公共服务型政府行政公产法律研究

2012-08-15徐洪军

长春理工大学学报(社会科学版) 2012年9期

关键词：停车位公路行政

徐洪军

（绥化学院，黑龙江绥化，152061）

公共服务型政府行政公产法律研究

徐洪军

（绥化学院，黑龙江绥化，152061）

当下政府行政方式正向服务行政、给付行政、授益行政转变。行政公产是政府公共行政的必然需求，是行政活动的前提和基础，是行政活动的物的手段和条件，对于促进社会公平正义、改善社会环境、增强公众幸福感具有重要的作用。目前由于法律规制的缺失、公产自身的脆弱及公产管理的混乱，时有侵占、侵吞、毁损公产等行为，因而必须在制度、司法等层面对行政公产加以特别保护，同时还需把对行政公产的有效管理和行政立法提到政府行政的重要议程上。

公产；保护；公共行政

一、问题的提出

现代行政公产理论与福利国家、给付行政紧密相连，服务行政成为现代行政的精髓。随着社会的发展进步，公共责任、社会服务和社会主义法治型政府的建设，政府应该担负为公众提供及时、充分、全面的公共行政服务责任的思想已成为民众的共识。这要求政府恪守作为价值主体和价值评价主体的准则，政府为主的行政主体相对于社会只具有工具价值，是公民实现自身权益的工具，在规则制定和具体行为方式上遵循服务的理念并加以细化分析。［1］政府的行为由单纯的政治经济型、全能型渐向服务型、授益型、福利型方式转变。政府所确立的服务型理念和价值意识已经渗透于行政行为中，从而成为支持政府行政行为的观念范式、操作范式和规则范式。给付行政、授益型行政、福利行政方式是服务理念的最佳表达。行政公产也是以这种方式体现，因而其理论内涵和实务价值研究也应得到重视。如城市公路停车位（场）问题引发的车辆所有人与城市管理者的矛盾，正是行政公产的管理权和支配权与公共利益之间的博弈。所以可以肯定的是行政公产是实现公共行政的物力手段和条件，对于促进社会公平正义、提高人民福祉、改善社会环境具有重要的意义。在公产的利用上，更需要从公共利益保障上考虑。但碍于传统的行政法理论缺乏对行政公产的深入研究，当下在法律制度层面又缺乏健全有效的法律规制，加之社会公众对行政主体管理、处分公财产的行为缺少监督，特别是作为行政主体代表的政府监管不力，时有违背公共利益和服务宗旨的行为，甚至发生监守自盗，将行政公产转化为本机关特权利益的情况。造成巨大的社会负面影响，严重的损害政府的公信力和社会评价。因此，加强对行政公产的监管是政府的当然责任，是确保发挥行政公产的功效、进而服务于大众的必要手段。加强行政公产的法律规制与治理，发挥行政公产的功效成为当下政府需要着手研究解决的难题。

二、行政公产于公共行政的法理解析

当今世界不分国别和所有制形式，都普遍存在公产。公产发端于大陆法系国家，公产的产生得益于公法、私法的划分，古罗马法中为明确市民的权利界限，将财产依据其所有权的不同分为个人财产和共有财产，共有财产又分三类：人类共有物，如阳光；罗马市民公有物，如公路；市府团体公用物，如剧场。［2］不同财产的支配主体不同，适用法律规则不同，即私产由私法支配，公产应该受公权规范，参用公法规范调整。当下不同的国家对行政公产所用的名称不尽相同，有的称为公产，有的称为公物。但无实质的区别，是认识角度不同。对比各国行政公产的种类，有两点是达成共识的，即普遍认为，行政公产一般包括共用公产和公用公产，共用公产是直接供社会民众使用的公共财产，公用公产是由行政主体为执行公务的目的而支配和使用的行政财产。在我国，行政公产是指行政主体提供公众直接使用的财产或由行政主体管领的公务用财产。主要包括四类：即财政公产、公共公产、公务公产和公有公共实施公产（如公路、桥梁等）。其中，财政公产以其交易价值或收益来间接提供公用，而公务公产则是以物本身来提供公用。［3］行政公产原则上不可融通，不得为强制执行的标的，在取得时效，公共征收及相邻关系上受到的限制。无论哪个国家，均不可否认行政公产是行政法领域的重要概念，与行政主体、行政行为共同构成行政手段系统，其中行政主体和行政相对人构成人的手段，行政行为构成行为手段，而行政公产则构成物的手段，成为人和行为手段不可或缺的中介和连结点，并与行政主体实现公共利益的目的紧密相连。［4］行政公产的基本价值追求是实现公益，政府实现公益的途径很多，如精简机构、提高效能，但目前在服务行政理念下，政府的行政行为需要行政公产的支撑。行政公产是行政活动的前提和基础。一般情况下，行政公产由行政主体（主要代表是政府）享有所有权、管理及维护权，在此行政主体就被赋予了相应的保护和监管的义务。公有财产是不可侵犯的，但现实中却由于行政公产的管理利用没有获得有效的法律规范、制度约束，以及所有权主体的虚位、各管理主体的职责划分不清等原因，侵犯公有财产所需承担的责任微乎其微。“目前我国存在着大量公物失控的现象，这些公共资源，不能作为经营的财产。享受公共资源是公民的基本权利，一旦进行经营，那只能是少数人享有享受的权利，而侵害了大多数人的基本权”［5］。行政活动不仅要依法维持秩序，更要保护行政公产的安全及其有效使用或利用。对行政公产的研究就是要规范行政主体对行政公产的管理，完善相应的保护行政公产的法律法规。通过对行政公产学理上的考究进而丰富行政公产管理实体和程序规范，促使行政主体在行政公产领域的活动规范化，［6］实现行政公产管理法治化。

三、政府应为保障公民权益而加强对行政公产的保护

行政公产存在的法律使命就是为了公共使用，行政公产存在的最基本价值要求就是要满足公众的使用利益。正是基于这种公共使用利益性，使得行政公产的管理利用涉及公民众多的基本性权益，而法律制度规范的重要作用之一就是要保障公民的基本权益。是否能更好地发挥行政公产效益，很大程度上取决于我们对行政公产本身及其规则的研究。明确了相关的规则，才有利于国家对行政公产的管理和保护，才能最充分地保障广大公民使用或利用公产的方便及其相关利益。行政公产的形成是以国家对资源垄断的形式出现［7］，而代表国家具体行使这种垄断职权的主要就是政府。又由于相关法律规制的缺失性、公产自身的脆弱性、对公产管理的混乱性及公产维护的滞后性，所以应该对行政公产加以特别的保护，以维护公产的作用、价值。随着服务型行政理念的迅猛发展，政府的行政行为方式也再由被动行政转化为积极行政。政府不仅要通过利用和管理行政公产为公众谋取福利，更需要把精力放到对行政公产的特别保护方面，从而防止公产及代表的公共利益受到非法侵犯。纵观当下，这种保护目前应从以下几方面着手：

第一，要确保政府在管理、维护公产过程中做到公正、透明，要明确规定政府在保护中的职责。首先政府能够通过行政立法活动快速制订直接保护公产的制度规则；其次政府能最大限度地调动社会资源从而保证提供给公众使用行政公产的优质性；再次公益代表制度的建立与完善，也需要政府对公产的使用进行管理来实现。当然，政府的行政职权又具有一定的自由裁量性，因而建立健全相关的行政司法制度，监督和防止政府的行政违法、越权和行政不作为也是不可缺少的。

第二，公共设施、公园等公产由于利用的开放性和使用对象的不确定性，往往容易受到毁损、侵占。当公产遭到加害人的侵害时，作为行政公产管理者和维护者的行政主体可以直接对加害人采取强制措施，排除妨害以求得行政公产的形态保全和其他人利用行政公产的安全。［8］

第三，当政府在无力排除侵害公产的妨碍时，就需要请求外部力量的介入。其中最重要的是司法力量。在我国各地方的人民检察院通常拥有检察建议权，其有权力和责任督促一些行政公产的相关产权单位履行职责，切实保护公产的法律安全。但目前这种检察建议权还是一种概括性的授权规定，还缺少具体可供执行的参考规则和操作规范。所以，实际上法院还应是行政公产保护最终极的手段措施，法院可对侵犯行政公产的行为行使审判权，责令相关的侵权主体承担赔偿、返还、恢复原状等法律责任，并以刑罚做为行政处罚的补充，惩治那些严重的危害公产、侵犯公益的犯罪行为。

四、公产的管理与行政立法——从城市道路停车问题看

目前中国众多城市中由于缺少停车位、停车场，导致部分车辆乱停乱放，不仅影响到了城市形象，还造成道路拥堵、医护救助、防火安全等一系列问题。并且导致了由停车问题引发的车辆使用人与城市管理者之间的矛盾和纠纷不断增加。停车位问题的解决，不仅是一个交通秩序的问题，更影响城市发展的进程。以长春市为例，目前，长春机动车保有量在东北排第一，为91万辆，城区为43万辆。预计在2014年至2015年间，长春市机动车保有量将突破100万辆。现在长春每153台车就要争一个静态停车位。再比如黑龙江省绥化市，截止到2011年，私家车保有量近30万辆。而正规的成规模性的停车场基本没有，停车难的问题也在渐渐困扰着这个经济欠发达城市。所以，整体上中国城市如今停车场的数量跟不上汽车保有量的增长，供需矛盾就显得尖锐起来，而且还有扩大趋势。［9］针对这一停车难问题，可以采取的解决措施包括：

第一，改进不合理不科学落后的规划建设，在新城建设和旧城改造中尽可能地规划出一定的公共停车场或临时停车位。在现有的城市中由政府出面协调相关单位，充分有效利用现有的、可以利用的可用空地。

第二，通过政府招商充分利用和吸引社会上的资金，扶持公用停车场产业建设。由于在城区建设停车场的回报率过低，所以政府需要在税收等方面制定一些优惠政策，鼓励企业和个人投资。进而能够有计划地在商区、居民区按比例需求建设成一些普通、多层、地下的停车场或停车位。

第三，保证正常的交通秩序情况下，利用医院、学校、写字楼、商场、酒店等公共场所的空地，特别是开辟其附近宽阔公路的机动车道或非机动车道，将其在一定时间段内设置为停车位。车位的使用规则由政府相关部门设定，专人管理，以免费为基本原则。这样快速循环使用的临时停车位，可以很大程度解决现实问题。

目前看第三种措施应该是最切合实际的，但这里有一个法律问题：私家车或其他车的车主及其使用人是否有权利把车停在公路上呢，即使缴纳了一定的使用费用？谁有权力决定这样利用城市的公路？这就涉及行政公产的所有权、支配权和管理权的问题了。无可争议，现在城市公路的所有权属于国家。我国《宪法》第10条明确规定“城市的土地属于国家所有”。在城市土地之上修筑的公路等设施自然应属于国家所有。公路作为行政公产，决定了其具有供公众使用或利用的一般公产属性。但在公路上设置停车位符合公产的公用性吗？特别许可情况下使用呢？这就涉及另一个问题，即行政公产的管理权问题。对公路公产的利用一般情况下是免费的、不需要特别许可。但是在正在通行、运输中的城市公路上设置停车位或停车场的措施，是否符合公路公产的使用目的？而谁又能来决定这种管理方式？《城市道路管理条例》第27条第7款规定“城市道路范围内禁止有侵占城市道路的行为”。《公路法》第46条规定“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动”。所以是否可以允许利用公路设置停车位还是一个不确定的问题。但现实情况确似乎是非马上利用不可，那是否可以在不违背法律基本原则和精神的前提下，基于公共利益的考虑，利用公路设置停车场和停车位？这应该也是肯定的。这是符合公路设置目的的特例行为，也是行政主体作为合理管理人的应然之举。为何我国一些城市会在公路停车问题上有诸多的顾虑和难处。究其根本原因在于我国行政公产立法制定的滞后。迄今为止我国还是没有一套成熟的公产理论来为公产的专门立法工作提供理论支持，现有的一些公产的行政立法也都是分散的，或多或少的具有片面性，其制定没有遵循公产立法应该具有的内在的规律性和基本原理。“中国目前的现实是尽管有公产立法之实，但其规定的内容往往不符合公产法的一般原理”。［10］正是由于欠缺统一的原则来规范行政公产的设立、使用和管理，行政公产并没有在我们的实际生活中发挥充实公民基本权益的作用。从城市公路停车位的困惑获得反思，我国有必要制定一部专门性的公产法。然而目前最现实的是在政府层面实现行政立法。一些城市已经开始尝试。2011年哈尔滨城乡规划局编制《哈尔滨市停车场规划》：进行车位设置规划，以二环路内城市中心区为主，兼顾哈市市区外围重要城市节点，共规划社会停车场170处，总泊位约9.2万个，将使居民停车难和随意停车问题得到有效改善。［11］

［1］孙丽岩.授益行政行为研究［M］.北京：法律出版，2007：48-49.

［2］查士丁尼.法学阶梯［M］.张企泰，译.北京：商务印书馆，1989：48-49.

［3］徐洪军.公私法视野下行政公产法律研究［D］.长春：东北师范大学，2010.

［4］吴志红.行政公产视野下的政府环境法律责任初论［J］.河海大学学报：哲学社会科学版，2008（3）：37.

［5］李吉斌.出台公物保护法加大监管力度［N］.法制日报，2011-05-25（3）.

［6］梁凤云.行政公产研究［D］.北京：中国政法大学，2001：8.

［7］张树义.行政法与行政诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，2002：54.

［8］朱维究，闫晶.论行政法对公产的积极保护［J］.上海政法学院学报，2007（5）.

［9］长春停车难调查［EB/OL］.（2011-04-28）.http://dyxw.com/ article-188334-1.html.

［10］朱维究，王成栋.一般行政法原理［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［11］多措并举增建海口市内公共停车场［EB/OL］.（2012-02-17）. http://news.hainan.net/newshtml08/2012w2r11/843133f0. htm.

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