八国集团对非洲关系的机制化分析

赵晨光

八国集团①八国集团由最初的1973年的五国集团(美国、法国、德国、英国、日本)发展而来，其后成员国有所扩展:1975年意大利加入，发展为六国集团;1976年加拿大加入，成立七国集团;1998年俄罗斯成为正式成员，最终扩充为今天的八国集团。为了避免混乱，除非特殊说明，本文一致使用八国集团的名称。是西方主要工业化国家组成的年度性对话机制。经过近40年的发展，八国集团体系(the G8 system)已经演进出复杂的机制、结构，成为颇具影响的由西方主导的全球治理平台。八国集团较早的开始关注非洲问题，在其会议文件中最早出现关于非洲的阐述是在1980年。长久以来，国内外学术界对八国集团对非关系的研究相对较少，且多是就较短时段内的单一对非议程进行评述和分析，鲜有对八国集团与非洲关系的长时段、全程式的跟踪和探讨，这很大程度上与八国集团相对分散的组织结构和数量较多的成员国家等因素有关。本文认为，八国集团与非洲关系发展的历史呈现出来的明显特点是其对非关系的机制化程度的不断加强。因此，对“机制化的关系”的分析可以成为我们分析、解开这一复杂问题的重要切入点和钥匙。从概念上讲，机制化是指原初体制外问题的内部化(议题化)、常态化和制度化，它涉及与体制外部的稳定联系和体制内部的相应调整与改变。本文中的机制化主要表现为八国集团对非联系的常态化、对非议题设置的进程化和对非机构的建设和完善三个方面。

八国集团对非联系的常态化

八国集团的前身最早可以追溯到1973年3月25日在美国白宫图书馆的四国财长的非正式聚会(该年9月日本财长加入进来)，史称“图书馆小组”(library group)。此后，这种西方主要工业化国家首脑间的会议形式得到了延续、扩大和发展，并演进出一系列的会晤机制，如领导人峰会、央行和财长会议、协调人会议(sherpa meeting)等，形成了复杂的八国集团体系。八国集团在体制上比较固定，虽历经几次“扩容”，但仍然由西方少数几个主要工业国家组成(俄罗斯除外)，被称为“富国俱乐部”。随着八国集团国际关注度的不断升高，这种体制上的封闭性也不断受到外界的指责。为了因应这一问题，八国集团较早的开始了与集团外国家的接触。值得注意的是，与非洲国家的接触一直以来是八国集团对外联系的重点。1989年法国巴黎峰会中，密特朗总统在八国集团历史上第一次邀请了包括5个非洲国家在内的15个集团外国家参与对话晚宴。但是由于时任美国总统的老布什(George H.W.Bush)强烈反对双方的任何集体接触，两个集团只得在同一时间分别举行了晚宴，可以说这是一次不成功的“对话会”。在2000年的日本冲绳峰会上，八国集团成功地举办了与三个非洲国家的领导人以及泰国总理(当时都兼任发展中国家国际组织的轮值主席)的“峰会前对话晚宴”。①参加晚宴的领导人有:南非总统塔博·姆贝基(时任不结盟运动轮值主席)、尼日利亚总统奥卢塞贡·奥巴桑乔(时任七十七国集团轮值主席)、阿尔及利亚总统阿卜杜拉齐兹·布拉弗利卡(时任非洲统一组织轮值主席)和泰国总理川·立派(时任东盟轮值主席和联合国贸发会议秘书长)。在2001年的意大利热那亚峰会上，八国集团与外部国家的联系开始走向机制化，最贫困国家和地区成为参与每年八国集团峰会的优先受邀对象。这届峰会上，四个新兴的非洲民主国家作为发展中国家代表参与了峰会。在2002年加拿大卡纳纳斯基斯峰会(Kananaskis Summit)上，受邀国与八国集团的关系发生了实质性的变化，不仅参加“峰会前晚宴”，还开始参加部分会议的讨论。当年，南非、尼日利亚、阿尔及利亚和塞内加尔等四国作为“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)的联合发起国受邀参加了八国集团峰会关于非洲发展议题的讨论。此后，非洲国家领导人被邀请参加每一年的峰会，与八国集团领导人进行小规模(short discussions)的讨论，这种形式已经常态化，形成了八国集团峰会的一种惯例。2011年的法国多维尔峰会，八国集团和受邀非洲国家领导人就“和平、安全与治理”、“经济发展与环境”、“相互责任”(Mutual accountability)等议题进行了讨论。2012年召开的八国集团美国戴维营峰会上，贝宁、埃塞俄比亚、加纳、坦桑尼亚四国领导人受到邀请，与八国集团共同探讨非洲粮食安全问题。2013年的八国集团峰会将在英国北爱尔兰厄恩湖(Lough Erne)高尔夫球度假地举办。2月13日，作为八国集团本年轮值主席国代表的英国副首相尼克·克莱格(Nick Clegg)访问了莫桑比克和新任非盟轮值主席国埃塞俄比亚，克莱格表示，鉴于当前共同面临的挑战，八国集团本年的议程将直接与非洲相关(direct relevance to Africa)。2013年的八国集团峰会上，英国将继续邀请非洲国家参与峰会讨论。

资料来源:作者根据八国集团历年官方文件汇总制作。

八国集团重视与非洲国家的联系与对话主要是出于其自身体制发展与成员国国家利益等方面因素的考虑。首先，为了应对合法性与有效性的挑战。一直以来，八国集团被称为“富国俱乐部”，缺乏合法性和有效性被认为是其“双生子式”(twin problem)的体制缺陷。全球南方国家(global South)代表性上的缺失侵蚀着八国集团在全球治理中的领导地位和应对全球性问题的能力，同时，其在应对特定议题领域的低效能更加重了它“民主赤字”(democratic deficit)的缺陷。随着全球化的快速发展，各种全球性问题亟待解决。非洲是当今世界贫困国家和人口最集中的大陆，也是受全球化负面影响最深的地区。作为西方主导的全球治理平台，非洲的贫困与发展是八国集团无法回避的关键议题，关系到其在全球治理进程中的合法性、影响力和领导权。因此，不断加强对非洲的关注和联系是八国集团应对各种挑战和压力的必然选择。与此同时，非洲国家也积极利用八国集团会议平台开展与主要西方大国的南北对话，2001年以来，双方在“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)的框架下达成了一系列的合作成果。八国集团与非洲国家间的机制化联系不断加强。

其次，出于各成员国与非洲的传统联系和国家利益的考虑。八国集团加强与非洲的联系与其成员国的国家利益和外交战略有着重要的关系。众所周知，八国集团中的西欧成员国都是原来在非洲的殖民宗主国(特别是法国和英国)，至今仍然与非洲前殖民地国家有着千丝万缕的联系，在非洲有着重要的利益。借助八国集团的平台巩固和加强与非洲国家的联系是其国家利益的需要。此外，八国集团的轮值主席国制度使当年的主席国在议题的设置、对话国的邀请等方面有着相当大的影响力，这也为一些成员国实施其外交战略提供了途径。

此外，新兴国际合作机制对非交往的深化，也进一步促动了八国集团与非洲的联系。作为当今世界最早与非洲建立关系的重要国际机制，对非洲的这种常态化的联系也对八国集团的非洲议题设置和议题进程产生了重要的影响。

议题设置与议题进程

八国集团初创时的20世纪70年代前期，发生了一系列对国际政治、经济具有重大影响的事件，包括布雷顿森林体系的瓦解、欧共体的第一次扩大、第一次石油危机的爆发以及经合组织(OECD)成员国经济普遍出现的滞涨等。随着经济事态的发展，传统的国际合作机构难以继续协调西方主要大国之间的分歧，也无法再培育出西方共同行动的集体责任感，八国集团的创立正是因应了这样一个时代背景，重振西方经济和抑制国内通胀是八国集团当时的绝对议题，此时，非洲问题并没有进入八国集团早期的议程安排。随着八国集团体系的发展，其议题领域得到了扩大，关注重点也历经了变化。根据尼古拉斯·贝恩(Nicholas Bayne)、汉斯·莫尔(Hanns Maull)、皮特·哈杰奈尔(Peter Hajnal)等学者对峰会历史的研究，我们可以把峰会议程演变大致分成三个阶段:第一阶段(20世纪80年代以前)，西方经济议题阶段;第二阶段(20世纪80年代至2000年)，逐步增加政治议程、适应全球化;最新阶段(2000年以后)，应对全球化与发展议题。八国集团对非政策的变化与其议程演变的历史阶段相吻合。上世纪80年代以前，在八国集团的各项官方文件中没有或极少有关非洲问题的阐述。而从1980年开始，在八国集团官方文件中涉及非洲问题的阐述或说明无论是在字数上还是在其占文件篇幅的百分比上都快速上升，下表是1975年至2011年八国集团峰会各类文件中有关非洲议题的统计数据①表格说明:数据采集自八国集团公布的官方英文文件，不含表格;“字数”栏统计的是当年文件中涉及非洲相关议题的英文字数，不包括文件的标题和引文，字数以段落为分析单元进行统计;“占总字数的百分比”栏中的总字数指当年所有文件的英文字数总和;“段落数”栏统计的是当年文件中提及非洲的段落总数;“占总段落数的百分比”栏中总段落数指当年所有文件的段落总数;“文件数”栏统计的是当年包含非洲议题的文件总数。不含专门文件;“占文件总数的百分比”栏中的文件总数指当年所有文件的总数;“专门文件”栏统计的是当年标题中包含非洲相关议题的文件总数。。

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续 表

资料来源:多伦多大学八国集团研究团队 http://www.g8.utoronto.ca/conclusions/africa.pdf

在议题设置上，八国集团最初对非洲议题的关注主要集中在难民、粮食、债务等问题上。在1980年的意大利威尼斯峰会上，八国集团峰会宣言中简单提及了对非洲当时严重的难民问题的关注;1984年到1986年的峰会，涉及非洲的讨论主要包括干旱与贫穷、粮食救济、援助和债务等问题。此后的峰会上，上述问题成为非洲议题的经常选项;然而，尽管在1986年的日本东京峰会上，八国集团较早地认识到了对非洲的援助(assistance)应该聚焦于非洲国家中、长期的经济发展上，但是后来峰会对非洲的关注并没形成长效、连贯且机制化的议题进程，每年的八国集团轮值主席国在非洲问题上仍然“各自为战”，对议题设置发挥了主导(甚至是垄断)的作用。值得注意的是，在1987年召开的意大利威尼斯峰会上，涉非讨论首次增加了政治性议题，此后形成惯例。与前述涉及非洲经济和发展等议题的设置相比，八国集团在涉及非洲的政治议程设置上表现出比较明显的连贯性，1987年到1995年间的八国集团峰会集中关注了南非的种族隔离制度及南部非洲的白人统治问题，对南部非洲的一系列政治进程产生了积极影响。新世纪以来，八国集团进一步加强了对非洲问题的关注，在对非议题的设置上进一步机制化。如前所述，自2000年开始，历届八国集团峰会都会邀请非洲国家领导人(包括代表非盟的轮值主席国领导人)参与对话和讨论，与此相对应，八国集团启动了一系列涉及非洲的机制化进程，包括“八国集团非洲行动计划”(G8 African Action Plan，AAP)、海利根达姆进程(Heiligendamm Process)等，进一步弥补了前述的在非洲议题设置上的非连贯性缺陷。

由非统主导的“拉各斯行动计划”(Lagos Action Plan，LAP)在2000年截止后，2001年的第37届非统组织首脑会议决定启动“新非洲行动计划”(New African Initiative，NAI)①“新非洲行动计划”由是主要由南非发起的“非洲千年复兴计划”(Millennium Partnership for the African Recovery Program)与塞内加尔总统瓦德倡议的“奥米迦计划”(Omega Plan)合并而来。，它是非洲国家为应对其日益恶化的发展环境和全球化中逐步边缘化的现实而启动的，被定位为非洲21世纪初期的发展蓝图。该计划得到了八国集团的支持，在当年的意大利热那亚峰会上，八国集团邀请了“新非洲行动计划”的五个创始国(南非、埃及、阿尔及利亚、尼日利亚、塞内加尔)参与对话，并决定指派八国领导人个人特别顾问研究支持该计划和未来在此基础上进一步与非洲合作的方式。本届峰会最终发表了一份名为“热那亚非洲方案”(Genoa Plan for Africa)的文件。

2001年10月“新非洲行动计划”执行委员会首脑会议决定将“新非洲行动计划”更名为“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)，以利于国际社会更好地了解、支持该计划，八国集团在其中扮演了共同推动者的角色。在2002年加拿大召开的卡纳纳斯基斯峰会上，八国集团对“非洲发展新伙伴计划”做出了积极回应，认为其是对上一年度“热那亚非洲方案”的扩展和再确认;进一步，八国集团启动了自己的“非洲行动计划”(AAP)。为支持“非洲发展新伙伴计划”，八国集团的“非洲行动计划”就“和平与安全”、“制度建设和治理”、“贸易、投资、经济增长和可持续发展”、“债务减免”、“教育和数字机遇”、“健康和艾滋病”、“农业生产率”、“水资源管理”等八个方面制定了参与和合作方案。其后八国集团的对非合作与政策制定主要在“非洲行动计划”和“非洲发展新伙伴计划”的框架下进行。

新世纪以来，以中国、印度、巴西、墨西哥、南非等为代表的新兴发展中大国的群体性崛起成为21世纪头十年格外引人注目的国际现象。随着自身实力的快速增长，新兴发展中大国积极地参与到全球事务中来，其与非洲国家的全方位关系也得到了快速的发展，成为了国际对非合作的重要参与者。八国集团于2007年启动了与五个新兴发展中大国进行机制性对话的“海利根达姆进程”，为期两年。八国集团为了整合新兴发展中大国的对非政策，特别将“促进非洲发展共同责任”作为对话进程的四项核心议题之一。在2009年的意大利拉奎拉峰会上，八国集团与五个新兴发展中大国共同决定将“进程”再延续两年至2011年，并更名为“海利根达姆－拉奎拉进程”(Heiligendamm-L’Aquila Process)。新的进程在肯定第一阶段取得成果的基础上，决定再次将“非洲发展”确定为对话进程的核心议题。特别是南非在对话进程中发挥了独特的作用，在“进程”非洲议题的设置和推动新兴大国参与“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD)上，南非成为不遗余力的推动者，这也是八国集团将南非列为“G8+5”对话国的主要原因之一。

机构建设与完善

如果说前述的八国集团对非联系的常态化、对非议题设置的进程化是其对非关系机制化的外在表现的话，那么对非机构的建设和完善则为八国集团对非关系的机制化进一步提供了内部(体制)基础。长久以来，外界对八国集团政策承诺的遵守程度多有批评，效率低下被认为是八国集团双重体制缺陷的重要方面。根据西方学者运用不同方法对八国集团遵守承诺情况进行的量化研究，八国集团对发展中国家特别是非洲国家承诺的履行情况及其成效并不理想。作为回应，新世纪以来，八国集团不断加强其体系结构的建设和完善，主要表现在体制机构的建设和对承诺履行的评估两个方面上。

在机构建设上，2001年意大利热那亚峰会上创立的领导人“非洲事务代表会议”(APRs Meeting)成为了八国集团体系(G8 System)四大重要组成部分之一①“八国集团体系”四个组成部分是:领导人峰会、各部长级会议、峰会事务协调人会议(Sherpas Meeting)和领导人非洲事务代表会议(APRs Meeting)。，此后，该会议作为八国集团体系的重要机制定期召开。领导人非洲事务代表(Africa Personal Representatives，APR)的职责主要是沟通各成员国的对非政策，与非洲国家领导人保持接触，协调峰会上的对非政策并对各项对非承诺进行说明和评估。体制机构的不断完善对八国集团的非洲政策的制定产生了积极影响。领导人非洲事务代表(及其助手)的定期会晤以及其与非洲领导人在峰会前的先期协调，增强了八国集团对非政策的针对性、可操作性和可评估性。此外，与外部机构的制度性联系与合作也为八国集团对非政策的机制化提供了重要的补充。一直以来，八国集团与非洲联盟(AU)、联合国非洲经济委员会(UNECA)、经济合作与发展组织(OECD)、非洲委员会(Commission for Africa)等国际组织有合作关系;其中，与经合组织和非洲委员会之间更是保持着“特殊关系”，这种关系也顺理成章的延伸到八国集团的非洲政策上。八国集团与这两个组织的“特殊关系”主要源于其主要成员国的重叠、组织优势的互补以及组织创立的渊源等方面。经合组织是主要由西方发达国家组成的发展经验和政策建议共享的平台，被称为“智囊团”和“非学术性大学”;八国集团成员国是其核心成员，因此经合组织被认为是另一个“富国俱乐部”。由于八国集团没有常设秘书处和专门的官方政策分析机构，因此在对非政策制定和议题进程的组织和协调上，八国集团往往会使用经合组织的分析报告和组织框架。经合组织每年发表的有关非洲发展的分析报告和统计数据都会对八国集团的非洲政策产生重大影响，有时甚至被直接采用。在2007年八国集团启动的“海利根达姆进程”上，八国集团就邀请了经合组织为其提供组织和技术支持，如前所述，非洲议题是“海利根达姆进程”四项核心议题之一。在2009年得到延续并拓展的“海利根达姆－拉奎拉进程”中，经合组织继续发挥了支持平台的作用。此外，由英国前首相布莱尔于2004年2月倡议成立的“非洲委员会”(Commission for Africa)某种意义上成为一个准八国集团机构。该委员会初创时的主要任务是寻求大国对“洲发展新伙伴计划”的支持，并将非洲发展计划纳为2005年由英国主持的八国集团峰会和欧盟会议重点讨论的议题。实践证明，“非洲委员会”的运作对促进八国集团对非洲的持续关注和对非议题的制定也发挥了重要的作用。2005年的英国格伦伊格尔斯峰会上，“非洲委员会”直接参与推动将“非洲发展”与“气候变化”并列为该届峰会的两项核心议题。非洲委员会分别于2005年和2010年发表了“官方报告”，两份报告都将八国集团的对非政策(承诺施行和评估)作为该委员会的工作重点，并认为八国集团已经成为主要经济体协商对非发展支持的主要论坛。可以说，非洲委员会与八国集团“非洲行动计划”(G8 AAP)的目标是一致的，其报告不仅是一个很好的文件，也是格伦伊格尔斯峰会及其后八国集团回应和平衡“非洲发展新伙伴计划”可以利用的又一手段。

与机构建设相对应，八国集团不断加强对非洲承诺和责任的评估与说明，评估机制的完善主要表现在领导人个人事务代表(ARPs)的“评估报告”和八国集团“责任报告”(Accountability Report)的发表上。如前所述，领导人非洲事务代表(ARPs)不仅在八国集团的非洲政策制定方面发挥着重要作用，而且在八国集团各项对非议题进程、峰会承诺的评估以及后续议题的修正上具有重要的发言权，充当着监督者和发言人的角色。

此外，从2006年开始，八国集团每年都会发布一份“责任报告”作为常规监督机制(regular monitoring Mechanism)，以不断增强和改善八国集团运作的透明性和有效性。每年的“责任报告”都会详细的列举和评估八国集团各成员国对各项承诺的执行情况，其中，作为官方发展援助重要领域的“援助和援助效率”、“经济发展”、“健康”、“饮水卫生”、“食品安全”、“教育”、“和平与安全”、“治理”、“环境和能源”等是每年报告评估的重点;非洲作为八国集团最主要的受援者，是历年“报告”重点关注和评估的地区。可以说，八国集团对非机构的建立和完善极大地促进了八国集团与非洲关系的机制化。

总 结

作为由西方主导的全球治理平台，八国集团历经了一系列的拓展和演进。在八国集团体制、机制的发展、完善进程中，与非洲关系的机制化是其中的重要内容，其原因在于八国集团内外利益的驱动及其修正体制缺陷的意愿。八国集团对非关系的机制化主要表现在其对非联系的常态化、对非议题设置的进程化和对非机构的建设和完善三个方面;尽管从时间上讲，三者并不是明确可分的三个阶段，且在对非关系机制化的过程中也存在着因全球公民社会的质疑和成员国间对非利益的博弈等而形成的种种压力和阻力，但如果将焦距调至整个八国集团与非洲关系的历史，我们还是能够发现机制化的三个方面之间的递进关系。非洲国家对八国集团峰会的常态化参与促进了原本零散的对非议题的连续性和进程化;而对非机构的建立和完善则为议题进程的实施、评估和落实提供了体制基础。尽管长期以来八国集团对非洲国家的承诺在兑现程度并不理想，但八国集团对非关系的机制化还是为双方未来发展更务实的关系打下了重要基础，同时，也为国际社会和非洲国家对八国集团形成可预期的、制度化的影响提供了重要途径。此外，新世纪以来，各种新兴国际合作机制(包括G20、BRICS、IBSA等)不断加强与非洲的关系，这方面，八国集团对非关系机制化的经验值得重视和借鉴。

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