海利根达姆进程与全球治理

赵晨光

（中国人民大学国际关系学院，北京100872）

新世纪以来，“全球治理”无论是作为理论探讨还是初步实践都受到了人们广泛的关注。特别是新兴发展中大国的群体性崛起并积极参与到全球事务中来，为全球治理注入了新的活力。全球治理带有明显的进程性特点，各种既有的国际制度、规制是传统全球治理的基本框架；新世纪广受关注的新兴发展中大国与西方主要发达国家间的制度性对话（合作）更是为全球治理进程带来了新的内容。然而，全球治理也有着深刻的结构性内涵，这一点在理论研究中很容易被忽视；事实上，正是结构与进程间的相互作用推动了全球治理的不断发展，像坐标的两轴一样，为全球治理勾画出大致的内容、范围与方向。海利根达姆进程是八国集团启动的与新兴发展中大国的制度性对话进程，是八国集团为应对其自身代表性和有效性的不足而进行的全球治理新探索，某种意义上说也是新兴发展中大国参与全球治理的先声。自从海利根达姆进程启动以来，国外学术界对其关注相对较多，国内的相关研究则十分稀少①西方学术界对海利根达姆进程的研究相对较多，相比之下，国内的研究显得十分稀少，目前国内可检索到的关于“海利根达姆进程”的中文研究文献有：刘宗义：《海利根达姆对话进程前景分析》（http：／／41www.chinaelections.org／NewsInfo.asp？NewsID＝155888），（2009.8）；周川：《德国积极推动海利根达姆进程的原因分析》，载《太原城市职业技术学院学报》，2011年第7期；约翰·柯顿：《强化全球治理：八国集团、中国与海利根达姆进程》（译文），载《国际观察》，2008年第4期；安德鲁·F·库珀，阿加塔·安特科维茨：《全球治理中的新兴国家——来自海利根达姆进程的经验》（译著），上海：上海人民出版社，2009年。。即便如此，国内外的研究也都是在“进程”开展期间对其进行的“跟踪分析”或“前瞻判断”；在2010年进程实际结束后，国内外尚没有“全时段”、“全景式”的深入研究，而这正是对“进程”获得更全面认识，对全球治理展开新角度探讨所必不可少的。因此，对其进行全面研究具有很强的理论和现实意义。结构是“组成整体的各部分的搭配和安排”，根据性质不同本文将结构区分为“议题结构”、“权利结构”和“观念结构”三个维度。通过对海利根达姆进程的案例研究，分析全球治理实践中进程与结构间的相互作用。

一、议题结构对进程的推动

进入21世纪，全球化进一步缩短了各国间的距离，迅捷了往来的信息，极大地激发了人类交往、沟通的潜力；然而，翻过硬币的另一面，全球化的大发展也给人类全体带来了巨大的挑战。新世纪以来，全球性问题应接不暇地呈现在人类面前，举凡一国之力不足以抵御，全球挑战呼唤世界各国的携手努力。全球性问题的系统性、关联性决定了全球治理的议题政治属性。议题是被发现、提出并通过制度、会议等方式展开讨论以寻求解决途径的问题，是对问题的一种关注，体现了一种积极的主动性关联［1］。也就是说，全球议题是被各国（尤其是利害攸关的大国）认为最具紧迫性，且需要协调合作共同应对的全球性问题。各种全球性议题间的关联和组合构成了全球治理的议题结构；也就是说，不同的议题之间的关系不是割裂、独立的，而是彼此联系、相互作用的。在传统的主权治理模式下，单个或少数国家在应对单一的全球议题时尚力有不逮，更不用说对全球性议题的通盘考虑。全球治理中议题的结构性特点决定了其需要世界各国的通力合作。因此，从这个意义上说，正是议题结构推动着作为全球治理主要内容的国际（全球）进程的展开和发展。从另一方面讲，全球治理进程（组织、制度、机制）的发展也不断为全球议题结构注入新的内容（内涵）。传统的国际体制（进程）很大程度上成为西方国家谋求全球主宰权的工具，其对“议题”的筛选也往往透过西方利益的“滤网”，较少真正考虑世界各国（特别是发展中国家）的需要和诉求。因此，其低效性、少代表性决定其在全球化加速发展的条件下越来越难以为继；而新世纪以来，发展中国家特别是新兴发展中大国积极参与到全球（国际）进程中来，改变着全球治理的议题结构，充实了发展中国家的视角。八国集团（G8）全球治理策略的调整及“海利根达姆进程”的发展就是议题结构与全球进程间相互作用的很好例证。

长久以来，八国集团被西方国家当做其全球治理的核心平台，用来协调西方大国的内外政策，沟通、调试由西方主导的主要国际组织的政策。尽管G7／8也曾分别于1981、1989、1996和2000～2004年四个年份或时段邀请一些发展中国家参与对话，但并未给予后者相对平等的地位且受邀参加对话的发展中国家并不固定，很难形成明确、连贯的议题或议程。即便如此，对话仍时常在G7／8内部产生分歧并受到部分成员国的阻挠［2］。G8与发展中五国（中国、印度、巴西、南非和墨西哥）的对话最早始于2005年，并在2007年的G8海利根达姆峰会上由当年的主席国德国提议确定为机制化的“海利根达姆进程”。进程通过由来自八国集团国家、欧盟和五个新兴大国的特别代表（Sherpa）和副部长组成的指导委员会（HDP Steering Committee）进行协调。指导委员会主席由八国集团轮值主席国担任。下设发展、投资、创新与知识产权、能源等四个工作组，每一个工作组有两名联合主席，分别来自八国集团国家和五个新兴大国。设在OECD总部的海利根达姆秘书处（HDP Support Unit）为海利根达姆进程提供组织和学术支持。

效率低下、缺乏代表性这对被称为八国集团“双生子”式的体制缺陷实际上是一体两面的关系。一方面，全球化的深入发展，使全球治理的议题结构发生了明显的变化，八国集团无法继续“独掌局面”；另一方面，新兴发展中大国的群体性崛起并积极参与全球事务，为全球治理的议题结构充实着发展中国家的关切和视角。作为当今世界主要治理机制的八国集团，其“西方富国俱乐部”的属性越来越引起不满和指责。可以说，海利根达姆进程是G8应对其自身缺陷的举措，同时也可以看做是西方传统治理中心回应全球治理的议题结构压力或变化的表现。在一项对G8历次峰会议题（合作成果）的长期跟踪研究中，尼古拉斯·贝恩（Nicholas Bayne）将1975年至2005年召开的峰会按主题分为六个阶段，从中能够明显的发现议题结构的变化，新千年前后的十年（1996～2005年）G8关注的重点除金融、贸易等传统议题外，更多的转向“非洲发展”、“扩大对话”、“气候变化”和“技术保护”等领域［3］。同时，这十年也是G8较多的与集团外发展中国家接触、对话的时段，议题结构的变化影响到了G8的治理进程。与此对应，新世纪以来，新兴大国在国际贸易、金融、环境、能源等领域的影响有了大幅度上升，而八国集团实力优势和实力均衡分布状况开始恶化，集团内的相互依赖部分被成员国与新兴大国之间的贸易所取代；在没有新兴大国的参与下，八国集团领导人做出的承诺很难兑现［4］。从2005年开始，G8开始邀请发展中五国参与对话，并于2007年启动了机制化的海利根达姆进程。在海利根达姆峰会后发表的名为“世界经济中的增长与责任”的G8“峰会宣言”的最后部分专门列出了一节规定海利根达姆进程的性质、意义、核心议题和组织机构。在“进程”性质方面，“宣言”阐明了“海利根达姆进程被定位为以‘结构模式’（structured manner）为基础的‘议题驱动式’（topicdriven）的机制性对话进程”；在议题设定上，“进程”主要关注四个领域的议题：对创新的保护和推广、保护投资环境及自由、促进发展特别是非洲发展的共同责任、共享应对气候变迁的知识并开展技术上的合作①The“Heiligendamm Process”with Major Emerging Economics-High Level Dialogue Between G8Member Countries and Brazil，China，India，Mexico and South Africa，“Growth and Responsibility in the World Economy”（G8Summit Declaration，7June 2007）。。可见，双方确定的议题结构是推动“进程”发展的主要动力；同时，从内容上看，议题的设定可以说是前述G8峰会（1996～2005年）议题的继承和拓展。新的议题结构更多的反映了发展中国家（特别是新兴大国）实力的变化及其全球治理诉求；从西方的角度讲，G8在承认新兴发展中大国“有价值对话伙伴”的同时，认为其本身也是全球性问题的一部分。双方对议题结构理解的不同集中体现在议题间的内在联系上：为应对气候变化，需要新的节能环保技术，西方要求必须保护知识产权；而发展中国家要保护环境又需要获得更多的知识和技术，需要经济均衡发展以保证有资金来资助新技术的研发。此外，缺少了作为目前最大的外汇储备国和主要二氧化碳排放国的中国以及作为主要多边贸易磋商国的印度和巴西，要寻求有效应对全球气候变化和解决国际贸易失衡问题的方案也是不可能的［5］5。因此，全球治理中议题结构的变化及其内在联系，决定了八国集团其与集团外发展中国家启动对话进程的必要性；而新的进程又不断充实着议题结构的内容，融入了发展中国家的关切和诉求。在2009年的八国集团拉奎拉峰会上，G8和发展中五国领导人同意将对话再延续两年至2011年，更名为海利根达姆—拉奎拉进程（Heiligendamm-L'Aquila process），新的进程在肯定第一阶段取得成果的基础上，决定加入食品安全及相关组织改革、发展战略及其社会维度等议题，并强调新阶段的对话将更加明确战略方向以产生实质性成果［6］。

二、权利结构对进程的阻碍

作为一种国际政治学理论的“全球治理”兴起于20世纪90年代初，经过20年的发展，已经分化出不同的理论取向和分支，有的以国际非政府组织（INGO）为主要研究对象，有的则将主要兴趣投向全球公民社会（global society）。然而，相较之下，对国际规制、制度等全球治理的进程性要素的探讨仍是主流，原因在于其对于大多数人来说更贴近现实。然而其中仍有不足之处，大部分对进程因素的研究单纯关注进程与全球治理之间的“线性关系”，很少考虑到内生在、外化于进程的“权利结构”或权力结构这个“干扰变量”的作用。事实上，权利结构（权力结构）对进程具有十分重要的影响，否则我们就不能理解许多国际制度特别是有发展中国家参与的全球进程为何在启动、推进的过程中会遇到巨大的困难、阻力和障碍。在权力结构的研究上，三位代表性学者做出了杰出的贡献。英国著名国际政治经济学家苏珊·斯特兰奇认识到“形成和决定全球各种政治经济机构”的所谓结构性权力的重要性。她认为，结构性权力是不大看得出来的，权力拥有者能够扩大或缩小其他人面临的选择范围，但又无须直接施加压力［7］；新自由制度主义的开创者罗伯特·基欧汉也曾指出，国际制度（机制）的阶级性以及被其遮蔽的国际权力结构说明了其仍经常被看成或用作权力链条上新的一环，其作用是赋予国家权力，而不是束缚它们的手脚［8］。此外，新现实主义的代表人物斯蒂芬·克拉斯纳在《结构冲突：第三世界对抗全球资本主义》一书中对结构与进程间的关系进行了开创性的研究，他通过梳理南北关系的历史说明了权力结构对南北制度性互动的影响。他指出，国际制度的特征与国家权力的结构，存在相合性与非相合性，一旦原先的权力平衡被打破，各国的预期就会发生变化，螺旋式的作用和反作用就会介入，因而，建立新的有效国际制度比维持原有的制度更为困难［9］。这三位代表性学者均认识到了权力结构与制度（进程）间的相互关系，但遗憾的是他们更多的是将二者看做是彼此独立的变量，在他们的分析中，权力结构仍然是类似“沃尔兹式”的能力的分配［10］。实际上，在新的全球治理条件下，权力的结构性很大程度上还来自进程内部，既有的进程定义、规范了权力结构，从某种意义上说原本外生于进程的权力结构“内化”并“合法化”为了权利结构。当今世界，全球治理很大程度上仍由西方主导，既有的“权利结构”对发展中国家参与全球进程主要产生了三方面的影响：其一，西方国家的权力考量通过“合法化”的“权利”阻碍进程的发展；其二，“制度性偏见”或“意识形态偏见”，和第一方面一起，成为权力考量的又一个“合法化”工具；其三，主要由西方制定、设计的规则、机制没有给予发展中国家参与的平等地位。应该说，这三方面在海利根达姆进程中均有所表现。

G8作为当今世界重要的全球治理平台，虽然不是严格意义上的国际组织，但在三十多年的运作过程中形成了一套规则、程序和惯例，而这些规则也往往成为西方大国权力算计的“合法”工具。按照G8的规则和惯例，八国集团设有主席国负责组织筹备包括首脑峰会在内的各级别会议，主席国在八个成员国间轮换，每年更换一个，因此也被称为轮值主席国。轮值主席国享有设定议程和邀请集团外国家参与会议的优先权。从上世纪90年代开始，G8开启了所谓的“接触进程”（process of Outreach），开始加强与集团外国家的对话［5］3，参与对话的非成员国主要由主席国选择和邀请：例如，在2004年美国主办的“海岛峰会”（Sea Island Summit）上，鉴于当时伊拉克战争的形势，时任美国总统的乔治·布什邀请了中东北非的相关国家以及美国在本地区的盟国参加峰会。可见主席国的巨大权利和影响。对于海利根达姆进程，G8内部分歧很大，充斥着权力算计和较量。对进程明确持积极态度的是欧洲四国，而环太平洋四国则持有不同意见。日本是环太平洋国家中最反对峰会扩大的一个。在2008年的洞爷湖峰会上，一项重要内容是发布海利根达姆进程的“中期报告”（Interim Report），但为了能淡化G8＋5这一模式，3月初日本还特意邀请澳大利亚出席峰会，后来又邀请了韩国与印尼参加会议。日本此举的盘算是，作为G8成员中唯一一个亚洲国家，它不愿意让中国和印度与它分享这一荣耀。当然，日本也有自己一套冠冕堂皇的说法，它强调所谓国家责任，尤其是民主国家的责任，日本认为扩大后的集团不能够产生民主理想与必需的国家责任。美国对进程发展甚至是未来扩容的态度更为复杂：一方面，美国不愿放弃其意识形态自负，强调用民主观念的相似性来界定G8；另一方面，实践操作层面，美国对海利根达姆进程的看法有时又很实用主义，让G8为美国工作是其不变的初衷，美国认为海利根达姆进程不过是在浪费时间，它对“进程”的兴趣完全集中在中国身上，如果可以，甚至可以抛开其他国家单独搞所谓的G2。俄罗斯对“进程”的态度是“公开支持、暗中反对”，众所周知，虽然俄罗斯早已成为G8的正式成员，但仍然被排斥在G8的某些机制之外，比如财政部长会议。因此，俄罗斯的首要策略是在其自身彻底融入G8之前，避免其他国家与它形成竞争。作为G8中分量最小的国家，加拿大经济近年来虽然平稳发展，却由一个工业国蜕变为一个资源供应国，在国际上的发言权也日渐边缘化，它对有可能削弱其“西方一流国家”地位的任何举动都非常敏感，它的存在能在多大程度上赢得注意，要凭借它与其他与会国的相对能力大小和它每八年举办一次峰会的资格［11］1-45。因此，在2010年加拿大主办的G8“马斯科卡峰会”上，加拿大通过转换“关注点”来凸显其西方大国的存在感，加拿大采取了“非洲中心”的模式，阿尔及利亚、埃及、埃塞俄比亚、马拉维、尼日利亚、塞内加尔、南非以及哥伦比亚、牙买加、海地等十个国家领导人应邀参加本次八国集团峰会特别会议。而原计划2011年截止并发布“最终报告”（Concluding Report）的“海利根达姆—拉奎拉进程”提前终止，定于本届峰会上发布的“实质性报告”（Substantive Report）也是无果而终［6］。

在“进程”的机制设计上，G8并没有给参与对话的发展中国家完全平等的地位。首先，在对话国的定位上，虽然在“进程”的每个公报中都强调了“伙伴关系”（partnership）的重要性，在海利根达姆峰会“G8＋5”的《联合宣言》中还特别提到了向“平等和持久伙伴关系”努力（towards equal and enduring partnership）的方向［12］；但是G8始终将发展中五国定位为前述的“接触国”（Outreach Counties），在G8的其他文件和研究报告中经常能够见到“接触五国”（O5or Outreach Five）的叫法；可以说，这并不是一个对等的称谓，很容易使人感受到不平等的关系，这个词从南方国家的角度看很有问题，有一种G8居高临下的意味（condescending connotation）［12］22。G8的这种态度在现实中也有意无意地表现出来，比如，在未与五国商议的情况下，G8就在峰会公报中单方面宣布了海利根达姆进程的启动，这一做法引起了五国的不满。其次，在进程的操作层面，G8在峰会公报中邀请经合组织（OECD）为“进程”提供组织和技术支持，另外，国际能源机构①国际能源机构（IEA），是经济合作与发展组织结构中一个独立的机构，成立于1974年，总部设在巴黎，是由美国主导建立的发达国家能源消费国组织，以制衡石油输出国组织，并对国际能源政策进行协商。（IEA）也将在“能源效率”议题上提供支持［13］。然而，经合组织一直以来被发展中国家看做是除G8外的另一个“富国俱乐部”，除墨西哥外，参与“进程”的其他四国均不是经合组织的成员。此外，国际能源机构是经合组织框架内的一个自治机构，五国均不是其成员。对经合组织的介入，发展中对话国持保留态度，有国家抗议“进程”被过分绑在了经合组织身上，担心经合组织将会寻求主导并最终控制“进程”；由经合组织丰富资源支持的工作组本质上将会起草议程，并向工作组及其联合主席进行解释，这个过程会有效地排除五国关心的问题，而将议程排满G8和经合组织关心的问题［11］181-182。尽管在各个“宣言”中，G8一再希望表达“进程”的平等性，但是，从具体的机制安排上我们很难切实地感受到这一点。因此，发展中五国认识到自身联合的重要性，从2008年的日本洞爷湖峰会上，五国开始以G5（Group of Five）的身份发表“联合宣言”。

三、观念结构与全球治理进程

如果说上文探讨的“议题结构”和“权利结构”相对“具象”的话，那么全球治理的“观念结构”则更加抽象、深层和宏观；它是全球治理的又一个维度，标示着治理进程的潜力和方向。

观念结构是建构主义的核心概念。在建构主义的语境中，结构主要是一个“文化”概念，是观念的分配。观念结构是掩盖于实力结构之下的深层结构，是赋予物质性结构意义的社会性结构［14］，观念结构产生于行为体的实践和互动。因此，我们可以说观念结构深深的内嵌于全球治理中，因而，也容易被人们忽视。如前所述，全球治理有着明显的“进程性”特点，是各种进程（国际制度、机制或者组织）构成了全球治理的基本内容；而观念结构只有在进程中才得以支承，进程也不断地被观念结构形塑，二者相互影响。社会进程总是由结构构成的，社会结构也总是存在于进程之中的［14］。然而，由于温特的弱式建构主义（thin constructivism）和实证研究的理论定位，在主流建构主义中，进程的因素被极大弱化，原本的“双向互构”被“单向建构”取代。在新的全球治理时代，我们需要重新强调进程与结构的互动作用。如果说各自独立的行为体间原本的“观念分配”是“割裂的”的话，那么正是全球进程将它们串联起来，使其相互融合成共有文化，并映射回各行为体形成了“观念结构”。观念结构（文化）塑造行为体的身份，而进程为其提供载体；进程理论并不否定结果的重要性，行为体行动的目的是为了取得结果，但是在预知结果难以取得或是暂时无法取得的时候，进程本身就是一种结果［15］。因此，从进程角度讲，存在一个原本割裂的“自有观念”向文化的“观念结构”的连续光谱。全球治理条件下，也许不是“文化逻辑”（霍布斯文化、洛克文化、康德文化）而是“观念结构”的增量过程更值得关注。具体到海利根达姆进程，我们也可以观察到观念结构的这种增量和发展。首先是发展中国家（特别是新兴发展中大国）身份意识、集体认同的增强；其次是新的、更公平的全球治理观念的发展。

从20世纪80年代开始，全球范围的南南合作逐渐走向了低潮。主要原因在于国际格局在冷战前后的转换，消散了发展中国家的内聚力；此外，发展中国家整体政治、经济利益的分化，制约了全球南南合作的开展［16］。此时的发展中国家间合作更多的是在地区层次上展开，这培育了发展中国家在地区层面的认同。以地区认同为依托的观念结构为新世纪以全球治理进程为载体的新的观念结构的形成创造了条件。在海利根达姆进程中，新兴五国极其珍视其发展中国家代表和南南合作拥护者的身份，这也表现在其利用参与“进程”的机会促进所在地区其他发展中国家利益的行动中，其中最为突出的是南非。南非利用每次参与G8峰会的机会推动增加对非援助，在“进程”非洲议题的设置和G8参与“非洲发展新伙伴计划”（NEPAD）上，南非成为重要、不遗余力的推动者。此外，在全球层次，发展中五国也加强合作，共同维护广大发展中国家的权益。新兴五国以G5的身份于2008年发表了首份《五国集团共同宣言》，并于2009年发表了第二份宣言。G5首份宣言中特别强调了其“承担发展中大国共同责任”的定位，并分别从“全球经济”、“粮食安全”、“气候变化”、“能源安全”、“‘千年发展目标’和‘蒙特雷共识’”、“南南合作”以及“G5的作用”等七个方面阐述了自己的主张［17］。2009年的G5《宣言》中，进一步阐述了G5促进发展中国家利益，共同应对全球挑战的宗旨；其中还就发展中国家在国际金融机构中的代表性、“多哈回合”谈判以及发展中国家权益、“千年发展目标”的达成、利用现有机制促进南南合作以及加强联合国在全球治理中的作用等方面说明了G5的关切和努力方向［18］。由此，我们可以看出，发展中国家特别是新兴发展中大国的全球治理身份意识不断的增强，维护发展中国家权益、改革不合理的治理机制是新世纪全球治理进程承载的观念结构的新发展。此外，逐渐形成中的新观念结构也重塑着进程的发展方向并预示着全球治理进程的潜力，在2009年召开的二十国集团（G20）美国“匹兹堡峰会”上，G20被确定为“国际经济合作主要平台”，“海利根达姆—拉奎拉进程”提前一年终结（2010）并融入G20体制，不再单独举行。

总之，作为21世纪全球治理的新探索，海利根达姆进程中存在着与结构互动形成的三种“作用力”——议题结构与进程“动力”、权利结构（权力结构）与进程“阻力”以及观念结构与进程“潜力”。也正是这三种“力”之间的相互作用，形构了海利根达姆进程的启动、发展与演变的轨迹。当然，进程与结构的这种互动关系绝不仅适用于单一案例，新世纪的全球治理进程虽然有着不同的形态和面向，但是全球治理的本质决定了其基本实践仍是“万变不离其宗”，因此，在观察、探讨、研究中，我们需要重视“结构—进程”的维度或视角，而当前，这也是最容易被忽视的。当今世界，有发展中国家积极参与的全球治理得到了较大的发展，然而，“结构—进程”的视角提示我们不能盲目乐观；进程中的议题需要合理设置，对所谓的“权利结构”也要清醒认识，当然，对全球治理的未来我们仍需要抱有信心、坚定意志。

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