高校内部治理的行政化倾向与去行政化路径选择

庄海茹孙中宁

（1.吉林农业大学 人文学院；2.长春工业大学组织部，吉林 长春 130012）

高校内部治理的行政化倾向与去行政化路径选择

庄海茹1孙中宁2

（1.吉林农业大学 人文学院；2.长春工业大学组织部，吉林 长春 130012）

目前我国高校内部治理实践中行政权力与学术权力严重失衡，行政化倾向突出。去除因为学术权力与行政权力的失衡导致的行政权力泛化和学术权力官僚化现象，实现两种权力的协调发展，是提高组织活动效率、增强高校活力、提高高校办学质量、适应社会发展的必然要求。笔者认为要想去除高校内部治理中的行政化倾向，必须处理好以下两个问题：一是还权与学术，实现学术事务自我管理；二是加强行政管理，提高行政管理效能。

学术权力；行政权力；去行政化

一直以来，我国高校内部权力结构失衡、大学治理行政化色彩浓厚、行政权力泛化、学术权力弱化问题突出。整合学术权力和行政权力，构建合理的高校权力配置模式是高校有序和健康发展的保证，也是新时期我国高等教育管理体制改革的重要内容。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确指出：“要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。然而高校内部管理体制改革实践经验表明，高校去行政化虽然势在必行，但步履维艰。现行管理体制具有强大的制度惯性，制约着改革的进一步深化。针对高校内部治理中日趋严重的行政化倾向，探讨行之有效地去行政化路径是本文的出发点。

一、高校内部权力结构及治理的行政化

学术权力与行政权力是维系现代大学组织正常运行不可或缺的两种力量。学术权力是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体对学术事务进行管理的权力，具有扎根于学科和专业、自主性、松散性和非强制性等特征。行政权力是以行政人员和行政机构为主体，为维持高校的正常运行和有效实现高校的办学目标而依据一定的法律、规章、制度及条例等对高校进行管理的一种权力，具有整体性、层级性和集权等特征。学术权力是大学特有的，是其探究和传播高深学问的必然产物，是大学内在逻辑的客观要求。［1］行政权力则是大学发展过程中有效处理日益繁杂的内部事务和社会事务，维系和保障大学组织目标实现的必然选择。两种权力各司其职、协调运行并共同服务于学校整体目标，是高校良性运行的保证。然而，在我国内部治理实践中行政权力与学术权力严重失衡，行政化倾向突出。具体表现为以下两方面：

其一，高校内部行政权力泛化。建国以来，高校作为国家事业单位是国家行政体系在高等教育系统的延伸，高校内部组织架构主要依照国家行政机关组织架构原则进行。高校具有一定的行政级别，高校内部所设岗位也都具有相应的行政级别，学校行政人员和教师虽然不是公务员身份，但是比照公务员类别对待。大学校长作为学校最高行政负责人，其人选主要由上级主管部门行政任命产生，即使由学校内部通过一定范围的民主选举产生，也必须经主管部门的认可和委任。在学校外部行政权力的强势影响下，学校内部的行政权力也对包括学术管理在内的各项事务发挥着决定性的作用并实施集权化管理。以学校党委和校长为代表的行政权力主体对学校各项事务拥有领导和决策权，学校统一管理高校的招生、专业和课程设置、人员的录用和职称评定等主要事务。基层学院主要负责各项事务的组织和具体实施，权限偏小。虽然高校内部普遍设立了学术委员会、教师职称评审委员会和学位委员会等学术组织，但这些学术性组织只是在一定程度上发挥咨询、参谋的作用，没有最终决策权。而且这些学术组织成员多数由行政领导兼任或指派，他们对学术事务的管理不过是行政活动的延续和扩张，是行政意志的体现，缺乏自主性。

其二，行政权力的不断扩张导致学术权力官僚化。高校内部这种行政权力为主导的治理模式，严重挤压了学术权力的生存空间，学者在一些基本的学术活动中丧失了自主权，其中教师，尤其是青年教师在高校的地位边缘化。高校教师被深深嵌入在这种行政化的治理结构中，教师的一切工作都要受制于行政管理人员的指挥和安排，失去了作为知识创造者和传授者应有的主体独立性和自在性，成为知识的机械灌输者和行政意志的执行者。在缺少有效的利益表达机制和保障机制的前提下，学者要想在教学科研资源分配过程中获得更多的学术资源和学术决策话语权，只有依附于行政权力或拥有行政权力。“官员＋学者”这种官学合一的身份属性是当前管理体制下最大利益获得者，也成为越来越多的学者追逐的目标，教授官员化倾向严重。此种背景下，一个教授学术水平的高低不仅取决于自身的学术科研能力，往往还取决于其官阶的大小。一些学者为了使学术水平与官阶相匹配，或更大程度上占有学术资源，甚至不惜弄虚作假，抄袭、剽窃、攫取他人学术成果，权力寻租、学术腐败现象层出不穷。

二、高校内部治理的去行政化与路径选择

高校内部这种行政化的治理方式，一方面与学术自由、思想独立的大学精神背道而驰，抑制了教师从事教学和科研活动的积极性和创造性，致使学术活动越来越功利化和官僚化，人才培养模式越来越趋同化；另一方面致使行政管理人员官本位思想严重，工作中唯上级命令是从，服务意识淡漠，遇事相互推诿、踢皮球现象时有发生，从而降低了组织活动的效率。改革完善高校内部的管理体制，去除因为学术权力与行政权力的失衡导致的行政权力泛化和学术权力官僚化现象，实现两种权力的协调发展，是提高组织活动效率、增强高校活力、提高高校办学质量、适应社会发展的必然要求。国家教育管理体制改革也以此为重要方向，在理论与实践层面不断在探索去行政化的路径。笔者认为要想去除高校内部治理中的行政化倾向，必须处理好以下两个问题：一是还权给学术，实现学术事务自我管理；二是加强行政管理，提高行政管理效能。具体可以通过以下改革路径实现：

第一，依法赋权，推进高校大学章程建设。权力作为一种支配和控制的力量具有天然的扩张性。在大学发展进程中行政权力与学术权力的纷争从未停止，呈现出此消彼长的关系。目前，要想改变我国高校内部治理过程中行政权力一统天下，干预、控制学术事务的局面，实现学术权力的自我管理，必须依法赋权。法律是保障学术权力合法和防止行政权力滥用的最好手段。1998年颁布的《高等教育法》四十二条中虽然指出：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，在法律层面承认学术委员会等学术机构管理学术事务的合法性，但并没有出台具体的实施细则，行政权力与学术权力仍处于权责不清、分工不明的境地。如何进一步厘清行政权力与学术权力的边界，规范、保障学术主体的自我管理职能，是深化高校内部管理体制改革的瓶颈。在概观西方发达国家大学治理经验和我国治理实践的基础上，笔者认为加强大学章程建设，制定切实可行的大学章程是改革的突破口。大学章程又被誉为大学宪章，其上承国家教育法律法规、下启大学内部各种规章制度，是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。目前各高校可以在制定大学章程的过程中，对学术委员会等学术机构的地位作用、职权范围、组成原则、运行和监督机制等内容做出明确规定，并出台具体实施细则，以弥补《高等教育法》的缺憾，在保障学术权力的合法性的同时，提高其实际运行的可操作性，建立规范、长效的运行机制，力求真正还权给学术，让权力在阳光下运行，杜绝权力滥用滋生腐败的现象。

第二，转变管理方式，制度化管理与人性化管理并举。随着大众教育时代的来临，高校在人才培养、科学研究和社会服务方面的作用越来越突出，所需要应对的社会事务也越来越复杂，高校比以往任何时期都需要加强行政管理，提高自身的行政管理效能。这与高校治理的去行政化并行不悖。去行政化也并非是要取消高校的行政管理职能，而是要去除行政管理过程中制约、阻碍大学组织目标实现的内容，维系、保障学术活动的顺利进行，二者殊途同归。高校内部现行的科层制管理模式是一种典型的刚性的、制度化的管理模式，具有强制性、理性和精确性的特点，其在实现大学组织目标，提高组织活动效率中发挥着重要的作用，是现代大学普遍采用的管理方式。但是这种制度化的管理方式抹杀了人的情感因素的作用，造成了管理的非人格化特征，不仅使行政人员唯长官意志是从和恪守各项规章制度，还极大抑制了教师教学和科研活动的积极性和创造性，不利于组织管理效能的进一步提高。而人性化管理则重拾被制度化管理所忽视的人性，强调以人为本，尊重人的生命价值的实现和潜能的开发，是一种间接的、柔性化的管理方式。其通过价值观、理想信念、道德的力量等内在、非强制性的力量主导人们的行为，复归学术自由、独立自主的大学文化与大学精神，是高校管理方式改革的重要路径选择。实行制度化管理与人性化管理并举的管理模式是进一步提高行政管理效能的关键。

［1］任维祯.高校学术权力与行政权力的协调［J］.宁夏社会科学，2006，（6）.

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庄海茹（1980－），女，吉林农业大学人文学院讲师，主要从事社会学研究；孙中宁（1979－），男，长春工业大学组织部讲师，主要从事高校党建与思想政治工作研究。