监狱法律援助的困境与对策研究

梅象华，张军杰

（1.重庆工业职业技术学院政策研究室，重庆401120；2.河南省郑州监狱狱内侦查科，河南郑州452370）

监狱法律援助的困境与对策研究

梅象华1，张军杰2

（1.重庆工业职业技术学院政策研究室，重庆401120；2.河南省郑州监狱狱内侦查科，河南郑州452370）

在监狱开展法律援助是落实宪法原则，履行国际法义务，保障公民基本权利的需要，也是扶助弱势群体的需要；是法律特殊属性使然，也是实现司法公正和效率的具体要求，更是提高教育改造质量，维护监狱安全稳定，落实“首要标准”的迫切需要。目前，对服刑罪犯提供法律援助还存在认识不到位，主体资源配置不合理，受援面较窄，缺乏法律制度保障等困境。因此，在监狱开展法律援助，应转变观念，树立尊重人权的宪法精神；建立完备、高效、强有力的法律援助制度；扩大援助的覆盖面；建立以监狱公职律师为主，其他类别律师为补充的法律援助队伍；落实法律援助的物质保障。

监狱；罪犯；法律援助；国家责任；宪法

由于种种原因，身处监狱的犯人常常是被遗忘、被边缘化的群体，而实际上，他们在受到法律惩罚的同时，也应该享有法律规定的应该享有的权利以及社会的人文关怀。法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或者特殊案件的人给予减免收费提供法律服务的一项法律保障制度。它是现代法治国家实现司法公正和保障公民基本人权的一个重要尺度。对监狱服刑罪犯开展法律援助是保障罪犯人权，促进行刑公正，实现刑罚目的的重要举措，这不仅能具体体现党和政府以及社会对犯罪人的关心与帮助，也能具体体现法治社会的公平、正义与有序，更彰显了我国司法建设的文明与进步。

一、在监狱开展法律援助的必然性

1.有助于落实宪法原则，履行国际法义务，保障公民基本权利

保障人权是法律援助的宪法渊源。人权是人作为人应享有的基本权利，犯罪人也同样享有其相应的权利。马克思认为，“人权就是一切人，至少是一个国家的一切公民、或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”［1］。也就是说，一定社会中的一切成员或一定国家中的每个公民，不论其种族、民族、性别、语言、财产收入、教育程度、社会身份等如何，其生存权利、政治权利和经济、社会、文化发展权利等都应受到平等的认可和保障。

近年来我国的人权体系建设逐步完善。1994年12月，第八届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）明确了罪犯的法律地位，列举了罪犯享有的12项权利。2003年颁布的《法律援助条例》，明确规定了法律援助是政府的责任。2004年3月，第十届全国人大二次会议将“国家尊重和保障人权”写进宪法，以国家根本大法的形式确立了尊重和保障人权的宪法原则。目前，我国已经批准加入21个国际人权公约，并逐步将这些公约规定的保护人权的原则和标准纳入我国的相关法律。因此，向罪犯提供法律援助是国家应该承担的责任和应履行的国际法义务，获得法律援助是罪犯应享有的基本权利。

2.有助于扶助特定的弱势群体

如前所说，由于惯常的社会认识，罪犯这个群体往往处在被社会遗忘的角落，被主流社会所忽视。其实从某种意义上说，这个特殊群体也是社会性弱势群体。根据社会学的认识，社会性弱势群体是指在社会经济活动中处于弱势地位的人群，其具有下列特征：在经济方面，属于低收入阶层；在政治方面，政治影响力低；在文化教育方面，接受教育的机率低。笔者对郑州某监狱28年内累计关押的罪犯进行统计后发现，文盲占7.33%，小学文化的占34.08%，初中文化的占39.74%，高中文化的占6.56%，而农民占75.9%，无业者占12.36%，累犯占9.66%。在这个特殊群体中，绝大多数属于低收入阶层，生活在社会的最底层，没有受过能适应现代生活需要的基础文化教育，更无缘接受必要的法制教育。这种生存状态在很大程度上导致了他们的违法犯罪。也就是说，这部分犯罪人在犯罪前大多来自于社会弱势群体。

在现代法律制度中，“法律面前人人平等”已是普遍遵循的基本原则。国家通过立法活动，在宪法和法律中确认公民的基本权利并使之具体化、规范化，这是公民权利得以实现的法律前提。然而，权利的法律设定只是享有权利人取得实现权利的一种机会和可能性，是一种抽象的权利。事实上，“徒法不足以自行”，要把这种抽象的公民权利变成为具体的公民权利，还需要一个转化过程。在监狱服刑的罪犯，一方面大多数人由于自身的原因法律观念淡薄，权利意识不足；另一方面其人身自由受到限制，对行使权力造成诸多不便，不可能有更多的权利救济渠道。对罪犯进行法律援助，正体现了法律的“人文关怀”，能有效捍卫社会弱势群体的基本人权，实现社会成员的权利平等。

3.有助于实现法律的特殊属性

虽然我国社会法制化水平正在不断提高，公民的权利意识不断得到增强，但是面对林林总总、浩如烟海的法律法规及司法解释，即使是法官也难以都熟记在心，运用自如。法律的这种专业性、复杂性，使得其不能被大量的社会弱势群体熟知和运用，而高昂的法律服务费用更使得经济上窘迫的人们面临着难以承担的不利境地。对于在监狱服刑的罪犯而言，如果因为其不具备一定的法律意识或者因为经济困难无力承担诉讼费用等因素，不得不放弃权利救济，丧失原本可以实现的利益，这不仅不符合“法律面前人人平等”的宪法精神，也与“司法就其本质而言，就是平等”的基本原则相违背。而要解决这一矛盾，消除权利救济的障碍，就必须全面推进对罪犯的法律援助工作。法律援助能够使每个罪犯不因个体实力的差异而平等地获得法律帮助，顺利地行使法定权利，从而保护其合法权益。

4.有助于实现司法公正和效率

公民在寻求司法救济过程中，理应获得国家和法律的公正对待，这就是司法公正。而“佘祥林杀妻冤案”“赵作海杀人冤案”等冤案的发生，不能不让人深思。这些冤案，不仅耗蚀了无辜者数载或数十载的年华，甚至是生命，摧残了其身心及家庭，还放纵了真正的凶犯，更严重的是它可能摧毁了人们对法律、对公平正义的信仰。因此，罪犯即使从侦查、起诉到审判都没有获得公正待遇，其权利遭受了损失，如果最后到刑罚执行阶段，能在监狱充分得到体现国家责任的法律援助，得到及时救济，将会尽可能地降低蒙冤者权利的受损程度。不然，“在一个绝望的环境中，当一个人发现正常途径找不到出路，就会寻找另类途径，极有可能将其对某个人的不满转化为对社会的仇恨”。

当然，除可能存在的冤案外，罪犯在服刑期间还要面对刑罚的具体适用的问题，如减刑、假释、监外执行等，还有可能面对社会、家庭、婚姻、财产、债权债务等问题，由于主客观原因的限制，他们不能有效地运用法律的救济手段保护自己的合法权益，而如果不能及时、充分地举证支持自己的诉求，没机会聘请律师，其合法利益必然不能得到保障。上述种种情况，也不利于司法机关全面查清案件事实，正确适用法律，从而影响司法公正的全面实现。由此可见，对罪犯提供法律援助是保障司法公正和效率的重要制度和措施。

5.有助于提高教育改造质量，维护监狱安全稳定，落实“首要标准”

《监狱法》第三条明确界定了监狱工作的宗旨是“对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民”。对罪犯提供法律援助，帮助其解决在服刑期间遇到的涉法问题，维护其合法权益，对监狱工作及其自身改造有着积极的促进作用。一是罪犯只有在通过正当的程序充分地行使和维护了自己的正当权利，解决了自己所面临的涉法纠纷之后，才能真正去掉不必要的思想负担，稳定情绪，以积极的态度投入到劳动生产和教育改造中去。二是通过法律援助人员承办的具体案例，罪犯能切身体验到社会的温暖，在心理上培养对法的情感，对法的信任，从而消除他们对监狱执法工作的对立情绪，主动接受教育，真诚地认罪服法，悔过自新，确保监狱秩序的安全稳定。三是对罪犯提供法律援助，能有效落实中央政法委书记周永康同志提出的，要把刑释解教人员的重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作实效的要求。法律援助通过妥善处理罪犯的涉法诉求，可以消除他们在诉讼程序中对公、检、法、司以及其他当事人等所产生的错误心态，从而有效化解他们回归社会后可能产生的对立情绪，培养其成为守法公民，为构建和谐社会作出贡献。

二、在监狱开展法律援助面临的困境

1.部分人认识上有误区

有的人至今仍把提供法律援助定位为一种人道主义的慈善行为，没有认识到获得法律援助是公民的一项基本权利，是国家应尽的责任；有的人认为对罪犯“应援尽援”的法律援助只是一项装饰监狱工作门面的形象工程，把它作为临时活动来举办，或者只作为对罪犯教育的一种辅助手段，而没有提升到刑罚执行工作的一项重要内容的层面；甚至个别人还认为，罪犯都是坏人，不需要要对他们进行法律援助；更有甚者认为对“冤”“假”“错”案受害人的法律援助会破坏公检法系统的形象，影响监狱机关与公检法的“相处关系”。

这种对法律援助片面的认识，实际上也体现了个别人基本法律素养的缺失，固有的特权思想严重。而在实际工作中，这种法律素养缺失的监狱工作者往往表现得粗暴冷漠、主观随意、消极被动。

2.主体资源配置不合理，结构失衡

以河南省监狱系统为例，目前全省共有监狱38所，取得公职律师资格的民警很少，每个监狱公职律师平均数也很小。同时，在公职律师人数极少的情况下，其在各个监狱的分布又极不均衡，有的监狱可能有数名公职律师，有的监狱则没有一名公职律师。虽然按照省司法厅的部署，各个监狱都设立了法律援助工作站，但由于基层警力紧张的客观现实和对法律援助工作认识的偏差，大部分取得公职律师资格的民警都分布在其他工作岗位，并没有从事专职的法律援助工作，造成“专职”的律师做“兼职”的法律事务的局面。这种局面给法律援助工作的有效开展造成了相当程度的影响。

3.援助形式相对单一，受援面较窄

由于受从事法律援助的主体分布失衡等因素的影响，目前大部分监狱的法律援助都只是流于形式，只对罪犯提供单一的法律咨询服务，很少涉及到实质的案件辩护和代理，这在很大程度上削弱了法律援助在狱内犯群中及社会上的影响力和信誉度。有部分人只机械地按照经济困难的审查标准对申请人进行审查，考察其家庭成员经济收入的方式也不正确，并没有考虑到罪犯因羁押于监狱而没有经济收入，且很难与外界沟通并获得资助的现实，从而事实上很难“应援尽援”，援助面狭窄。同时，也由于自身的文化程度偏低，法律意识不足，罪犯对法律援助的内容和性质认识不够，援助诉求率低。

4.运行体制缺乏强有力的法律制度保障

2010年11月，河南省司法厅为实现“应援尽援”的法律援助目标，在全省监狱系统建立起了法律援助工作站。援助的基本模式是监狱法律援助机构接到罪犯的援助申请后把案件申请转交给当地的法律援助中心，监狱有公职律师的由法律援助中心将案件指派给公职律师办理；没有公职律师的将案件指派社会上其他法律援助律师办理。但事实上，法律援助中心只负责所在地公职律师的业务指导，而公职律师又是监狱的民警，其人事关系、考核奖惩、工资福利等由监狱管理，这一方面使得监狱中的法律援助案件很难有效传递出来，另一方面当地法律援助中心又很难安排公职律师办理案件。

《监狱法》第二十四条明确规定对于罪犯的申诉，人民检察机关或人民法院应当在收到监狱提请处理意见书之日起6个月内将处理结果通知监狱。但笔者援助的多起罪犯申诉案件，通过法定程序递送后，其处理结果基本上都石沉大海，没有任何音信，而要到公检法等机关调阅相关卷宗则更是难上加难。法律援助制度对此的规定缺乏可操作性，在落实公检法及法律援助部门开展法律援助工作的衔接机制时，也鲜有惩罚性的强制法律规定，这就事实上造成了法律援助渠道的不畅通和有关部门对法律援助的不重视、不落实。因此，要落实法律援助工作绝不是仅靠法律援助部门就能做到的，要使受援人都能得到充分的法律援助，通过立法规制使公检法及法律援助机构之间的工作衔接与渠道的畅通显得尤为重要。

三、完善监狱法律援助的措施

1.转变观念，树立尊重人权的宪法精神

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，“坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威……优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”［2］。要落实依法治国的基本方略，就应该以“尊重和保护人权”的宪法原则为核心，在司法体制中保障公民获得法律援助的基本权利。政府、司法部门以及法律工作者都应转变观念，顺应法治社会的历史潮流，推动法律援助工作的开展。

2.建立完备、高效、强有力的法律援助制度

“当代法治国家已将获得法律援助权作为公民的一项基本权利，很多国家因此都制订了法律援助方面的单独立法，如英国1949年的《法律援助与咨询法》和1999年的《获得司法公正法》，荷兰1994年的《法律援助法》及韩国1994年的《法律援助法》。”［3］我国于2003年颁布实施了《法律援助条例》，但是不管是从该条例在整个法律体系中的法律层级效力考量，还是从法律援助可能涉及的部门考虑，仅仅一部行政法规难以担此重任。如刑事法律援助必然涉及的检法系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定检法机关在刑事法律援助方面的权利义务。因此，国家必须进行高位阶法律的单独立法，在法律援助制度中强化法律援助救济机制的国家责任，进一步完善法律援助中各部门工作的衔接机制；引入可操作性的强制、监督制裁机制，强化国家机关工作人员及公职律师在法律援助中的法律责任；让受援人群享有申请法律援助的知情权，提高效率，降低门槛，简化相关手续，真正实现应援尽援。

3.拓宽法律援助的事项，扩大援助的覆盖面

如前所说，服刑罪犯在服刑期间还会面临刑罚的具体法律适用以及面临社会、家庭纠纷的繁杂困扰等。因此，法律援助的内容应当延伸到服刑人员改造生活的各个方面。在监狱开展法律援助应该以普遍咨询为原则，具体案件代理或辩护为重点，提升实际作用和社会影响力。同时，考虑到罪犯本身的特殊性，凡是得不到亲友有效资助的罪犯，都应该纳入法律援助的范畴，做到应援尽援。

4.建立以监狱公职律师为主，其他类别律师为补充的援助队伍

在监狱提供法律援助，应当建立由监狱公职律师为主，其他类别律师为补充的援助机制。监狱法律援助要形成稳定的以公职律师为专职援助人员的队伍。“从世界各国的法律援助实践看，如加拿大、荷兰、丹麦、英国等有着几百年法律援助历史的西方国家，无不采用了公职律师进行专职的法律援助模式。”［4］一方面常年在监狱工作的公职律师，更能深刻把握监狱对罪犯实施教育改造的工作机制，以及罪犯在服刑中的行为心理规律，由他们对罪犯提供援助有利于促进监狱工作和罪犯改造，提高法律援助的效率；另一方面由于各种原因，能提供法律援助的公职律师缺口还很大，应由其他类别的律师进行补充。

5.落实法律援助的物质保障

一切社会活动均存在成本问题，一切社会活动均需物质的保障。在法律援助中，提供法律咨询服务虽然没多少直接物质成本，但是有其机会成本；而办理具体案件，往往涉及到异地的调查取证、阅卷，特别是某些申诉案件的办理常常要历经较长的时间，其物质成本显而易见。“《法律援助条例》明确规定法律援助经费应纳入地方财政预算，但根据司法部统计，2003年全国各地法律援助财政拨款额为1.52亿元，全国人均仅0.1元钱。平均每件法律援助案件国家支付的费用为60~70元人民币，与每个案件500元的办案补贴标准相去甚远。”［5］必要的经费是法律援助的物质保障。没有足够的经费投入，法律援助就有可能成为一句空话。笔者认为，对罪犯提供法律援助的资金应该由地方政府和监狱共同筹措，监狱应对法律援助律师提供必备的工作条件，承担因办案支出的旅差费、材料费和伙食费，当地政府应提供基本的案件补贴费。

［1］马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］宫晓冰.中国法律援助立法研究［M］.北京：中国方正出版社，2005.

［4］宫晓冰.外国法律援助制度简介［M］.北京：中国检察出版社，2003.

［5］梁仁伟.中国法律援助制度的现状及其完善［J］.河北法学，2003（5）.

（责任编辑 侯海燕）

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1008-6382（2012）04-0043-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.04.009

2012-05-11

教育部人文社会科学研究青年基金项目（12YJC820004）。

梅象华（1969-），男，河南信阳人，重庆工业职业技术学院讲师，法学博士，主要从事刑法学基础理论与实践研究。