论公共选择理论中的官僚机构和官僚行为

李宗玲

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

论公共选择理论中的官僚机构和官僚行为

李宗玲

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

在政治市场上，除了作为生产者的政治家和政党，作为消费者的选民以外，官僚机构作为一中介活跃于整个政治舞台并对政府的政治经济活动产生了重要影响。从一个“经济人”的角度出发观察官僚行为和官僚机构的活动以及分析官僚及官僚机构存在的现实基础和意义，并对这样的存在对整个政府行为及政府行政效率的影响进行解析，对如何改进官僚机构提高行政效率具有重要的现实意义。

公共选择理论；官僚机构；官僚行为；政府

官僚是公共决策的直接执行者，他们的行为在公共选择过程中属于供给方的行为。在西方国家里，政府实际上由政治家和官僚两部分人组成，政治家要获得一定的职位必须经过选举，而官僚是由公共机构任命的，其任职往往是终身制的。官僚通常不直接对选民负责，而是对任命他们的公共机构以及领导这些机构的政治家们负责。官僚是现实政治生活中除选民和政党之外的又一重要政治角色，其对公共政策的制定和执行都具有极大的影响。因此，研究官僚机构及其组成成员的行为对现实政治生活具有重要意义，尤其是把官僚的行为动机放在公共选择理论下研究，更会让人明白他们为什么会这样做而不那样做，以及为什么会出现这种现象，对我们理解政府行为也具有重要的指引作用。

一、公共选择理论

公共选择理论是西方经济学理论之一，它是由公共选择学派于20世纪50年代建立和发展起来的，其在英文文献里通常称作“公共选择”（public choice），是一门介于政治学和经济学之间的新兴交叉学科，它的出发点是运用经济学的分析方法来研究政治决策的运作机制。用公共选择学派代表人物布坎南的话来说，“公共选择是政治上的观点，它是以经济学的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”［1］同时缪勒也认为：“公共选择是对非市场决策的经济学研究或是把经济学运用于政治科学地分析”。［2］因此，公共选择理论是运用经济学的分析方法来分析和研究政府政策的制定过程，研究在既定的社会公众偏好和政治程序背景下政府的政策是如何制定出来的，以及如何改革政治程序以改进决策和结果。公共选择理论的提出是基于政府提供公共物品这一前提假设，同时它开辟了对投票等政治行为进行经济学观察与研究的崭新视角，从这个意义上说，公共选择理论打破了长期以来存在于政治学和经济学之间的界限，成为沟通两者的桥梁。公共选择理论使用的是经济学的分析方法，但它的主题和政治科学的主题是相同的，均涉及国家理论、政党政治、官僚机构等。公共选择理论有以下内涵：

（一）“经济人”假设是公共选择理论的前提

传统的政治学中的“人”与经济学中的“人”是两个不同的概念。经济学中“人”是理性的人，即追求个人利益最大化的人；而政治学中的“人”是“政治人”，即代表民众利益，为了追求公共利益而展开公共行动，力图实现公共利益最大化的人。公共选择理论认为，政治家、官僚等政治领域中的人同经济领域中的人是一样的，都以追求个人利益最大化为行为目标，即都是“经济人”，而政治家追求的是选票最大化，选民追求的是投票净收益最大化，执行决策的政府官员追求的则是预算最大化等。

（二）非市场决策是公共选择理论的切入点

公共选择理论可以说是研究非市场决策的理论，是用经济方法对政府决策过程的分析。在非市场决策中，国家和政府发挥主导作用，它的代理人——政治家和官僚同私人经济中的个人一样，也是趋利的“经济人”。同其他任何在公共选择领域中做出决定的人一样都会犯错误，他们的行动本身也要受制于一些规则。公共选择理论将政府看作市场环境中的企业，即公共产品的生产者和提供者，由此来揭示其在市场环境中的行为方式和行为后果。

（三）交易是公共选择理论中的重要概念

交易是指经济主体从个人利益最大化的目的出发，相互之间进行自愿交换，从而实现个人利益最大化。在经济领域里，交易各方是平等的，交易完全是自愿的，交易的过程也是非强制性的，如果有任何一方不满意，交易就可以取消。但在政治领域里，交易各方的权利是不均等的，而且交易一旦确定，就不能轻易取消或更改，因而具有一定的强制性特征。交易具有简单交易和复杂交易，在政治领域大部分交易都是多个“经济人”之间的复杂交易。

二、官僚及其行为特征

官僚在表面上是制度与权力，而在本质上是一个社会的利益管理阶层。在公共选择论者看来，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供公共服务的部门，他们是由政治家任命的公共政策或公共项目的执行人，是公共产品的生产者、提供者和维护者。［3］官僚主要有以下行为特征：

（一）官僚行为具有相对的独立性

他不直接对选民负责而是对任命他们的政府机构和政治家负责。由于官僚机构的成员实行的是任命制，选民要想影响官僚，只能借助于社会舆论的压力，或者通过组成一定的利益集团来影响政党和政府进而影响官员，所以选民对官员的制约实际上是一种软约束，作用相对比较弱，过程也相对比较长，从而使官员的行为具有相对的独立性。

（二）官僚行为具有相对的稳定性

官僚机构与市场环境之下的企业不同，它不会受市场环境影响，相对来说比较稳定，它的成员相对来说也比较稳定，虽然它的机构内部有自己的一套严格的等级制度和晋升规则，但由于官僚机构部门的产出都是非赢利性的，因而它不能像私营企业一样把利润作为硬性指标来使用，所以它没有明确的考核指标，在没有考核指标的情形下官僚行为更具有相对的稳定性。

（三）官僚行为具有相对的特殊性

政治家与政府官员的政策主张要变为现实的规章制度，需要通过起草政策法案把政策主张转化为规章制度，而官僚负责选择议案的收集，议案的审议，同时负责分析和提供各种必要的信息，因此，他们与社会各界关系的密切程度决定其能否提供有效的信息，这直接影响着政治家决策的成功与否。

三、官僚机构存在的基础和意义

官僚机构的产生并非偶然现象，它是伴随着特定的社会历史条件即社会分工的出现而出现的。随着组织化的发展，社会工作越来越固定于一定的专业范围之内，由于专业技术的限制，各工作之间流动的可能性越来越小，官僚制的产生为统治者的全面管理提供了可能。货币经济的发展也促进了官僚机构的产生。货币经济的发展要求收入和支出使用统一的标准量化，同时定期支付薪酬既可以摆脱以实物为报酬的松懈官僚体制倾向，又可以保证雇员有稳定的收入来源，从而增加了组织的重要性以及雇员对组织的依赖性，而这又不同于世袭官僚制中的人身依附关系，使雇员更加自由和独立，更能激发他们的积极性和责任感。

官僚机构存在的基础：首先，政治与行政分开是官僚机构存在的前提。伍德罗·威尔逊在1887年提出了政治与行政分离的思想。政治和行政分离剔除了官僚制行政中的政治因素，使行政获得独立的地位，使官僚机构独立存在成为可能。其次，科学管理原理是官僚机构存在的基础。泰勒认为用科学管理来代替经验法则，可以摈弃传统的经验型管理中所掺杂的大量人治因素。科学管理原理把传统的管理从个人经验主义推向了科学、理性、专业化和普遍化，为理性官僚制的合理性做了铺垫，并且为其提供管理原则和方法。

官僚机构存在的意义：首先，官僚制适应了现代社会对形式平等的追求。官僚机构是追求形式合理的管理体制，它克服了行政中的专制主义和各种特权现象，适应了现代社会对形式平等的要求，保障了人们在法律制度面前即形式上的平等权利。其次，官僚机构促进了社会等级差距的缩小。官僚机构通过落实一系列的政策规定促进社会的良性发展，促进社会等级差距的缩小，使社会更加稳定，更易于管理。再次，官僚机构提高了行政效率。在官僚制的行为模式中，行政是一种专业化的职业，它需要由经过专业化训练的人员来完成，同时由于各种工作对专业和技能的要求不同，所以必须将各种工作分开以由专门的专业人员来操作，最后统一进行管理，这样就提高了行政效率，同时避免了由于相关知识缺乏而造成的不专业。

四、公共选择理论下的官僚行为及相关的政府行为

（一）从公共选择理论的前提——“经济人”假设分析官僚行为

首先，从“经济人”假设出发，官僚不是“政治人”，他们首先追求的是个人利益最大化。官僚出于自身利益（所获得的薪金、社会名望、额外所得、权力和地位等）的考虑，千方百计的寻求权利的扩张和预算的最大化，结果造成机构的臃肿和预算的不断膨胀。又由于官僚的行为具有一定的相对独立性，他们受到的是一种软约束力，更助长了他们之间相互争夺权力和争取利益的野心，从而使整个官僚机构内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个政府机构的内耗增加，背离整个组织本身存在的目的。其次，官僚机构对公共政策的制定和执行都有重大影响，由于官僚是“经济人”，为了维护自己的既得利益和追求更大的利益，他们会结成一个利益集团为政治家提供歪曲的信息，使政策向着有利于自己的方向发展。对于由政府部门独立的、全权制定与实施的政策来说，由于每个部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对公共利益的理解来决定的，他们的行为具有限当大的自由度和灵活性，有意或无意的为自身的经济利益所驱动，故而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求。

（二）从公共选择理论的非市场决策环境出发，发挥主导作用的是国家或政府

非市场决策环境缺乏竞争性并且具有一定的强制性，官员与政治家就构成一种双边垄断关系，使得官僚的地位和利益相对比较稳定。在透明度相对较低，竞争程度低下的政府机关中，政府机关的官员们的工资往往是数额固定并且按时发放，工作的好坏与他们工资的涨跌不会挂钩，这种制度使他们很容易松懈，从而产生惰性，也缺乏一种把公共物品的生产费用压缩到最低限度的动力，即不考虑成本和收益之间的比例，从而使社会支付的总费用大大超出了社会本应支付的成本。同时，由于社会监督和官僚机构组织内部监督机制的不完善，绝大多数官员的行为都无法得到有效的监督，从而就会出现领导者脱离实际，不了解下情，高高在上，贪图舒适，满足现状，做官当老爷；饱食终日，无所作为；遇事推诿，办事拖拉，不负责任等现象。这些大大降低了政府的行政效率，导致官僚个人的权威大于职务权威，从而引起社会公众的不满。

（三）从公共选择理论中的交易出发，官僚从个人利益最大化的目的出发，把自己的每项工作都视为在与别人做交易。

利用自己所拥有的权利和信息优势为自己寻求利益，如政府官员利用行政干预的办法来增进私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们进贡作为得到这种租的条件，也即创租；政府官员会故意提出一些可能使私人的企业利益受损的政策相威胁，迫使私人企业割舍一部分利益与其共享，也即抽租；以及一些政府官员利用职务之便进行寻租等。以上这些现象在政府机构中普遍存在，使得公众想让政府官员为他们办事就得先给他们好处成为一种共识，这样将不正常的事情正常化，使更多的人行贿和更多的官员受贿，败坏了社会风气，造成整个社会资源的浪费和社会效用的损失。

五、从改进官僚行为的角度提高政府工作效率的对策

官僚制适应了工业社会发展的要求，并在很长一段时间内发挥了巨大作用。然而随着社会的深化发展，官僚制开始暴露出自身的缺陷，阻碍社会公共事业的健康发展。即便如此，人类到目前尚未找到一种可以完全替代官僚制的组织形式，因此我们只能通过研究官僚的行为动机的渊源，找出相关的解决措施以完善官僚机制，提高官僚机构的行政效率。

首先，建立官员考核机制和有效的官员激励机制。建立官员考核机制，定期对官员进行考核，包括官员自身素质考核，业务考核以及政绩考核，着重做到政府机构内部透明化，保证上情下达。同时，在政府部门引进企业精神，建立有效的官员激励机制。政府应改变官员拿固定薪金的规定，将官员的收入和他们的政绩挂钩，以铲除他们不思进取满足现状的惰性。根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”［4］（P12－13）

其次，完善社会公众以及媒介对官员的监督机制。对公共权威的监督机制是防止权力滥用与误用，防止政策偏离公众利益而失去公众信任的重要保证，也是官僚机构改革的内在动力。完善舆论监督机制，包括调动舆论监督主题的积极性、拓宽舆论监督的渠道和方式、提高舆论监督的可信力等，同时完善对舆论监督主体的人生安全的保护措施，只有这样才能建立一个更加公正、透明的公权体系，才能不断提高官僚机构的行政效率。

［1］〔美〕布坎南.自由、市场和国家［M］.吴良键，桑伍，曾获，译.北京：北京经济学院出版社，1988.

［2］〔美〕缪勒.公共选择理论［M］.杨春学，等译.北京：中国社会科学出版社，1999.

［3］郭庆旺，等.公共经济学大辞典［M］.北京：经济科学出版社，1999.

［4］〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.

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李宗玲（1987—），女，兰州大学马克思主义学院马克思主义中国化专业2010级硕士研究生，主要从事党史党建研究。