缪秋杰与近代淮北盐区的盐政缉私

张文凤

西汉初年，因海岸变迁，板浦一带逐渐现滩成陆，这里人们多以渔盐为生。司马迁《史记·货殖列传》记载：“彭城以东，东海、吴、广陵……有海盐之饶。”这里的“东海”即古海州地区，是后来淮北盐区的核心地域。历史上，盐的税利收入在历代政府财政收入中举足轻重。“煮海之利，重于江南，两淮为最”。产盐量越大，政府重视程度越高。“盖盐为官业，若违禁私营，其干犯法纪，故非寻常商货漏私逃税者可比。”［1］作为盐政的重要内容，缉私是历代政府的工作重点之一。

淮盐走私，自唐以来代代相沿。晚清时期，私盐猖獗。“山东面临着芦私、淮私南北夹击和场私泛滥的严峻态势，其中淮私为害更剧。”［2］到民国初期，盐政积弊、私盐贩卖日益加剧，尤以淮盐为最。“淮盐走私，范围之广、数量之大、手法之多、持续时间之长，为历代封建王朝所不及。……以贩私为业的盐枭遍及各地。”［3］1930年缪秋杰调任板浦淮北稽核分所经理。次年2月，两淮盐运使公署（后改称财政部两淮盐务管理局）从扬州移迁板浦（今连云港市灌云县板浦镇），缪秋杰升任两淮盐运使，开始以盐都板浦为中心，对处于漏私严重、生产凋弊、管理混乱的淮北盐区进行缉私整顿。

缪秋杰（1889-1966），字剑霜，号青霞，江苏江阴人。1912年毕业于北京税务学校，被分配至哈尔滨海关任见习员。次年，由哈尔滨海关调入盐务稽核总所任职。1929年任云南稽核分所经理。三十多岁就担任省一级盐政领导，1930年任两淮盐运使［4］。缪秋杰一生都在从事盐政改革和建设，在盐政尤其是缉私方面颇有建树。本文主要考察1930-1935年缪秋杰在板浦任职期间主持的盐务缉私情况。

一、缉私营改编为稅警，分区驻扎

鉴于盐政积弊日深，私盐日益加剧的严重态势，国民政府成立后首先从调整盐务机构着手加强缉私，淮北盐区是其改革的重点地区。淮北盐务缉私机构原于板浦设团部，后改为淮北缉私统部。1928年国民政府裁撤缉私统部，改设缉私局。1930年，为统一事权，又改在财政部内设立缉私处，管辖全国缉私事宜，各区缉私局统一归缉私处直辖。1931年1月，鉴于地方缉私局有克扣军饷之风，财政部命令稽核机关主持整顿，在稽核所内设经理科，负责军需物资的采购及其他盐务事宜。3月国务会议议决，将淮北、淮南等部分地区的盐警、盐务缉私队改归盐务稽核所管辖，重新编制，改成稅警，同时裁撤原财政部缉私处，在稽核所内设立稅警科，办理全国缉务。以后，又在地方分所和稽核处内设稅警科。至此盐务缉私权完全归并与稽核系统。

淮北的稅警改革是在全国稅警改革的背景下展开的。缉私的成败与缉私队伍的素质直接相关。淮北盐区加强缉私，首先从整顿缉私队伍着手。1930年9月，在盐务界颇有声誉的缪秋杰到淮北稽核分所任经理。1931年4月分所接管原淮北缉私营队，缪秋杰兼任缉私局长。1932年1月，应财政部的要求，淮北成为整顿缉私的重点区域。因此，稅警改革亦自淮北盐区开始。缪秋杰将原淮北缉私营改编为稅警，编成五个大队，一个商巡队，一个“新警队”，合计官警2400多人。缪秋杰领导的淮北盐政稽核机构，通过此次对缉私人员的调配和重新整合，实现了缉私编制的统一，缉务人员得到优化配置。

为了加强缉私效果，在改革缉私队伍的同时，将原来的队制改为区制。淮北盐场划分为六个区，稅警分区驻扎：第一区设青口，第二区设大浦，第三区设东陬山，第四区设堆沟港，第五区设陈家港，第六区设板浦。区下又设若干分区，下辖若干分队，划分防务地段，明确职责范围。各区区长及队长皆经总所委派，由缪秋杰直接指挥［5］。当时，盐区公路皆与驳盐河平行，驳盐河又包围盐滩。“除盐坨驻军外，沿路还重点设防，设小队部。如中正场之丁三圩、马二份，板浦场之黄九埝等。”［6］37从位置及布防原则可以看出，稅警分区驻扎是以盐场和坨地为依托，择要地驻防，有利于提高缉私实效。

二、加强训练和管理，提高缉私武装战斗力

1927-1937年，淮盐产销基本为蒋介石嫡系部队所控制，淮盐走私活动更加猖獗。当时一个英国人在淮北盐区视察后写了一篇文章，说：“若论私盐，西坝触目皆是，倘若缉私不庇护，陆军不干涉，挨户查抄，一月之中至少可缉五千包。”［3］私盐产生的因素很多，其中官匪与私枭勾结、吃空放私是主要原因。“1929年淮北某一盐巡为方便与其合伙私运的盐船，暗中将盐河坝掘毁，使河道水位猛跌干涸，官盐因盐河无水而停运数月，盐巡则乘机倾销私盐。”［3］针对缉私官佐吃空放私的严重行为，缪秋杰采取了一系列措施。一方面加强整顿，由稽核分所派员点名发饷，从官佐到士警，发给随身执证，粘贴相片，载明到差日期及出生经历等项，以便出现徇私舞弊情形时，根据人证物证，严惩不贷。另一方面，改善士警待遇，逐步推行职位保障制度，派专职人员随时严密巡查，对缉私放私行为严加监控和惩治。

之前的缉私营属地方统领管辖，纪律性差，官兵老化，贪图享受现象严重，甚至有一些是从盐枭武装收编而来，是一支战斗力薄弱的缉私营队。为了提高缉私武装的战斗力，缪秋杰从三方面着手，首先在改编稅警时注重汰弱留强，对骄横跋扈、徇私枉法的官佐坚决铲除；其次，从财政部稅警总团及其他军校调进一批受过正规训练的军官充当各级骨干；第三，在中正天齐庙设“新警队”，淘汰老兵，训练新兵，又在中正观音堂设立“两淮稅警士警训练所”，从各队抽调人员轮训，学科与术科并重，加强训练，从严要求。从此，逐渐改变了士兵素质和军容。

加强对盐务稽核所的人事管理，亦是盐政的重要内容。针对职员上班松弛现象，规定了严格的上班签到制度。同时，对有假公济私、受贿纳赠行为者，以革职论处；执勤不力者，依据情节处以降级直至开除。“缪秋杰到任后不久，开除一批不胜任及不廉洁的属员，仅中正一场，第一批就开除三十六人。以致属员们人人争相勤工守纪，廉洁自奉。”［6］35

三、加强交通和通讯基础设施建设

为了加强各区缉私部队的联系，便捷的交通和通讯设施至关重要。盐区公路建设是缪秋杰责成建坨委员会主任陶守贤着力完成的重点工程。以板浦小南门为起点兴建的公路有：中正—张圩跳—东陬山—徐圩坨—三百弓—陈家港（济南场署）；南感—宋跳—猴嘴（后板浦场署）；南城—新浦—青口（临兴场署）［6］36。以上公路沿线，凡遇河流皆架设桥梁。此外，开辟了部分运盐河道，作为对公路的补充。如从张圩跳至猴嘴的运盐支河、从张圩跳至徐圩的汇通盐河，并在大小板跳都建有支河。公路、桥梁以及盐河的建设，使得淮北盐区贯通畅达。通过这些措施，不仅使淮北盐区的盐斤存放困难、运输不畅的问题得到基本解决，更有效地减少了偷漏私盐的可能性。缪秋杰对整顿后的缉私部队进行科学部署，在场区坨地、新建的公路沿线及各走私要道重兵驻守、层层设防。同时，部署缉私巡舰专堵从山东等地侵入淮盐销区的海上走私盐船。

在修筑盐区公路的同时，缪秋杰主持在盐区广泛架设电话，以提高缉私部队联合作战的机动能力。“全区较大的放盐处，场务所及税警盐房，均装置了电话。到1934年初，共架设电话线265公里，费用计39500元。后来又花费9万元架设了390公里四通八达的公路网。”（见1934年2月曾仰丰《视察淮北盐场报告书》）公路、河流、桥梁、电话等交通及通讯设施建设，使盐坨、产区、交通要道形成了一张四通八达的网络，缉私实效大大提高。“水陆两路，私枭既无法前来，而来后又无法他逃，各种贩私遂大为敛迹”［5］。

淮北盐区作为重点缉私地域，政府及其重视。“1930年冬，宋子文将刚刚组建的财政部稅警总团12000多人，两淮缉私大队6000人全部调到淮北，一面训练，一面配合淮北缉私部队进行‘剿匪’。”［5］这支部队由宋子文直接控制，人员素质高，装备精良，经费充足。到达淮北后，总团部驻扎在海州，所属部队分驻淮北盐区及陇海东段沿线。在稅警总团、两淮缉私大队和淮北的税警部队的合力下，缪秋杰在军事清剿方面比较顺利。当时东堆、小南沟、东陬山一带，一些土匪头目手下拥有上百的枪支，他们偷运私盐每次上千担，在小南沟开“盐槽子”，缉私营常与其冲突，无法慑服。“缪秋杰改缉私为稅警，财政部委派张中立为稅警总队长，归缪指挥，终于制服了这帮土匪力量，使他们不敢再运私盐。”［6］371932年以后，当地的一些土豪劣绅和土匪头子与日伪势力相勾结，贩运私盐，窝藏枪支，缪秋杰也坚决予以剪除。如潮河某地的汉奸唐治臣，勾结伪满国防部长张海鹏、山东巨匪刘桂堂。缪秋杰即命令稅警区队，协同稅警总团队一起，将其剿灭［5］。

缪秋杰领导的盐政缉私，在盐枭遍地的淮北盐区基本堵住了私盐偷漏的渠道，从而使得淮放盐数量和税收大为增加。“在税收方面，淮北全区税收总数在1930年未整顿前，从未超过1500万元，至1933年则达2130.7万元，到1935年增加到3000万。过去近场五、六岸，从未销售过官盐，现在则完全销售官盐了。”［5］缪秋杰在两淮主持盐政五年政绩卓著，被誉为民国盐务系统“四大金刚”之一。

近代海州由于政治语境、自然环境等因素的影响，经济发展长期受到压制。1930年缪秋杰到任时的海州盐区仍然是一片没有任何现代设施的荒滩，淮盐的振兴带动了板浦地方经济和金融、服务等行业的发展。“二十世纪三十年代，板浦镇上汇集了6家银行、17家钱庄、两家大银楼、一家大当铺，还有8家保险代理处……板浦成了当时海州地区最繁华、最富庶、最引人注目的城镇，成了闻名遐迩的‘小上海’。”［7］

地方盐民，“终岁劳苦，供役于商，衣食所资，先贷后还，亦仅足免饥寒而已。其视人民生命几于牛马不如”［8］盐民灶户的生活窘迫，代代相沿。“一不幸有水旱，而灶户先受其病。何哉？盖盐多而价廉，衣食仰给，计日而晒，未必足用也；加以官司之收敛，团长之侵渔，巨商之估算，又安得不贫乎？”［9］缪秋杰在板浦主持盐政的五年中，能够把土匪盐枭与为生活所迫进行零星私煎私运的一般村民灶户区别开来。1934年11月间，稅警抓获了一批刮取碱土、淋卤以供腌菜之需的所谓“犯私”者，便按“轻微案件”处理，每人罚款20元以示警戒。

“裕国、便民、惠商、恤灶”的宗旨，在缪秋杰主持盐政期间得到了落实。缪秋杰在板浦任职期间主持进行的盐务缉私工作，对于板浦盐业乃至整个淮盐的生产发展起到了重要作用，堪称民国盐业史上的一个里程碑。

[1]曾仰丰.中国盐政史[M].上海书店，1984：151.

[2]宋志东.近代山东的盐务缉私方式及其法规建设[C].盐文化研究论丛：第三辑，2008.

[3]江苏盐业史编写组.江苏盐业史[M].江苏人民出版社，1992：61-62.

[4]缪希霞.怀念先父缪秋杰[N].人民政协报，1986-08-05（3）.

[5]李涵，等.缪秋杰与淮北盐务 [M].中国科学技术出版社，1990：78-81.

[6]政协灌云县委员会.灌云县文史资料[Z].1988（4）.

[7]政协灌云县委员会.灌云县文史资料[Z].1988（3）：95.

[8]张怡祖.政闻录：卷十八[M].台北：文海出版社，1965：20.

[9]连云港市粮食志编辑室.隆庆海州志[M].北京燕山出版社，1992：30.