清乾隆朝改划盐区探析

陈明云

(陕西师范大学 历史文化学院，陕西 西安 710119)

盐，乃民众生活中的必需品，但却不易生产。在我国很多地方都不产盐，这些地方的食盐只能从为数不多的一些产盐地买入。在传统社会，历朝历代的统治者正是利用了盐的这一特殊性对其进行控制与垄断，从管仲的“官山海”，桑弘羊的盐铁官营到第五琦的榷盐法，再到明清的盐法，国家有关食盐专卖的措施与政策也在不断地完善与成熟。在这个过程中，诸多问题相继而出，改划盐区就是其中之一。

一、清代的盐区及私盐问题

清承明制，盐法也不例外，“清之盐法大率因明制而损益之”[1]3603。具体而言，主要是继承明代的纲运制度，官府控制食盐生产与流通，行国家专卖之举。商人若要经营盐业需向政府购买盐引，持引后再将数量规定的食盐按照既定的路线运往指定的地区销售，若违反了以上三条中的任意一条，都将按私盐论处，禁止买卖且依例治罪，这种制度也叫专商引岸制。在专商引岸制为主体的框架下，清朝形成了更为详细与规范的盐政制度。盐政，“就是指封建国家凭借政权的超经济力量，制定盐业制度，颁布有关盐业的法令、则例，派遣官吏，对盐业的生产、流通过程加以干预和控制。”[2]但即使在政府的强力干预与控制下，清朝的盐业并未像统治者所期望的那样一劳永逸与风平浪静，反倒是时时在不经意间就掀起一股巨大的风浪。

清朝的食盐生产区除蒙古新疆外共有11个，包括长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东、四川、云南、河东和陕甘[1]3603。每个盐产区都对应着固定的盐销区，并且所生产的食盐只能在相应的盐销区内发卖，如若越界，即为私盐，而政府对贩卖私盐也是严惩不贷。连接盐产区与盐销区的则是相应的盐业管理机构与盐商。一般来说，如若没有什么大变故，一个地区的盐商都较为固定，他们垄断着本地区的食盐运送与销售。在清朝的食盐生产区中，受自然环境，历史传承与政府重视三方因素的共同影响，两淮盐场的食盐产量最大[3]，故而销售的区域也最广。清代两淮的盐销区主要为江苏、安徽、江西、湖北、湖南和河南等地[1]3603-3604，这些省份疆域辽阔，人口众多，故每年所销售的食盐数额巨大。

值得注意的是，虽然国家行专卖之举，但每个盐区的盐价都不尽相同，正常情况下，食盐的销售价格一般受三个方面因素的影响，即生产成本(工本)，运输成本(运费)和销售成本(税收)[4]，有时即使身处同一个盐销区，由于与盐产区的距离不同，各省府州县的食盐销售价格也是千差万别。一般而言，受运输成本的影响，同一个盐销区内，距盐产区越远，食盐销售价格越高。两淮盐销区区域广阔，边缘地区与盐产区相隔甚远，运输不易，盐价颇高。而这些边缘地区与界邻的盐产区距离相对两淮较近，运输较易，盐价较平，百姓趁机偷购私盐，放弃官盐。尽管国家严令禁止食盐越界贩卖，但要百姓舍近求远，去贱买贵，于常理相悖，实难办到。所以在两淮盐区与其他盐销区界邻之地，他区之私盐越界进入两淮盐销区售卖的情况十分严重。并且这种越界贩卖之私盐不仅存在于两淮盐销区边缘地带，其他相邻的盐销区地带也时常发生。面对这种越界贩卖之私盐，清朝政府一贯采取的措施只是在相邻盐销区边界地带设置关卡，巡捕缉私。如江西省建昌府属于两淮盐区，例食淮盐，然其地离两淮盐场两千余里，路途遥远，程站较多，运输成本高，所以盐价自是高昂。与建昌府连界的是福建盐销区，其中的邵武、汀州等处离建昌府不过二三百里[5]221，距离近，运输成本低，盐价低廉。在这种情况下，建昌百姓私自购买从福建偷入且价格低廉的私盐，从而造成了本地官盐(淮盐)堆积难销，盐商赔本，进而行引不畅，盐课难以完成。面对这一情况，清乾隆五十六年(1791)，乾隆帝谕令江西巡抚姚棻严缉建昌府属私盐，以改善淮盐在此地壅积难销之状况。姚棻接旨后，立刻“严饬文武各员认真查缉，以杜私贩往来”[6]，并“于各要隘添设卡巡，广为缉堵”[6]。他的这些方法与以往对待私盐的做法一致，并无新意，况且“建昌府属界连闽省之区，路径较多，堵缉稍难”[5]221，即便加大缉拿力度，所收实效也甚微。此时的乾隆帝也显得无计可施，唯有在姚棻奏章上朱批道:“此亦无可奈何之法，且从之，或可再酌。”[6]

而此种由于产销区之间距离过远而造成边远地区盐价过高，邻近私盐侵入的情况不唯建昌府属有之，其他地区也很严重。早在乾隆元年两淮盐政尹会一就曾上奏：“(楚省纲地)多被邻私侵越。其最甚者，湖南衡、永、宝三府属，则为粤私所侵，湖北巴东等处则为川私所侵。”[7]大学士朱轼也曾论及：“以江南之镇江等府而论，与淮扬相去甚近，而向例必食浙盐。浙江路远，商运需费，盐价自贵；而淮盐就近可得，价亦甚贱。舍贱买贵，人情所难……其余各省似此者甚多，如河南上蔡等县，本有河东之盐，而必销淮引；湖广巴东等县，逼近四川之界，而必食淮盐。”[8]上述情况表明，最初的盐销区划界是存在问题的，它没有考虑到产与销之间的距离与运输问题，因此给了邻近低价私盐大肆侵入之机，而这又造成了本地的官盐壅积，盐引难销，盐课难完以及由此带来的一系列涉及官员考成、设卡缉私、争夺销区的问题。而随着时间的变迁，加之清廷僵守成规，缺少变通，盐区问题日益严重。

二、乾隆拟改划盐区诸过程

为了解决这些长期存在的顽疾，乾隆帝决定改划盐区。在收到江西巡抚姚棻奏折的二十天后，也就是乾隆五十六年(1791)三月二十六日，乾隆帝下谕旨，要求各地以产销区之间的距离为主重新划定盐区，“即直隶、豫东、江、浙、闽、粤、山、陕、甘肃、云、贵等省，向定销盐地方有相离较远之处，或可改归就近省份均匀搭配，庶于民食国课两无妨碍。”[5]221同时，乾隆深知既有的盐区划分行之已久，突然变动肯定会扞格难行，所以要求各省督抚“酌量情形，悉心核议……不动声色，与邻省彼此确商调剂”[5]221，力求在较为平稳的状态下完成此事。然而两江总督孙士毅和江西巡抚姚棻不知是还未收到谕旨抑或是刻意回避了乾隆帝谕旨中的重新划定盐区问题，二人在乾隆五十六年(1791)四月二十五日上达朝廷的奏章中没有任何回应三月二十六日谕旨的话，仍只是详细解释说明建昌府属私盐猖獗的原因和进一步在建昌府属各地设卡缉捕闽之私盐的方略[9]14-16。收到奏折后的乾隆帝对孙、姚二人这种答非所问的回奏非常不满，于是在第二天即四月二十六日再下谕旨。在这道谕旨中，乾隆帝首先批评了孙、姚二人的奏折有名无实，并认为其对待如何解决私盐这种很明显且“不待智者而后知也”[5]255的事情只知道一味地设卡缉拿纯属徒劳无益，并未寻究本源，而这个“本源”即重新改划盐区。基于此，乾隆帝派署理两江总督的长麟和两淮盐政的全德一同前往江西，与福建督抚会同办理将建昌府属从两淮盐区划归福建盐区一事，希望能够达到“官收畅销，商民交利”[5]255的目的。同时乾隆帝也想把此事办成一个试点，若成功即可推行到全国其他地方，以解决各地私盐泛滥的问题。即“若江西办有成规，则各省销盐地方，即可查明道路远近，仿照更定”[5]256。此时，乾隆帝已经触及私盐盛行之问题症结所在，即专卖与市场调节之间的矛盾[10]199。既然不能改变食盐专卖这一基本原则，那么寄希望于改划盐区，即尽量在市场调节方面调整，也不失为一个解决问题的办法。乾隆帝希望在改划盐区后能使民众购买食盐时不至于“舍近求远，舍贱买贵”[5]255，同时达到杜绝私贩，商民两便的目的。

至此，改划盐区一事似乎正按照着乾隆帝的设想逐步向前推进，但令人没有想到的是在乾隆五十六年(1791)五月初九日的一道谕旨中，乾隆帝对改划盐区一事的态度却突然发生转变，“若将建昌一府应销引盐划归闽省，而私贩越过建昌，仍可随地阑入，则改拨之法，亦属无益”[5]277。不仅如此，他还将私盐泛滥的原因从盐区的不合理划分转为对民众的指责，“盖无知小民唯利是图，只知得尺则尺，得寸则寸”[5]277，同时要求“长麟、全德皆当仰体朕意，据实查办，不必回护前旨”[5]277。从这道上谕中我们可以发现乾隆帝改划盐区的思想发生了动摇，更令人惊讶的是其第二日即五月初十的上谕更是全盘否定了之前改划盐区的想法，称建昌府属“堵截闽私自应照孙士毅等奏，设立巡卡，增派兵役，严密稽查，以绝私贩侵越之路。至江西一省情形如此，则他省可知。看来该督抚等酌议到时亦与全德所奏大略相同，此事竟可不必更张，以悉仍其旧为是”[5]280。至于改划盐区一事更是毋庸再议，整顿邻盐私入的办法“全在各地方官实力缉私，认真督查，使各销各地，毋任临境盐斤丝毫阑入，则官引自必畅销，私贩无利可图，并可不禁而自止也”[5]280。至此，乾隆帝最初认为“此不待智者而后知也”的改划盐区一事以失败而告终，建昌府仍归两淮盐区，乾隆帝想要的试点改革并未成功，全国其他地方的盐区也仍维持原状，两淮的引地得以保全，各地邻区私盐侵入的现象仍然严重，地方官仍忙于治标不治本的设卡缉私，盐政官员也将继续陷在争夺府县的官司中。

三、乾隆改划盐区失败的原因

按常理揆之，最初划定盐销区时本应该以产区和销区的距离和运输是否便利为依据，但由于地势、缉私等原因，最初的划界已经蕴含着不合理的因素[11]738。且这不合理的划分所造成的痼疾不论皇帝还是官员都有目共睹、心知肚明，即使是乾隆帝想要重新改划盐区，也是转瞬即停、戛然而止，那么，造成乾隆帝改划盐区失败的原因究竟是什么呢？

其一，两淮盐区在整个清朝都处于中心地位，所完课税最多，并远远超过了其他盐区。因其自然地理优势，加之历朝历代的建设，两淮地区很早以来就是食盐生产的重要地区。至宋代，两淮所完纳的盐税在全国盐场中已跃升为第一位，据宋史记载：“国家鬻海之利，以三分为率，淮东居其二。”[12]《明会典》中也言：“惟淮盐居天下之半。”[13]也就是说，至明朝时，不论是从生产规模还是交纳盐课来看，两淮都已经成为全国第一。而表一更是直观清晰地说明了清代两淮的课银在全国课银中所占的比重，虽然每个时期都不一样，但大致居其半数左右。在这种情况下，若贸然将两淮的盐销区改划给别的盐区，那两淮所交纳的盐课必然大大减少。但这并不意味着别的盐区所完纳的盐课会相应地大幅度增加，因为这其中还涉及盐区产盐能力、盐课完纳能力与盐引分配等问题。而一旦盐区改划后所交纳的课银数额达不到改划之前的数额，那么这于国家税收将是巨大的打击，正如两淮盐政全德在反对将建昌府改划给福建盐区的奏折中所诘问的那样，“每年百万正杂钱粮凭何办纳？”[14]而官僚集团居于财政税收方面的考虑，是不可能重新改划盐区的。

表1清代不同时期两淮课银数量及比重表

年代全国课银两淮课银两淮课银在全国课银中所占比重典据顺治间2701124两1339846两50% 雍正大清会典卷49康熙24年3882633203928552% 雍正大清会典卷49雍正4年3866034175978745% 雍正大清会典卷49乾隆18年5560540217926440% 乾隆大清会典卷15嘉庆5年5652575220293040% 嘉庆大清会典事例卷177光绪17年7398799311218240% 光绪大清会典事例卷221、223

资料来源：佐伯富.清代盐政之研究[J].顾南,顾学稼,译.盐业史研究,1993(2).

其二，与邻区税课相比，两淮盐区更重，同一州县若食淮盐，政府所得税课更多。乾隆帝在讨论改划建昌府属盐区一事时，认为两淮方面由于出纳之吝，不肯将建昌划归闽省，曾从国课方面进行规劝：“……不知减淮商一府之课，增闽省一府之课，于国课原无损也”[5]264。但事实真的如此吗？从清代中期两淮与邻区税课比较表可以看出，两淮盐区不仅岁额课银远远超出了与其交界之邻区，而且平均单位引课与邻区相比也是高出了许多，这意味着销售出同等数量的盐，两淮所交纳的课银比邻区要多。其实早在雍正年间，湖广总督迈柱就曾比较过两淮与四川的税课：“查川淮税银，轻重悬殊”[15]142。若将原属于两淮盐区的归州、巴东和兴山三州县改划为四川盐区，那么对朝廷而言每岁将“既缺淮税一千五百二十两零，尚有余剩淮引四百五十四引竟无行销地面”[15]143。郑观应在其所撰《盐务》篇中亦称：“淮盐较川课重十余倍，是淮盐销得一分，几足抵川盐二十分之课”[16]。在这种情况下，如若贸然将两淮盐区的府县改划归于他区，这对于国家的税课收入将会是比较大的损失。因此在以国家税收为重的前提下，盐区改划一事也只能是停留在口头讨论的表面而已。

表2清代中期两淮与邻区税课比较表

盐区每引斤数每引课银岁额课银(两)两淮400八钱至一两一钱零3355327长芦300四钱至五钱零647373两浙400-800一钱至四钱零907281四川400-5000二钱至三两四钱零288247河东240四钱零533347

资料来源：陈锋.清代盐政与盐税[M].武汉:武汉大学出版社,2013:119.

其三，两淮商人不仅对国家的报效与捐输最多，而且对皇室与朝廷官员“纳举”也是数额庞大。盐商须向国家交纳税课，同时举凡战争军需、兴修水利、灾害赈济或各项备公，都需要向朝廷报效银两且数额惊人。在各项报效银中，又以军需银额最大。从表三发现，乾隆、嘉庆两朝各地盐商向朝廷的报效中，光军需一项就高达四千多万两，其中两淮商人报效银两占到了61%，比其他五大盐区总额还多，若仅看乾隆一朝，比例甚至高达68%。除此之外，两淮盐商在其他方面报效数额也十分巨大，如《清高宗实录》里记载湖广遇灾时两淮盐商的一次“报效”，“乾隆五十三年十月癸巳，谕：据全德奏，两淮商人呈称，本年楚省荆州被水，堤塍冲漫，该处为行销淮盐纲地，转运所资，情关休戚，情愿公捐银一百万两，稍助工赈之需。”[17]卷1314十月癸巳另外尤需指出的是，在乾隆皇帝每次南巡时，两淮盐商都会特别地进献银两，以备皇帝赏赉之用，每次捐银数额自三十万两至一百万两不等，而且捐献银额较多的盐商会得到皇帝的亲自接见。据相关学者统计，有清一朝，从各盐区来看，以两淮盐区的商人报效最多，单次报效银额达200万两以上者11次，100万两以上者达27次之多，报效总银数高达5400余万两，占各区报效总额的66.7%[11]765。两淮商人如此大力向朝廷报效并不是没有原因的，而是在每次大规模的报效之后，作为补偿，朝廷会给盐商加斤、加价、豁免或者赐衔加级等实惠。因此，皇帝和官员在面对改划盐区这事时，也会尽可能多地考虑与自身关系更为密切的淮商。

其四，借地势以缉私的需要。作为国家财政收入十分重要的一个来源，中国传统社会政权很早就将食盐列为国家专卖的特殊商品。但伴随着食盐逐步严格的专卖进程，出于谋利或生活的需要，食盐走私也贯穿于食盐专卖发展的始终，官盐盐价越高，民众走私食盐也越频繁。清承前制，为了维护国家税收利益，地方政府于各山隘、津口等处设立关卡，严堵缉私。为缉私之便利，各处在最早划分盐销区的时候，原有借地势以缉私方面的考虑。这也就是两淮盐政全德在向乾隆帝奏报时所说的，“前人定界时非不知运道有远近，卖价有贵贱。但所定之界，水路则有关津，陆路则有山隘，差可藉以稽察遮拦，纵有私贩透漏，而界限已定，尚知顾忌，不致混淆。若舍此久定之界，听其就便营销,直至平原地面，毫无阻隔，则邻盐进一步又进一步，淮盐退一步又退一步”[14]。所以朝廷宁可加大对缉私的投入力度以此打击私枭，或者降低类似于建昌这种食盐走私严重地区官盐的价格来提高自身竞争力，也不愿意轻易地改划盐区。而这种借地势以缉私的情况在很多地方都存在，比如早在乾隆二年(1737)时，河南巡抚尹会一曾说，“各省行盐纲地，其初原按场灶产盐多寡酌派行销，并就各处地方形势画界分守，以严侵越。其中有舍近销远，未能概从民便者，实限于地势使然。如镇江府属距淮甚近，而例销浙盐不销淮盐，盖镇属为浙盐之门户，不得不舍淮而就浙”[18]。可见在借地势以缉私的考虑下，要改划盐区确实是扞格难行。另外就缉私而言，乾隆帝唯恐“无知小民，唯利是图，只知得尺则尺，得寸则寸”[5]280，若改划盐区地界，仍然会引起新的食盐走私与缉私问题，进而引发新的引界争端，即所谓的“若将建昌一府改食闽盐，恐抚州等府渐有私盐阑入，于通省盐务有关”[5]280。对清政府而言，保证税收乃为第一要务，既然改划盐区如此麻烦，不如维持现状。

表3乾嘉两朝盐商报效统计表

盐区类别乾隆朝(两)嘉庆朝(两)小计长芦军需18000005260002326000山东军需600000274000874000两淮军需151000001000000025100000两浙军需270000045000007200000两广军需180000033000005100000河东军需30000030000330000合计军需223000001863000040930000

资料来源：陈锋.清代盐政与盐税[M].武汉:武汉大学出版社,2013:288.

说明：原表数据类别过多且庞杂，该表只截取了“军需”这一项。

其五，盐区机构设置纷繁复杂，其中牵涉到盐政与行政两个系统，如若强行重新改划，这将是一场涉及众多官员与商人的行动，倘若处理不好，定将会引起官场混乱。清朝盐政管理系统官员的设置基本上沿袭明制，具体而言，清朝先后设有巡盐御史、盐运史、盐法道、盐运同、盐副使、盐运判、盐运同知、盐课提举等职。同时，在地方行政系统中，上至督抚，下至州县等地方官员，他们都有通商疏引、核定盐价、缉拿私盐等职责。至道咸年间时，各盐区直接隶属于各总督巡抚管辖，盐政系统与行政系统之间的关系更是错综复杂。盐区的重新改划必然会影响到相应的行政区域变更。但显然当时的清政府并没有做好那么大的规划，故而盐区的改划势必会一拖再拖，最后以失败结束。除此之外，清代食盐运销主要采取官督商销的形式，官府控制食盐专卖权，招商认引，按引领盐，划界行销，承包税课。在这种形式下，官员与商人之间很容易相互勾结，商人长时间认领一地的盐引，形成“窝本”，久而置同产业，这也正如乾隆帝所猜测，“再或因该商等定地营销，各有窝本，久已置同产业，不肯拨归邻省，商人致捐资本，是以宁可捐赀添卡添兵，以防私盐偷漏”[5]264。而官员受盐商的贿赂，必将强烈反对改划盐区，尽可能维持现状。

四、结语

概而言之，正是在这五方面因素的共同影响下，乾隆帝试图改划盐区的计划最终以失败而告终，但同时它也产生了一定的影响。最突出的影响是它让乾隆帝进一步地意识到两淮盐区有着较其他盐区不可比拟的重要性，从而继续加深巩固两淮盐区的中心地位，其中最明显的便是乾隆六十年(1795)朝廷批准的“两淮定例”，它要求将其他靠近两淮盐区“二三十里之盐店，移撤三十里之外，并毋许多积盐斤，以绝其偷运越界之弊”[9]23-24。这一“定例”也成为此后两淮盐区与相邻盐区间处理盐务纠纷的依据，并被各盐区奉为圭臬[10]204。