政府提供公共品视角述评：基于契约理性的批判

2012-08-15颜昌盛汪睿

重庆科技学院学报（社会科学版） 2012年14期

颜昌盛，汪睿

颜昌盛，汪睿

主流经济学关于政府提供公共品的视角主要基于其非竞争性和非排他性的属性，但是却忽略了公共品“嵌入性”意义上的“公共性”。公共品消费和使用主体对公共品需求的交融性使得政府提供公共品更为可信的逻辑是基于人与人之间的契约，其实质是“理性经济人”为追求合作剩余对个人权利的一种让渡，并同时表现为“国家职能”和“税收支付”。

公共品；契约理性；合作剩余

一、导言

公共品，也称公共物品或公共产品，是与私人物品相对应的一个概念，它是20世纪50年代随着学术界对政府职能和国家财政等有关“公共”问题的研究而引入经济学的，并且在经济学和财政学理论中占据着非常重要的位置，甚至有不少学者将“公共财政”直接定义为“政府提供公共产品的行为”。

一般认为，由于公共产品的非竞争性和非排他性特征，在对公共品的消费过程中会出现“搭便车”行为，从而个人无力或无法单独提供，导致公共品供给中的“市场失灵”，也称之为“囚徒困境”。该观点进而认为，国家干预并提供公共品因之便成为一个必然的逻辑。本文认为，政府对公共品进行提供，其本身并不成为问题争论的焦点，但是其中的逻辑却是值得商榷的。本文拟从契约的视角对此进行一次尝试性的探讨。

二、政府提供公共品的几种视角

传统意义上，由于消费和使用过程中非竞争性和非排他性的属性，导致了这样的观点，即市场对公共品的供给是无效率的，政府对公共品进行提供就成为理所当然，这是政府提供公共品的一般逻辑思维。具体来讲，理论界存在着如下几种传统的观点：

（一）“外部性”说

也称为“搭便车”说。根据萨缪尔森对物品的两分法，公共品具有“消费上的非竞争性和非排他性”，也就是说，公共品一旦提供，会有许多受益者共同消费这一物品，不可能将其中任何人排除在外，或者排除的成本相当大；并且，在众多消费者共同消费的情况下，额外增加的边际成本为零，因为公共品一旦提供就具有很强的外部性，会外溢至众多的消费者，这些消费者可以在不付费的情况下免费享用，即我们通常所说的“搭便车”。此时，如果通过市场的渠道由个人来提供公共品，个人将无法收回供给公共品的成本或享受提供公共品所带来的全部收益，故而缺乏提供公共品的激励，因此只能由政府来提供，因为政府是“在某种程度上免去了人类所有这些缺点的一个组织”［1］。

（二）国家职能说

持这种观点的可以追溯至亚当·斯密。亚当·斯密在《国富论》中指出，本性自由的资本主义制度需要国家尽可能地少干预，必须建立“最小廉价政府”。但是，要使市场真正良性运转，又必需要有一个治理得很好的社会，因此，国家必须执行三个在他看来不言而喻并且对于常人来讲都简单易懂的职责和功能，“第一，保护社会不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会任何成员不受其他成员的侵犯或压迫，即设立完全公正的司法机构；第三，建立和维护个人或小团体所不感兴趣投入的某些公共设施和公共机构……”这三项职能严格来讲就是我们现在经常论及的提供公共品的职能。特别是对于第三项职能，亚当·斯密认为“对一个大社会是具有很大利益的”［2］。斯密的思想为穆勒所继承。穆勒认为，政府的职责是保障人们生命、人身和财产安全、制定规则、铸造货币、建设公共设施、主办初等教育、保护儿童、青年和没有劳动能力的人。因此，提供公共品以增进普遍便利的政府干预是必要的［3］。并且随着社会的发展，政府提供公共品职能范围也会因之扩大。

（三）价值创造说

以亚当·斯密为代表的古典学派所持的劳动价值理论，将“财富”视为“价值”，并由此将劳动分为“生产性劳动”和“非生产性劳动”，认为只有物质生产领域的劳动才是创造价值的，而政府及其部门的劳动不创造价值，因此提出了“最小廉价政府”。但是边际主义认为，包括提供公共品在内的政府活动也能够带来效用，也是有价值的，与市场的活动是相融的。德国的历史学派受黑格尔历史哲学思想的影响，秉承官房学派的传统，重视国家对公共事务的管理，认为国家具有“非物质资本生产”职能，这一职能与“物质资本生产”职能一样，促进了经济的发展，增进了社会福利的提高。以科斯为首的新制度学派则直接把“国家”作为经济的内生变量，认为政府提供公共品的活动也是生产性的，政府提供公共品的活动降低了市场交易中的相关费用，节约了成本，因而也是创造价值和财富的。

（四）自愿交换说

奥意学者马尔科也把国家活动看作是一种特殊的受资源稀缺性约束的生产性活动，但是他认为，国家之所以提供公共品，是为了筹集国家活动所需要的开支。也就是说，一般的或者是用税收支付的公共品的提供，是国家和公民进行的一种资源交换活动。马尔科的这种思想后来为马斯格雷夫所继承和发展，马斯格雷夫在1938年所发表的题为“公共经济的自愿交换理论”一文中指出，税收与政府公共品供给是一种“自愿交换”行为［4］。

以上各种观点尽管存在差异，但是大致可以概括为，由于公共品本身所具有的消费上的非竞争性和非排他性，使得个人或通过市场的供给途径不可行，因此必须由政府来提供，以促进资源的更为有效配置和使用。本文以为，虽然上述观点都有其合理性和一定的解释力，却未能真正论及问题的实质。笔者将从契约经济学的视角对此进行评述和论证。

三、对现有视角的批判与反思

（一）关于公共品的外部性问题

认为公共品具有很强的正外部性因而需要政府来提供的观点可以说是一种占据主导地位的流行说法。但是笔者以为，持这种观点的人事实上犯了一个逻辑上的致命的错误。根据通行的解释，所谓“外部性”，是指某个人或者某个企业的行为或活动影响了他人或其他企业，却没有为此而承担相应的成本费用，或没有获得相应的收益报酬，其中某个人或某企业的行为对他人或其他企业产生的有益的但却没有获得相应报酬的影响即是我们所说的正外部性。就外部性而言，其实质是人与人之间相互依赖性的一种表现。由于人的社会属性，特别是随着市场经济的发展，专业化和社会分工越来越细化，人与人之间的相互依赖性越来越强，任何一个环节出现问题，都有可能导致“多米诺骨牌”效应。因此，除非人都是孤立的个体，否则任何意欲消除这种相互依赖性都是不可能的，从而也就不可能完全消除这种或正或负的外溢效应。如若说外部性是政府干预或提供公共品的理据，那么依据这种逻辑的结果将会是政府干预的无处不在。

此外，对于外部性，我们还必须明白的是，它是产生于决策范围之外的具有伴随性和不可控制性的对外影响。就公共品而言，正如后文将要阐述的，其供给本身就是为了满足社会的公共需要，是有意而为之之物，是决策范围之内的产物，其供给本身就是为了满足一个人以上的需要，其溢出效应是没有必要去控制的。因为公共品的非竞争性表明，只有在公共品的消费使用容量的边界上，其消费和使用才是有效率的，因此也根本不属于外部性的范畴。

总而言之，如果以外部性来论证政府提供公共品的必然逻辑，是站不住脚的。其实，张五常一开始就对“外部性”一词提出了质疑，他认为，我们应该把注意力集中在利益各方对资源竞争达成契约的性质上，这样就把问题从契约的意愿扩大到了契约的合法性［5］。这也是本文分析的逻辑点。

（二）关于“搭便车”问题

从经济学意义上来讲，所谓“搭便车”，就是指不付费消费和使用的行为。而在公共品供给问题上，所谓的“搭便车”问题是难以让人信服的说法。

第一，由于公共品具有消费的非竞争性，因此某项公共品一旦提供，就产生了相应的消费容量或空间，如果达不到这个容量或空间，对其消费和使用就是一种无效率状态；同时，由于排他成本过高或排他技术的不可能，就给人以“搭便车”之机，而“理性经济人”总是在具体的局限条件下追求自身利益的最大化，所以面对可“搭便车”之机而采取“搭便车”的行为，按照主流经济学的假定本身就是“理性”的、无可厚非的，是人们进行“两利相衡取其重，两害相衡取其轻”的本能反应。

第二，由于公共品是共同所需之物，出于对相应公共品需求的满足，在公共品供给之前，需求者应该是有付费的动机且愿意为之付费的。而在公共品的消费和使用上，本身就存在着不均衡性，因此，按照MB=MC的消费法则，使用者在付费的意愿上就必然存在着差异。这一点，不是我们所说的“搭便车”行为。

本文以为，“搭便车”行为并不是公共品的市场和自愿供给不足的一个必要条件或充分条件。对此，传统公共品供给的“囚徒困境”分析忽略了或弱化了公共品市场和自愿供给的可能性。奥尔森［6］认为，某些小集团不用靠强制或任何集体物品外的正面诱因就会给自己提供集体物品，因为某些小集团中的每个成员，或至少其中的一个成员会发现他从集体物品获得的个人收益超过了提供一定量集体物品的总成本；有些成员即使必须承担提供集体物品的所有成本，他们得到的好处也要比不提供来得多。这种情况存在的条件为：集团从集体物品获得的收益超过总成本的量要大于它超过一个或更多的个体收益的量。希尔曼［7］对此也进行了详细的分析和探讨，他认为，当一个人的行为足够为他人提供免费的公共品时，“搭便车行为”其实是有效率的，反之则有可能会因为重复投资浪费资源出现无效率。他认为，当个人从某一公共品中获得的收益不同，并且每个人都知道其他人从公共品中的收益时，收益最高的人将会提供公共品。或者，如果提供该公共品的个人成本不同，并且每个人都知道其他人的成本，则成本最低的人将提供公共品。

休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德［8］在论及公共品中的“搭便车”问题时谈到，仅当存在一个更好的选择，即当市场供给阻止“搭便车”时，“搭便车”行为才会对公共品造成不利的影响。同时他们对所谓的“搭便车”说产生了如下疑惑：“任何具有较少的资本主义道德的人都能理解来自租金、利息、红利和资本所得等不劳而获的收入，它们如公共品一样都是免费的。在此基础上，私人的‘搭便车’行为比公共‘搭便车’行为要更为普遍……即使根据资本主义的假设，私人的‘搭便车’行为也是很多的，而且可能会不断增加，来自外部性、垄断和其他市场不完善的商业利益是免费所得，许多管理阶层的所得利益也是如此。这些管理阶层所得的利益要比诚实的公共服务中任何可能得到的利益都多……公司经理能从他们的股东那里拿走多少利润，没有任何有效的法律或市场约束对此加以限制。”因此，如果说“搭便车”是政府干预或提供公共品的理据，那么依据这种逻辑的结果同样会是政府干预向这些领域的蔓延。

此外，布鲁贝克认为，公共品消费上的“搭便车”观点缺乏经验方面的科学根据，它忽略了现实中许多影响人们表明自己对公共品需求的重要因素,例如，社区中某一成员虽然因为“搭便车”享受了短期利益，但是他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。因此，“搭便车”的动机会大大削弱。

（三）关于“市场失灵”问题

谈及政府对公共品的供给，学者们都概莫能外地将“市场失灵”作为一个必然的逻辑起点，却全然没有意识到其中存在的问题。让人不可思议的是，多少年来，鲜有人对此提出疑义。

什么叫“市场失灵”？笔者翻阅了大量的资料，得到的结果大同小异，人们几乎都将“市场失灵”视为对“完全竞争市场”的偏离。

一般认为，“完全竞争市场”应该符合如下五个条件：(1)所有的生产资源都为私人所有；(2)所有的交易都在市场上发生，并且每一个市场上都有众多的购买者和销售者；(3)没有任何购买者或销售者能够单独操纵价格；(4)购买者和销售者都可以享有充分的信息；(5)资源可以充分流动并且可以无任何阻碍地流向任何使用者。如果市场同时具备了这五个条件，那么市场就是有效的，否则，对其中任意一条的不满足就是我们所谓的“市场失灵”。

其实，经济学家们都心知肚明，能够满足这五条的市场只能是想象中的“天外来客”，在现实中是断然不可能存在的，但是他们却偏偏要将这种“天外来客”与“现实”进行比较来证明他们所谓的“失灵”或“缺陷”。就好像有人将神话中的无所不知、无所不晓、无所不能的“神仙”与现实中的人进行比较后，说现实中的人都有“缺陷”一样，显然是无法让人信服的。

何谓“失灵”？汉语词典的释义是“变得不灵敏或完全不起应有的作用”，英语翻译为“out of order”。也就是说，如果由于某种现实的因素（如政府的干预）使得某种事物（如市场）的正常功能不能得到有效或充分的发挥，即为“失灵”，例如我们可以说刹车失灵、指挥失灵、设备运转失灵等，那是因为在没有出现意外的情形下，它们可以现实地发挥它们所具有的正常功能。但是市场呢？似乎从来就没有具备过我们所说的上述五个条件，既然如此，又何来“失灵”一说？反观现实，我们所说的“市场失灵”的领域几乎都是市场无能为力或不应涉足的领域，这是市场的本质属性所决定的。就如“政府失灵”一样，其本身也是一个不正确的提法，因为政府（或国家）在建立之时，其职能范围就是大致确定的。市场与政府各司其职，天经地义，否定一方并不必然地肯定另一方，而且，一方之所不能并不必然是另一方之所能。因此，笔者认为，所谓的“市场失灵”是政府进行公共品供给等干预活动的前提的观点是根本不能成立的。

另外，我们一般所说的“市场失灵”，事实上是由于相关制度的缺失或不健全导致了可以通过市场价格机制进行传递的收益和损失发生“短路”，也就是说，其存在是因为有着价格所不能或无法完全包容的信息，并且在很多情况下是由于政府的干预。这种由于政府的人为干预而使得市场“变得不灵敏或完全不起应有的作用”才是真正意义上的“市场失灵”！在这一点上，我们的理解是刚好颠倒的。

市场，究其实质是一种自由，它意味着经济行为主体自愿参与和选择的权利，因为在“经济领域，自由交换物品、劳务……是人的最基本权利”［9］。人们对公共品供给的反应，本身就是市场赋予人们的自由选择权利，市场在这方面，如果没有人为的壁垒，从来就没有失灵过！在市场上，参与主体之间所表现出来的是一种契约关系，因为市场是“参与者进行未来收入流所有权和控制权转让的过程，由于该过程往往更多涉及的是不同时间和地点及延迟支付，所以必须有契约（通过语言）来界定交换的物品，界定同意的条件，说明在没有达到其他条件时各方可以采取的行动等”［10］。亚当·斯密也早就提到了，“看不见的手”的有效运转需要一个“治理良好的社会”(2)。因此，所谓的“市场失灵”，实质是某些契约规定的相关条件不可能达到时的其他可行选择集。

四、政府提供公共品的契约分析

主流经济学将包括公共品供给在内的理论分析和政策实践都视为一个技术问题，甚至是一个工程控制问题。其步骤一般是：首先建立一个经济运行模型或一些政策干预工具，然后假设一个评价标准，最后计算出最大化该标准的工具的价值，或根据该标准指出绩效改进的方向。在纯粹的理论分析中，评价标准几乎总是表现为伯格森－萨缪尔森福利函数的某种形式。而在早期的实践中，伯格森－萨缪尔森福利函数仅仅表现为在经济资源和技术约束下的最大化，仿佛政府能够挑选所有企业的活动和所有消费者的选择。不仅如此，福利经济学第二定理还证明：一旦资源的初始所有权得到恰当的配置，利用一系列完全竞争市场经济就可以达到“最优状态”。这种研究思路的另一种表达就是：完备的市场和完备的政府在获得经济效率上是等同的。因此，完备的政府作用被解释为矫正市场失灵，从而也在一定意义上形成了政府实证理论的基础。文中所论述和批评的“政府职能说”、“外部性说”和“价值创造说”等无不基于此。本文以为，这些分析所及之处最多是告诉我们一些现象或某种结果，并没有触及到了问题的实质——人与人之间的互动关系。

要想弄清政府提供公共品的逻辑实质，我们就得首先弄清现代意义上国家的产生。这一般可以追溯到霍布斯［11］，他将政府视为一个能够使人民摆脱“自然状态”的一个契约。

契约理论关注人与人之间、社会与其成员之间社会关系的基本理据，认为所有的人类关系在本质上都是契约性的，或与契约相关的。在霍布斯看来，人类只有两种关系存在：一种是敌对状态的关系，这种关系形成于自然状态之中并构成了自然状态本身；另一种是契约关系，形成于社会状态之中并构成了社会状态本身。而第一种关系导致了第二种关系，后者是前者的直接结果。因为在自然状态中，人们都是自身的法官，这样会出现三种缺陷——裁判会有偏见、执行裁判的力量不够、在相同条件下不同人做出的判决会各不相同。特别是“理性经济人”个体为了自保或追求自我的利益，在每个人都有权做自己想做的事情的状态下，其结果必将处处是“一切人对一切人的战争”的“霍布斯丛林”［12］。为了结束这种自相残杀的状态，每个人都与其同伴订立契约，“甘愿放弃他们各自单独行使惩罚的权力，交由他们中间被指定的人来专门加以行使；而且，要按照社会一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使”［13］，以此来建立一个由单一的拥有无限权力的主权者所统治的国家（这里的国家是一个广义的概念，包括诸如家庭在内的所有通过制度组织起来的公共事务领域，相当于现代意义上的政府及其部门），通过履行相应的国家职能。人类从此进入社会状态并进行正常交往。

简而言之，依照契约理论的思想，作为一个组织的特性，国家（政府）事实上是公民所达成的契约的产物。高蒂尔认为，如果非社会的个人对由政治权威强加的社会秩序产生了兴趣，他们必定是极为重视某种特殊的产品，这种产品（a）通过社会合作可以在数量上得到增加－社会秩序由此变得可欲，但是（b）这种“可欲产品”的分配将会引发他们之间的冲突——强制性权威由此变得必要。高蒂尔称这种“可欲产品”为“合作剩余产品”［14］，即由于社会合作带来的经济产品增加的部分，亦即我们所说的公共品。因为，如果完全由市场或个人来运作和提供将会导致缺失或不足。因此，通过订立契约，将之交由政治权威以社会合作的形式提供，是符合“比较利益的最大最小值”原则的。一方面，通过个人之间订立契约，将公共品的供给权让与政治权威——政府，可以使公共品在数量上增加，导致“合作剩余”。另一方面，通过强制性权威——税收（事实上是人们在订立契约时的自愿约定，所有人的自愿必然导致对所有人的权威）可以避免公共品分配中的成本与利益冲突。用现代术语来讲，通过这种契约避免了大量高昂的额外交易费用。首先是信息搜寻费用，如果没有政府的统一供给，个人要经过长时间的搜寻；其次是谈判和签约费用；再次是监督和执行费用。此外，国家通过提供公共品和服务还“降低了作为经济交易基础的其他合约的定义、谈判和执行的成本”（North，1981.p.24）。

通过上述分析，我们可以看出，“国家职能说”对政府提供公共品问题考虑的逻辑起点是国家对公众的承诺，强调的是国家（政府），如果国家不能有效地履行其承诺，公众就有权利以违约之罪收回所授予的权利而与他们所中意之“代管人”重新订立契约。相反，“自愿交换说”对政府提供公共品问题考虑的逻辑起点是公众，这是公众为得到国家的保护心甘情愿地以上缴税收和让渡其他相关权利等进行的交换。

五、结束语

早在1080年左右，曼尼戈德在论及国家（政府）的权威时就声称，契约是每一个民族与其统治者之间联系的内在基础，它设定了统治者在权力上、人民在义务上的条件与限制［14］。而人们订立这样一个契约，是“为了接受管理，寻求保护和维持生活”（Fowler，1967）。简言之，国家（政府）是契约的产物，国家的职能，包括提供公共品的职能，也是契约的实质性内容或约定的体现，是契约的产物。传统的关于政府提供公共品的分析，往往关注公共品本身的特性，从其所谓的“外部性”或因此而导致的所谓的“市场失灵”或“搭便车”行为来推导出必须由政府提供的必然逻辑，这是表面的，也是肤浅的。因为人类社会的任何现象背后都是人与人之间关系的凝结。公共品由政府提供，事实上反映的是人与人之间、社会与其成员之间的一种契约关系，这是人“理性”选择的结果。经济学所要研究和关注的，并不是静止的物本身，而是掩藏在物背后的人的选择行为及人与人之间的关系，这种关系本质上是由人与人之间、社会与其成员之间的各种形式的契约构成和凝结的。

[1]休谟.人性论[M].北京:商务印书馆,1980.

[2]亚当·斯密.国富论[M].北京:华夏出版社,2005.

[3]约翰·穆勒.政治经济学原理:下卷[M].北京:商务印书馆, 1991.

[4]Richard A.Musgrave,Peggy B.Musgrave.Public Finance in Theory and Practice.McGraw-Hill Book Company,1984.

[5]张五常.经济解释卷三[M].香港:花千树出版有限公司,2002.

[6]奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,2003.

[7]希尔曼.公共财政与公共政策－政府的责任与局限[M].北

京:中国社会科学出版社,2006.

[8]休·史卓顿，莱昂内尔·奥查德.公共物品、公共企业和公共选择——对政府功能的批评和发批评的理论纷争[M].北京:经济科学出版社,2000.

[9]阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[10]布罗姆利.经济利益与经济制度－公共政策的理论基础[M].上海:上海三联书店，2006.

[11]迪克西特.经济政策的制定：交易成本政治学的视角[M].北京:中国人民大学出版社，2004.