我国西部农村基础教育的现状及发展对策研究

王杰昌，陈 燕

（福建师范大学 教育学院，福州 350007）

一、西部农村基础教育发展现状

农村基础教育是中国教育的主要部分，在全面建设小康社会中处于战略地位，西部农村教育更是中国教育改革和发展的重点和难点，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育的实现程度。2001年全国共有小学491273 所，其中城市、县镇、农村分别占 5.36%、9.92%和84.72%；在校学生数为125434646人，其中城市、县镇、农村分别占 13.40%、18.00%和 68.60%。全国初中学校58662 所，其中城市、县镇、农村分别占 11.93%、28.37%和59.7%；在校学生数为64310539人，其中城市、县镇、农村分别占 16.55%、34.92%和 48.53%。而学校数和学生数均占全国绝大多数的农村中小学的教育经费、校舍建筑、实验仪器、电教设备和图书配备的标准，绝大多数没有达到国家规定的最低标准，且东、西部之间存在着明显差距。如在有些地区和城市投入上亿甚至数亿元建设所谓“示范性学校”的同时，西部农村不少学校却在危房里上课。这说明东、西部教育方面最大的差距是教育质量上的差距，根本原因是享受教育资源的优劣不同。从教育民主化的要求来看，如果没有西部农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平，更谈不上教育的现代化。

2003年，全国尚有431个未普及九年义务教育和未扫除青壮年文盲的县。西部农村地区就有372个县尚需完成“两基”攻坚任务，约占全国攻坚任务的86%，所占国土面积345万平方公里，约占全国国土面积的三分之一多，覆盖人口8300多万，主要分布在“老少边穷”地区。因此，国务院决定：在今后的几年，力争使西部地区九年义务教育普及率达到85%以上，青壮年文盲率降到5%以下。这一任务如今已完成了绝大部分，西部农村教育取得了长足的发展，几乎所有地区的中小学减免了学费，义务教育入学率稳步提升。但与此同时，我们也应该看到西部农村教育在发展中还存在着诸多问题，需要政府部门努力改善。

二、西部农村基础教育存在的主要问题

（一）教育投入机制不合理，经费严重短缺

税费改革前，维持农村义务教育的经费除了财政拨款以外，农村教育事业费附加和农村教育集资是第二大经费来源。2003年税费改革后，由于取消了这两项经费收入，使得农村学校教育经费锐减，所造成的缺口必须由国家财政拨款来填补。然而，这部分经费除了国家一定数额的转移支付外，其余的都要靠县乡财政自行解决。一般来说，税改后的义务教育经费，70%—80%都是由县乡财政来承担，只有不到20%是由国家财政和省级财政负担。而在西部农村地区，中小学教师不仅工资微薄，而且时常拖欠，时间久的能欠一年甚至两年，另外，很多学校都有大量的危房存在，因为没资金，所以只能任其威胁学生和教师的生命安全。在甘肃和内蒙等地区，不少农村学校连厕所都没有，这给教师和学生的生活带来极大不变，试想修建一个简易的厕所需要多少资金，但现实是，学校连这点钱都拿不出来。同样因为缺少财政投入，很多学校贷款建教学楼，其结果是，楼建好后，学校往往因为支付不起债务而被承包商屡屡索债，更有甚者，债主锁了教学楼而禁止学生使用。因此，以目前的实际情况来看，我国义务教育的财政投入机制相当不合理，亟须相关部门做出相应的政策调整。

（二）中小学布局分散，教育资源利用率低

目前，在我国西部农村地区，还存在着相当多教育资源重复、浪费的现象。西部一些贫困地区农村地广人稀、生源分散，有不少不足100名学生的中小学和不到10个学生的班级，致使这些地区农村师生比偏低，办学成本相对较高。据在内蒙古武川县西乌兰不浪乡的什拉图教学点调查发现，该校8名学生，一个复式班，只需一间教室，空余4间教室，学校有足够的操场供孩子们活动；而该乡北沟教学点，9名学生，挤在一间十来平方米，又矮又破的土墙屋子里上课，学校根本就没有活动场地。该乡9个教学点，共68名学生。有的教学点教室浪费，有的教学点严重缺乏教室。中小学的散乱分布，既浪费了教学设施等硬件资源，也浪费了教师等软件资源，更给已经拮据的地方财政带来沉重的压力。而且分散的教学点削弱了学校的办学水平，不利于教学质量的提升和学生的全面发展。

（三）校长培训力度不够，先进管理理念缺乏

根据一份针对农村校长的调查资料显示，大部分校长或多或少地参加过职前和在职校长培训。培训内容多是关于学校管理、教育理论方面的。对于培训效果，他们觉得在理论上收获较大，“但对农村教育作用不大 （校长访谈）。校长们反映，培训内容只注重理论学习，理论与实践脱节，与农村教育实际脱离。目前，农村校长的培训，多集中在县城，坐在一起，请一些教育专家在上面讲，校长们在下面记，供求双方很少有交流的机会。而培训的内容有中外的教育理论和经验，和农村学校的实际相差甚远。由于农村教育发展落后，被培训者和外界接触的机会有限，再加上校长本身的文化水平不高，他们理解和接受的程度较低。即便知道了一些基本理论，但还是按自己的老办法管理学校，并没有把培训内容和学校实际联系起来。很多校长仍然不懂得企业的先进管理理念，对学校发展方面也没有自己的整体规划，培训前和培训后没多大差别。

（四）教师队伍素质不高，骨干教师流失严重

由于西部农村中小学大多处于交通闭塞，生存条件较差的地方，农民的受教育程度低，加之受当地方言、宗教的影响，使得农村教师的起点不高。农村教师中有一大部分是师范毕业生，有的虽然是大专毕业，但在学校学体育、生物专业却在中学教物理、数学，还有的是初中毕业后经招聘在中小学任教。这些都使得农村学校整体上师资缺乏、水平不高、结构不合理，进而影响了教学质量。而且，除了城乡义务教育生均教育经费和城乡义务教育生均公用经费存在较大差距外，大中城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的教职工收入差距和工作生活条件悬殊，一般县城的教师比乡村教师的收入高出1／3甚或1／2，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部深圳、广州、上海、北京等大城市，县城向中心城市、乡村向县城流动的趋势，形成乡村教师数量少、中青年骨干少的现状。乡村又迫于教学需要，不得不大量增加代课教师，以致于形成编外人员多、一般教师学历达标率较低的状况。

（五）家长重视教育不够，学生辍学率高

农村中小学教育质量较低，教学内容脱离农村建设和农民生活实际，教育观念基本上还停留在“应试教育”和片面追求中考、高考升学率的层面上，致使相当一部分学生厌学，部分农民送子女上学的积极性有所下降，学生的休学率相当严重。加之少数群众观念落后，偏重眼前利益，重男轻女，轻视以至剥夺女童上学的权利。这些因素造成西部农村地区初中辍学率大幅度提高，一般县在10%以上，有的县高达30%至50%，如任其发展，将使这些地区完成“两基”攻坚任务进一步艰难、繁重。而且偏远地区群众保守的观念已经成为我国普及义务教育的一大阻碍因素，并且随着打工潮的进一步升级，呈愈演愈烈之势。

三、西部农村基础教育发展对策

（一）完善国家教育投入机制，各级财政合理分担义务教育任务

目前，国家财政对于义务教育承担的经费偏低，尤其是在西部农村，在当地政府财力微薄的情况下，义务教育的经费远远不够。农村基础教育管理在实行地方政府负责、分级管理、以县为主的体制时，还应考虑经济发达程度不同的地区，对西部各省、县的人均财政进行定量分析，划出义务教育投入以县为主、以省为主、以国家为主三个层次。对于贫困边远地区，应主要实行以国家和省级财政为主的义务教育投入比例。同时注意发挥乡级政府对于农村基础教育的支持作用，以扩大农村教育的投入，并且建立和完善教育资金相对独立的运行机制，克服教育经费被挤占、截留、挪用的现象。借鉴国外把学校教育经费与教育行政经费分开的做法，建立合理的教育经费管理机制，把教育经费真正落实到各级学校，从而确保农村中小学教职工工资按时足额发放，确保农村中小学校舍的维护、改造和建设，确保维持学校正常运转的基本支出需要。

（二）整合有限资源，集中办好一批优质寄宿学校

要在规划布局、结构调整的基础上，进行学校危房改造和新校舍建设，同时对于生源高峰期的校舍要尽可能利用已有的各种资源，避免盲目建设和资源浪费，比如在人口稀少的老少边穷地区，一些生源较少的乡镇可由一两个甚或两三个乡镇合办一所寄宿制初中，不必每乡办初中，以利于进一步调整、优化中小学布局结构。同时，缩小教育行政人员数量，精简机构，减少人员经费在教育经费中所占比例，增加公用经费比例，优化农村教育经费支出结构，提高经费的使用效率。整合有限资源办寄宿制学校，有利于充分利用教育资源，吸纳和保留高素质教师，提升学校的办学质量和竞争力，也有效地利用教育经费。

（三）加大校长的校本培训力度，赋予其更多的管理自主权

加强校本培训，让校长在实践中亲身体验理念转化成实践的过程。在培训内容上，除开设上级有关部门规定的课程外，还要根据本地区及学校实际情况，有的放矢地开设一些针对性和实用性较强的课程。在培训方式上，要实行讲授与自学、研讨相结合，注重案例教学。例如，搜集一些教学管理实践的典型案例，供校长们思考、分析、讨论。同时，有计划、有目的地组织校长们到校外、县外去观摩考察，开阔视野，拓宽思路，提高分析问题、解决问题的能力。另外，现在的中小学普遍实行校长负责制，但在农村中小学中，上级教育行政部门对学校管得过多、统得太死，使校长无法负责、无权负责，以致出现问题时校长无力解决。因此，我们应该给学校一定的自主权，如给校长一定的用人权，给学校自由开设课程、选择教材的权力，甚至可以把教师工资的10%集中起来，用做绩效工资，实现多劳多得、优劳优酬，充分调动教职员工的积极性，使农村中小学校在校长的带领下健康有序地发展。

（四）加强中小学教师队伍建设，全面提高教师素质

在中小学教师队伍建设方面，必须采取特殊措施，遏制优秀农村教师外流的势头。对长期献身西部农村教育的教师，应在工资、福利、政治待遇上给以优惠。在教师职称晋升、优秀教师评选均必须有相应年限的乡村学校教育的实践。必须加强农村教师思想政治教育，积极引导和鼓励教师及其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教，并通过各种途径，提高农村教师队伍的整体素质，提高有限教资源的利用效率，建立健全同社会主义市场经济体制相适应的能进能出、富有活力的教师管理制度。还要采取有效政策措施，提高农村教师素质。特别要利用远程教育网络进行教师培训，地方师范院校开展的教师培训项目，应无条件地向农村教师开放，并逐步辞退不合格的代课老师，以提高教师的业务水平和整体素质，从而彻底改善西部地区农村中小学教师水平不高的顽疾。

（五）鼓励社会力量办学，大力发展民办教育

义务教育属于国家的公共产品，理应由国家来投入，但是义务教育也是全民的义务，关系到全民族的发展，且义务教育经费在短期内不可能再有很大的提高，因此需要尽可能地吸纳社会力量参与办学。社会力量参与办学可以增加教育供给，满足多样化的教育需求。但是我国目前民办学校数量还很少，其原因主要是有关政策不到位，特别是不允许民办学校投资者有盈利行为，这严重挫伤了社会团体和个人的办学积极性。另外，投资者投资教育要承担很大的风险，一旦失败将资不抵债。鉴于以上情况，国家应制定相关法律明确民办学校和公办学校处于同等的社会地位，保护民办学校的资产不受侵犯。同时建立民办学校风险分担机制，以解除投资者的后顾之忧。除此之外，国家还应制定相关的优惠政策，如免税、低价出让土地、政府给予一定补贴等来吸引社会力量办学。

（六）建立健全助学体制，扶持农村经济困难学生接受义务教育

要激励广大人民群众、教育工作者怀着对西部“老少边穷”地区群众的深厚感情，采取各种措施来支援西部的义务教育。要采取有力措施，解决农村教育中的特殊问题，建立农村家庭贫困学生的资助制度，逐步扩大免费发放教科书的范围，逐步免除杂费，为寄宿学生提供必要的生活补助；通过给学校划拨少量土地或提供劳动实践场所，帮助学生勤工俭学并改善生活，确保义务教育阶段学生不因经济困难而失去学习机会；降低初中生的辍学率，实现教育机会的公平，动员和资助贫困家庭农民子女入学；做好少数民族地区教师培训、教材编写和教学资源的开发工作。