弱势群体的保护与预算编制的精细化

龚伟

（安徽农业大学人文学院，安徽合肥，230036）

弱势群体的保护与预算编制的精细化

龚伟

（安徽农业大学人文学院，安徽合肥，230036）

保护弱势群体是宪法赋予财政法的的重要职责，是预算法改革的重要内容。要在公共财政中体现并保护弱势群体的利益，当前应尽快建立并完善以社会保障预算为主，以农村基础设施预算和性别预算等内容为辅助的多种预算编制形式，推动预算编制形式的精细化，以构建对弱势群体的财政影响和财政地位进行横向和纵向评价的预算体系。

弱势群体；预算编制精细化；社会保障预算；农村基础设施预算；性别预算

任何现代国家都不乏弱势群体，无论这种弱势是源自于生理、身份抑或相对的生存与竞争劣势。许多卓越的经济学家都认同政府在财政上对弱势群体应提供救助，如弗里德曼在其名著《资本主义与自由》中谈到的政府对教育的补贴可以采用向家长发放教育“票证”（教育券）的形式，政府为让百姓摆脱贫穷可以征收“负所得税”；阿马蒂亚·森在《贫困与饥荒》中也提到：“贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足，当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。”

一、保护弱势群体契合预算法改革的内在逻辑

从财政法的角度，预算法的地位仅次于宪法，其在整个财政法体系中无疑处于牵一发动全身的核心地位。现代财政法秉承经济学“增进全民福利”［1］的思想，主张通过自身的完备来调整资源使之合理分配，对弱势群体施以特别的救助和保护，以消除社会发展过程中的不公平现象。这一点可从宪法上寻得根据。我国宪法第四十五条规定了公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。可见，弱势群体的保护与财政权力和财政事项上是密切关联的，是宪法赋予财政法的内在定义之一。而国家的任何财政事项都无法脱离预算的健全与实施，因此保护弱势群体当然也应成为预算法的重要内容。

无论对国家、社会还是普通公民而言，财政预算都处在各种利益的交汇中心，预算法既是政府施政计划付诸实践的首要途径，又是政府具体行为得以实现的决定性因素，因此，世界各国普遍将其选作财政改革突破的前沿。当前我国财政体系对弱势群体显然缺乏关注，这一方面是因为有限的公共资源在日益扩大的公共需求面前愈显拮据，另一方面则是由来已久的立法滞后和特殊的国情认识使然。而与之对应的是，经过多年来市场经济的分化与积压，社会潜藏的各种压力正无法抑制地增大，比如自2000年已越过警戒线并逐年攀升的基尼系数，以及近年来多地几成爆发之势的群体性事件等都在警醒政府社会分配存在的严重不公，弱势人群缺乏关怀，再加上互联网时代人与人之间联系的特点使得很多的矛盾极容易被激化和表面化，因此留给政府温和调整的空间正变得日益逼仄，财政改革剑悬于顶，而作为掌握国家“钱袋子”的预算改革更是势在必行。

二、保护弱势群体与预算编制的精细化趋势

预算关乎财政收支的具体走向，是能够直接辐射到社会每个群体的国家行为，而预算法改革将对现行预算法进行多方面的调整，其中涉及的权利主体和利益主体及其背后的联动关系和行为都是非常复杂而庞大的，若失去了平等的价值依托，不仅会使资源的分配失去控制，更会加剧现有的社会不公现象。鉴于公共预算本身的特质，要实现对政府分配财政资金的审查、批准以及监督，都不能脱离按照法定程序编制的预算表格，而只有足够精细的表格才能使审查、批准和监督权有的放矢，因此，预算法中平等理念的体现和追求，其前提在于建立形式上完备和完整的预算编制体系，将财政的各项收支进行足够详细的分门别类，唯此预算的功能才能得以真正的发挥。

具体到社会的弱势群体，他们的弱势不仅多表现为经济上的落后，文化和政治资源也同样匮乏，因而这一群体在预算法上的平等权极容易被忽略，其直接后果大致为两种情况：一是国家财政安排中忽略弱势群体，没有特别的预算安排；二是国家财政中有对弱势群体的预算安排，如特别的福利、救助、保险等，但是与一般预算混为一谈，没有确切的数据可以进行横向比较，也无法准确评价。这两点正是我国当前预算编制的弊病所在。因为按照《预算法》和《预算法实施条例》的规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。但事实上我国的预算体系并没有完全达到法律上的要求，而且是非常粗放的，目前各级政府预算一般只包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算。且不论这三种预算在实际编制时是否充分和详实，单就形式而言便有失健全和完整，因为政府的各类收入和支出都应纳入政府预算管理体系，而在这三种预算中很多政府的收支计划是得不到反映的，包括与弱势群体生存和发展密切相关的各项财政安排及其实际的执行情况。因此在现行预算体系中无法对弱势群体的财政利益进行比较和评价，也无从监督，原本这就是一个极易被忽略的群体，与其相关的利益在各种利益的博弈中从来都处于下风，没有监督的预算必然会使社会资源向强势群体集中，从而强弱对比更甚，而要使社会各群体公平地享受国家和社会进步的成果，就要在国家财政中体现弱势群体的利益，就要将弱势群体的利益融入预算改革的路线设计，积极推动预算编制形式的精细化，即增加以社会保障预算为主，以其他预算形式为辅的，足以对我国弱势群体的财政影响和财政地位进行横向和纵向评价的预算体系。

三、保护弱势群体的社会保障预算模式设计

2004年我国第一次把社会保障制度写入宪法，从此，健全同经济发展水平相适应的社会保障制度成为了国家财政资金运用和现代公共财政的一个重要方面，社会保障预算也成为国家预算的一个主要内容。根据财政部发布的《中国财政情况》（2009）中的定义，社会保障预算指政府通过社会保险缴费、政府公共预算安排等方式取得收入，专项用于社会保障支出的收支预算。可以说，社会保障预算是与弱势群体利益关系最直接、最密切的国家财政行为。

（一）我国社会保障预算的模式选择

世界上社会保障预算编制的模式大致有四种：专项基金预算模式、政府公共预算模式、一揽子社会保障预算和政府公共预算下的二级预算模式。每种模式都各有优劣，我们在选择时应保持谨慎。从理论上分析，政府公共预算形式的社会保障预算由于容易造成资金相互挤占，增加财政负担，已不再为世界各国所认同；而完全脱离财政预算形式的社会保障预算，对于我国这样一个人口基数巨大的国家也不适用；二级预算模式涉及的工作量小，在逻辑上也显得相对合理，但是其强调社会保障基金结余的投资，这固然有利于社会保障基金的保值增值，但投资的合理性、方式选择等问题也成为该模式最令人困扰之处。［2］以现实来看，我国自上世纪末开始探索实行社会保障预算，后来经过多方的调研提出先行试编社会保险基金预算的方案。根据2010年国务院发布的《关于试行社会保险基金预算的意见》，我国目前采取的是一种过渡型的模式，即将社会保险在基金预算中反映，建立社会保险基金预算，而将社会保险以外的社会保障收支在一般预算中反映，这种做法无疑反映了政府的务实态度，采取了一种对现实变动最小，在当前环境下也最具有可操作性的方式。但是，目前这种格局造成了社会保障两大块分立的问题，无法反映我国社会保障的整体状况和水平，因此，只能作为一种短期的，过渡的形式。从长远看来，我国最终应将分立的社会保障预算合并，形成统一的一揽子的社会保障预算，这样既有利于一般国家预算管理，也有利于社会保障事业的预算管理，但是这需要相当长的一段时期。并且，在构建适宜我国的社会保障预算模式的过程中，应注意以下几点：

其一，社会保障预算应保持相对独立性。在很长一段时间，我国应该都会采取目前的这种预算模式，将社会保险基金与其他社会保障项目独立，社会救助、社会福利等都保留在一般预算中。对于社会保险基金这种特别预算，要严格按照有关法律法规规范规定的收支内容、标准和范围单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立，保证专项基金，专款专用。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。

其二，社会保障预算编制的法治化轨道不能偏离。很多发达国家对社会保障预算都配套有有完备的法律体系，如美国社会保障预算编制受到《1921年预算与会计法》、《预算与截留控制法》、《混合预算调节法》等20多部法律和修正案的限制。日本社会保障制度的四大体系，均有与之相对应的法律法规，如社会保险体系有《健康保险法》、《厚生年金法》、《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项法律法规与之对应；社会救济及社会福利体系有《生活保护法》等共17项法律法规与之对应。［3］而我国当下的预算法律体系明显不足，对于除社会保险以外的社会保障项目缺乏规定，并且即使在社会保险预算中，也只将企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金五项内容纳入预算，而对于城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等暂不纳入基金预算编制范围。要确保预算编制的严肃性与稳定性，使各项社会保障制度的实施、管理均有法可依，统一的社会保障预算立法势成必然，当然，目前可以先行完善社会保险立法，在条件成熟时，再将其他的社会保险基金纳入特别预算管理。

（二）我国社会保障预算的编制构想

我国社会保障预算收入预计应由以下几部分组成：其一为从政府公共预算转入，用一般性税收收入安排的社会保障基金。这部分资金多用于社会救济和社会福利支出，以弥补社会保障资金的不足，体现了政府对社会保障制度承担的公共责任，是财政对社会保障体系支持的具体体现；其二为社会保险基金收入，即基本养老保险基金收入、医疗保险基金收入、失业保险基金收入、工伤保险基金收入和女工生育保险基金收入等，这部分收入应成为社会保障收入预算的主体；其三为专项基金收入，即根据国家有关规定设立的具有专门用途的资金，包括社会福利基金、残疾人就业保障金和职工住房公积金。除以上三个主要部分外，社会保障预算收入还可以包括其他一些形式，如社会保障基金结余的投资收益、国有资产经营预算划转收入、滞纳金以及包括捐赠收入在内的社会筹措资金等。

相应的，社会保障预算支出构成部分包括：社会保险基金支出，这是社会保障预算支出中的主要项目，分为养老保险基金支出、医疗保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出等科目；社会优抚安置支出，如牺牲病故抚恤、伤残抚恤、烈军属退伍军人复员生活补助、优抚事业单位经费等；社会福利支出，包括社会福利事业单位经费、老年福利支出、医疗保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事业建设支出、残疾福利支出等项目；社会救济支出，如城市居民最低生活保障救济、农村社会救济、精简老弱残职工救济等；自然灾害救助支出，包括一般自然灾害救济、特大自然灾害救济、特大自然灾害灾后重建等内容；专项基金支出，分设社会福利基金支出、残疾人就业保障金支出、住房公积金支出科目。除上述之外，还应随着实际情况及时调整相应的社会保障开支。

四、保护弱势群体的其他预算编制形式设计

现代公共预算在强调财政控制权的同时追求精细化管理，因此要反映和保护弱势群体的利益，除了建立完备的社会保障预算体系之外，在条件允许的前提下，我们还可以筹划一些更为精细的预算编制。

（一）农村基础设施预算

中国有面积辽阔的农村和数量庞大的农民，众所周知，由于存在明显的城乡差距，相对于城镇居民，农民在社会很多层面上都处于劣势。考虑编制与农民相关的特别预算，对于了解我国农民生存状况，评价财政在“三农”事业的投入规模和效果都有着积极的意义。其中，比较可行的是编制农村基础设施预算。

十一五期间中央财政“三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。但多偏重于大江大河的治理，以及一些大型的基础设施，对中小型的农村基础设施则存在明显的投资不足，这其中既有国家宏观调控的政策偏向，也有部分决策者追求政绩的原因。而从预算法的角度出发，一个有力的理由便是我们缺乏专门的农村公共基础设施预算，相关的数据都是城乡混合，无法剥离，不利于国家对农村基础设施建设的情况进行总体衡量和跟踪评价。另外，我国在基础设施建设资金中一直存在多头管理的混乱局面，从中央政府来看，目前直接分配与管理支农投资的有发改委、财政部、农业部等10个部门，如果加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门，则有十六七个之多。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。编制相对独立的农村基础设施预算，也可以从一定程度上整合目前分散管理的财政资金，提高使用效率，并保证用于农村基础设施建设的财政资金可以得到稳定增长，同时也为审计监督提供了依据。

（二）性别预算

公共预算作为政府的基本收支计划，是以法律制度保障国家的财政分配关系，在对预算审查的同时也是对政府的政治承诺进行系统评估的过程，如关于男女平等的政治承诺。我国在宪法和多部法律中都强调实现男女平等，但实际上在很多领域女性仍处于相对弱势的地位。社会资源分配体系中女性的劣势在现有财政体系中是无法得到改善的，因为我们没有以性别为导向的预算管理，也就无法评估公共预算对男女两性的不同影响。

发展社会性别预算可以为女性在社会资源的分配中所占据的份额提供科学的判断依据。社会性别预算侧重于针对已有的公共预算进行社会性别影响分析和社会性别敏感回应，而非针对涉及妇女权益的问题来单独编制一个预算。［4］社会性别预算作为一种手段和方法，重点强调从社会性别的视角来评估公共预算如何满足女性和男性、女童和男童等的不同社会诉求，以及收入和支出对其产生的不同影响。社会性别预算的源起，最早可以追溯到澳大利亚1984年发起的妇女预算行动，该预算主要用于评估联邦公共预算对男女两性的不同影响。此后，南非、加拿大等国家或组织，相继提出性别预算动议。截至2007年，世界范围内已有73个国家或地区不同程度地开展了社会性别预算行动。［5］我国早在2005年就已开展社会性别预算的试点，实践中存在不同的模式，如河北张家口实行以妇联等非政府组织启动的模式；浙江温岭市由乡镇一级和市一级人大推动性别预算；上海市各级财政部门在社会性别预算方面积极介入；河南焦作市则通过政府文件部署社会性别预算工作，直接将其纳入政府部门（特别是财政部门）的视野。从实际推行的效果来看，焦作市这种“自上而下”的政府主导型预算模式在实践中开展得较为顺利，其工作效率和推进力度也都值得肯定，可以适当地在全国范围推广。

预算法是关乎人民财产权以及政治权利的本质问题。随着弱势群体等各种问题的出现，社会呼唤更为公平的资源配置、更为完善的保障体系，以及更和谐的可持续财政政策。作为一个国家财政法的核心，预算法应适时地作出调整，对现有的预算编制体系进行充实，以充分反映并力求提升社会各群体的生存发展状况。但必须指出的是，预算法以及预算本身并不是孤立的，预算改革也会改变政治过程，正如著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基在评价美国20世纪50年代以来出现的各种预算改革时指出，“预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以，迄今为止，影响预算最显著的方式是引入根本性的政治变化……如果不能同时影响政治过程，是不可能在预算过程上进行重大改变的”。［6］预算法的改革很大程度上意味着对现有权力格局的再分配和再调整，而不是单纯的法律问题或经济问题，但这并不意味着当下预算法的改革只能裹足不前，在法律上塑造其形式的完备至少是现在可以开展的工作之一。

［1］ 刘剑文，熊伟.财政税收法［M］.上海：法律出版社，2007.

［2］ 林治芬，高文敏.社会保障预算管理［M］.北京：中国财政经济出版社，2006.

［3］ 崔晓冬.美国和日本的社会保障预算及启示［J］.中国财政，2010（11）.

［4］ 马蔡琛.再论社会性别预算在中国的推广—基于焦作和张家口项目试点的考察［J］.中央财经大学学报，2010（8）.

［5］ 马蔡琛，季仲赟，王丽.社会性别反应预算的演进与启示：基于国际比较视角的考察［J］.广东社会科学，2008（5）.

［6］ Wildavasky，A.The Politics of the Budget Reform［M］.Harper-Collins Publishers，1988.

F812.3

A

教育部人文社科基金项目“发展农业再保险的财政法律制度研究”（11YJC820029）

龚伟（1979-），女，讲师，研究方向为财政法、税法。