009，（1）：31－33.34.

［2］万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义——我国农村“撤点并校”带来的隐忧［J］.教育科学研究，2009，（10）：20.

［3］郭建如.国家——社会视角下的农村基础教育发展：教育政治学分析［J］.北京大学教育评论，2005，（3）.

［5］程斯辉，王传毅.农村中小学布局调整中需处理好的几对关系［J］.教育发展研究，2010，（2）：1.