当前国际投资促进机构运行的特征与走势

王习农

（中国社会科学院财贸研究所，北京100836）

2009年第二季度以后，全球进入后金融危机时代。为摆脱金融危机的影响，各国相继出台一系列积极的财政、货币政策及措施，劳动生产率和资源配置效率逐步提高，欧债危机逐渐走出低谷，世界经济正在走向复苏。但受流动资金短缺、偿付能力不足、美元贬值、经济失衡、失业率攀升及就业压力增大等诸多不确定性因素的影响，其完全复苏所需的时间将会十分漫长。这一期间，各国着力调整经济增长模式，跨国公司也开始重新调整发展战略，吸引外国直接投资的竞争更加激烈。为发展本国经济，各国政府以“投资促进营销一个国家”思想为指导［1］，更加重视开展投资促进工作，国际投资促进机构（IPA—Investment Promotion Agency）运行呈现新特征。深入研究后金融危机时代国际IPA运行新特征，密切关注其走势，可以从中得到启示，进而采取积极应对措施，深化我国投资促进工作。

一、国际投资促进机构运行特征分析

后金融危机时代，各国IPA主要从职能、资金、方式、服务等方面做出调整，推进投资促进工作，国际IPA运行呈现新特征。

（一）职能有所整合，但大体同中有异

为适应国际投资发展新形势，各国相继整合和扩大了IPA职能，概括为：投资促进管理、政策研究与制定、投资推介、对外交流与合作、国内外／地区资源整合与应用等，体现政府公共服务职能。但因各国／地区情况不同，其职能存在不同程度的差异，例如：英国贸易投资署（UKTI—UK Trade and Investment）是由英国贸工部和外交部联合成立，其职能是促进投资和贸易，包括引进投资宏观管理、做好综合性投资服务、给出投资项目指导列表、帮助投资企业熟悉英国市场和满足客户其他信息要求等。爱尔兰工业发展署（IDA—Industry Development Agency）只负责吸引外资促进服务；爱尔兰企业发展局只负责对外投资促进服务。德国投资促进总署（Invest in Germany）是德国联邦经济和技术部下属国家级政府IPA，不直接管理、审批外资流入，无税收优惠批准权，但间接提供政府补助。新加坡国际企业发展局隶属于新加坡贸易与工业部，主要职能是推动企业开展海外经济合作业务，拥有较大自主权，有经营上的一定独立性，这同我国部属事业单位有相似之处。加拿大投资局是加拿大的政府IPA，它拥有其前身联邦投资审议署（FIRA）组织架构和类似职能，负责审批投资项目、金额等。印度尼西亚投资管理委员会是印度尼西亚的政府IPA，目前改为直接对共和国总统负责，其职能比较综合，主要包括投资以及投资促进活动的日常管理协调、制定国家投资（促进）政策及评估，提供全方位、便捷的投资服务，现在在审批有高风险和高难度的战略科技项目方面有更大的权利。苏格兰的政府IPA主要是苏格兰投资局（SDI），由苏格兰工业部和苏格兰发展署（SDA）合营成立，同时拥有这两个组织的权力和职能。此外注意到，只有少部分国际IPA仍保留单向即“吸收外资”的职能，主要集中在经济水平相对落后的国家，这种类型还有阿富汗投资促进署、哥斯达黎加投资发展委员会等；而超过一半的国际IPA经充实调整具备“双向投资促进”职能，这种类型还有阿根廷投资发展署、葡萄牙投资促进局等。

（二）资金来源主辅结合：政府主导，民间参与

金融危机爆发前，许多国家资金来源多由政府主导，较缺乏民间机构投资与支持，但在后金融危机时代，许多国家／地区诸如美国、欧盟等，不仅对IPA增加政府资金支持力度，而且积极引导民间机构投资支持投资促进工作。诸多地方性IPA更倾向于资金来源多渠道，不仅有政府财政拨款，而且有民间机构参与投资并持有一定比例的股份，还可根据服务内容和性质收取部分服务费。2010年，商务部对40个国家的IPA进行了问卷调查，结果显示，73%的国际IPA资金来源以财政拨款为主，27%的IPA为民间投资或自筹资金，民间机构参与投资促进工作的资金来源比例有所提高，比金融危机前提高约15%。但是，IPA以财政拨款为主的资金来源主导地位没有改变，只不过国际IPA的政府支持资金金额差距较大，从获得准确反馈的15家国际IPA数据来看，政府支持资金金额有的达到1亿美元，如也门投资促进总署1亿美元和澳大利亚新南威尔士州投资促进局1.67亿美元；有的在400～1 000万美元之间，如中国澳门贸易与投资促进局450万美元和葡萄牙投资促进局450万美元；有的低于400万美元，如西班牙阿拉贡自治区对外局为360万美元，坦桑尼亚桑给巴尔投资促进局为96.4万美元，加拿大安大略省政府经济发展和贸易部北京代表处为40万美元；而大多集中在1 000～4 000万美元，如斯洛文尼亚企业和外国投资局为1 500万美元，瑞典投资促进署为1 600万美元，阿根廷投资发展署为4 000万美元，等等。

（三）高度重视创新投资促进方式

金融危机之后，国际IPA普遍重视互联网、视频媒体等的应用，强化对外宣传、塑造投资文化，创造整体视觉效果，即突出应用形象塑造方法。形象塑造按主体不同，可分为国家、地区、企业和项目四个层次。广义而言，形象塑造的方法主要有：①在一般性的金融媒体上做广告；②参加投资展览会；③在具体行业或部门的媒体上做广告；④组织一般性的投资团组进行互访；⑤组织一般性的投资机会说明会。实践中，所有IPA会运用一个或多个形象塑造方法，例如，英国更加重视①、②、④、⑤的运用，加拿大更加重视①、③的运用，新加坡和泰国更加重视①的运用，印度尼西亚更加重视④、⑤的运用，等等。

国际IPA也很善于抓住和创造机会，采用现代或新颖的投资促进方式，提高投资促进效率。例如，德国投资促进总署非常重视做好“市场营销”工作，面向企业家、政府机关、协会，甚至将各级学生列入重点服务对象。爱尔兰打出“欧洲年轻的一代”广告语，传递出这样一个营销主题：与古老的和经过成熟期的欧洲相比，现在爱尔兰是新时代产业投资者施展才华的广阔天地。

（四）强化投资服务且各具特色

投资服务是投资促进的重要组成部分，投资服务是第一投资环境的理念更加深入人心。投资服务的优劣成为投资促进成功与否的关键。各国IPA更加注重强化投资服务工作，逐步形成比较完善的包括前、中、后期服务在内的全方位投资服务模式。其中，瑞典的“立体式投资服务模式”堪称典范，即为来瑞典投资的企业提供“整过程、全方位”的服务。此外，柏林投资促进局的“柏林欢迎您”前期“套餐服务”，爱尔兰工业发展署的“宣传投资市场、做好项目推介”，荷兰外商投资局的物流合作、组织“市场实际考察”，泰国投资促进委员会的“泰国省级投资之窗”，新加坡国际企业发展局的“登门拜访”，澳大利亚投资局发送电子通讯出版物《流入》，等等，都颇具特色。

二、国际投资促进机构运行走势分析

后金融危机时代，各国IPA受国内外复杂多变客观环境的影响，为在激烈竞争的国际直接投资市场占领先机，其增设机构、调整主战场、推进产业转移、提高投资促进效益等走势明显。

（一）设立更多驻外机构，深化双向投资促进模式

为吸引更多外资和促进对外投资，各国IPA将在继续深入贯彻实施“母国投资促进措施”［2］（HCMs—Home Country Measures）的基础上，加快健全和完善多种类型的IPA，目前世界已建立起500多个国家级和地区级的IPA，而且还在增长。有些国家还将设立更多国外分支机构（Overseas Offices）和地区性机构（Sub-national Level）。同时，各国IPA不断创新体制、机制和运行方式，现代投资促进方式正在应用并随发展而创新，特别是将“走出去”作为更大“引进来”的重要途径，双向投资促进模式得以深化。国际投资促进正朝着更广、更深、更远的方向快速发展。

（二）投资促进主战场逐步转移，亚洲成为最具潜力的投资区域

由于亚洲保持强劲的增长，中国为全球走出金融危机做出突出贡献；由于经济增长潜力巨大，更多资金将流入新兴市场国家，亚洲地区成为国际资本追逐的投资高地。根据EPFR（美国新兴市场投资基金研究公司）的统计，在亚洲、中东欧以及拉美这三大新兴市场区域中，亚洲最受境外资金青睐。WTO《2010年世界贸易报告》指出，中国将成为全球最大的出口国，亚洲将成为全球贸易增长的引擎，对外资吸引力也随之上涨。联合国贸发会议《2009年世界投资报告》也指出，发展中国家尤其是东亚和东南亚国家作为外国直接投资目的地，比发达国家更具有吸引力。联合国贸发会议2009年还对全球数百家规模最大的跨国公司做问卷调查，有效回收241份。调查显示，200多家跨国公司选择的前五位投资目的地分别是中国、美国、印度、巴西和俄罗斯，而促进向中国投资成为外资首选。从全球形势看，外国直接投资正在从美洲、欧洲向亚洲转移，其中中国、印度成为投资促进主战场。

（三）加速产业结构调整，促进国际产业转移

国际经济发展史表明，大危机之后必然有大调整。受国际金融危机后期大调整的影响，以高科技、高附加值的高端制造、研发、低碳经济和服务外包为主要特征的新一轮全球产业结构调整正在迅猛发展。IPA通过有效的投资促进，将加速国际产业结构调整和产业转移，特别是促进产业由高经济梯度的国家或地区转移到低经济梯度的国家或地区。

各国非常重视服务外包投资促进工作，发展服务外包成为扩大吸引外资的重要途径。目前，国际服务外包正以每年30%～40%的速度加速发展，为吸引更多服务外包业务，各国IPA不断调整政策、完善制度、健全体制、理顺机制，服务外包接包竞争更加激烈。印度、菲律宾、中国、东盟、爱尔兰、东欧、巴西等竞相承接美、日、西欧等外包业务，一些发达国家如加拿大、澳大利亚等也正在加入接包竞争的行列。

（四）着力开展投资促进绩效评估工作，提高投资促进有效性

投资促进有效性是投资促进宏观有效性和微观有效性的统一体，通过在宏观和微观两个层面扎实做好投资促进工作，降低成本，提高经济效益、社会效益和生态效益，达到宏观和微观两个层面双赢。投资促进绩效评估是衡量投资促进有效性的重要手段，重点一般是投资环境、投资促进方式、引进投资、对外投资和投资服务等；主要考虑三个因素：IPA职责、资源分配和客户等。各国还根据自身特点形成适合本国国情的投资促进绩效评估机制，例如，荷兰外商投资局主要从十二个方面做出评价，即国际发展形势、政治环境、基础设施、经济实力、金融贷款、财政支持、政府对投资者满意度、立法与法制环境、劳动力质量与数量、地方市场情况、区域商务设施和地方生活幸福指数等。伦敦投资促进局每六个月召开一次汇报会，其主要内容是检查前半年工作是否完成政府目标并确定下半年工作方案与重点，同时，及时发现问题，采取必要措施加以解决。

三、我国投资促进机构运行应对措施

根据后金融危机时代国际IPA运行新特征和走势，我国投资促进工作应及时做出相应调整，并采取积极应对措施，推动我国吸引外资和对外投资促进工作健康、快速发展，提高国际竞争力。

（一）完善体制，理顺机制，建立投资促进机构有效合作伙伴关系

统一机构设置、机构名称和对内对外招商业务。建议对现有的各级、各类松散的招商引资机构按性质进行归类，并将其划分为政府投资促进部门、专业IPA、企业三个层次；采取措施，逐步统一IPA设置，统一机构名称，统一对内与对外招商业务；鉴于招商局是单向的，投资促进局是双向的，建议将各地招商局改为投资促进局。明确界定政府与企业在投资促进中的分工和职能，政府既不能“缺位”也不能“越位”。商务部《全国投资促进战略》明确指出，在投资促进过程中政府的定位应是主导者和服务者，企业的定位应是主体。同时，要积极拓宽IPA资金来源渠道。在当前内外环境影响下，以《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）为指导，鼓励广大民间资本进入投资促进领域，从而建立“政府主导、民资参与、相互支持、合作共赢”的良性发展机制是一个趋优的选择。

各种类型IPA要建立有效合作伙伴关系。要实现成功的投资促进，就需要每个IPA与其他组织之间有效合作。所有成功的IPA都有一个正式伙伴和非正式伙伴的网络来帮助他们自己的工作。评价合作伙伴关系是否成功，主要看各合作伙伴是否有共同的目标、共同的文化、共同的学习、共同的努力、分享的信息等，从而构成“投资促进合作伙伴关系评价矩阵”［3］。

（二）高度重视现代投资促进方式的应用

一定的投资促进任务应采用适当的投资促进方式或方式的组合，“简洁、快速、准确、高效”是衡量投资促进方式或方式组合成效的基本标准。在投资促进方式的具体选择和运用过程中应注意传统方式同现代方式或创新方式相结合。我国目前基本搭建起了中国投资促进信息网体系。今后，一方面应在加强网站内容更新、形式创新的基础上，扩大网站的全国链接互动功能，另一方面增加网站的实用信息，特别是投资成本分析内容，并建立强大的搜索引擎，整合网站资源，充分发挥网络在投资促进工作中的更大作用。要发挥电视真实、权威、覆盖面广、即时性强等特点，创立专业投资促进栏目，搭建促进投资双向互动的国际信息交流平台。同时，要加快以互联网、卫星数字电影等为代表的农村信息高速公路建设。

制定投资促进营销策略方案。投资促进营销策略方案是执行投资促进操作的具体连贯计划。资料要翔实，方案要有前瞻性。大体经过四个步骤：评估投资需求和潜力→选择投资行业和投资的地理来源→制定具体的市场营销策略→投资促进方式选择与组合搭配。

通过“走出去”更好地“引进来”，即通过对外投资更好地促进资本回流和引进外资。例如，北京京东方——韩国——中国，上海上工股份——德国工业缝纫机厂——上海成立新项目，都成功实现了引进来和走出去相协调，内外联动吸收外资，这在后金融危机时代更具有实际意义。

（三）以促进消费资本投资扩大内需

受金融危机后国际贸易保护主义影响，我国“十二五”时期，经济增长动力结构依然保持内需拉动发挥更大作用格局。如何扩大内需，成为经济快速增长的重要因素。消费资本的产生与应用一定程度上适应了这一形势［4］，我国投资促进工作也要相应有所调整。发展实践证明，市场经济的资本构成应包括货币资本、知识资本和消费资本，而不是单一的货币资本。消费者在消费的同时也是对生产厂家的投资，理应把企业部分利润按一定方式返给消费者。消费者同时又是投资者，其消费转化资本，其消费行为转化为投资行为。消费资本作为一种资本，它同货币资本、知识资本一样，成为企业和地方经济发展的直接动力。鉴于中国是消费大国，除充实货币资本外，应大力开拓消费资本。投资促进工作不能仅限于单一货币资本的促进，而应是对三种资本的促进，从而形成三种资本投资促进并举的新模式。

（四）承接产业转移，促进服务外包利用外资

后金融危机时代，我国要在更高的层次参与国际分工和承接产业转移，而通过卓有成效的投资促进工作推动中国产业结构调整、优化和升级是投资促进的一项重要任务。要抢抓国际产业转移的机遇，根据国家“十二五”规划纲要，应积极有序发展新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业，加快形成先导性、支柱性产业，切实提高产业核心竞争力和经济效益。同时，促进外资向农业、创意产业、文化产业投资。

顺应产业分工新潮流，积极促进和承接服务业国际转移，高度重视通过承接服务外包吸收外资。鉴于全球服务外包竞争激烈，政府在承接外包投资促进工作中的作用主要应是“支持、调控、引导、服务”。由于服务外包投资促进有其特殊性，一般不照搬诸如投资环境推介、项目推介等普通投资促进方式，而是根据实际情况创新和采用合适的方式。这就要求IPA及其工作人员要善于学习、掌握服务外包投资促进的特征，并运用相关技术，例如知识产权保护、价值链协调组织、企业运作以及市场驾驭艺术等。对于我国IPA来说，成功的服务外包投资促进不仅是要应用和发挥现有的优势，而且要创造新的亮点。

（五）完善投资服务，杜绝JQK现象

借鉴瑞典经验，应建立覆盖投资前、中、后期的“立体式投资服务模式”。需要指出的是，由于对培养已投资企业忠诚度至关重要，也往往成为能否引致再投资、外资是否撤离等的重要原因，投资后期服务将显得越来越重要。必须高度重视建立投资后期服务内容体系、优化运行机制、制定评价制度等。

目前我国投资服务还存在大量“JQK”现象［5］，就是想方设法将投资商“勾”（J-勾）过来，再将其圈住（Q-圈）并套牢再揩油（K-揩油或宰掉）或制造事端，直至企业难以为继。“JQK”现象已经给投资商和地区形象造成极其严重的后果，必须坚决杜绝。

（六）建立投资促进有效性评价机制，提高投资促进综合效益

我国政府、企业和各专业IPA正面临一个极为重要的任务，就是如何评估投资促进工作的有效性，而建立高效的评价机制，应是各IPA首选。其中设计指标体系是关键。指标体系是绩效评估的依据，也是绩效奖惩制度、绩效援助制度等其他绩效考核制度的前提。根据分类方式不同，指标选取也有较大差别。大体有两种：一是采用国际多边投资担保机构（MIGA）三因素法，即根据指令（职责）、资源与客户选取指标，这种方法更适合于较为独立的IPA；二是参照政府、投资者（企业）、民众三种不同主体选取指标，这种方法更适合于政府主导型的IPA。指标确定后，通过调查问卷、个案研究、面对面访谈、统计计量分析等方法，进行绩效评估指标的分析、修正，形成投资促进绩效评估的指标体系。投资促进绩效评估中的奖惩方式要灵活，要充分考虑IPA的性质、人员分工特点以及引进外资和对外投资的难易程度等，设置有弹性的绩效奖惩模式，不能仅仅以引资数额为投资促进绩效评估的唯一标准。

［1］［美］小路易斯·T·威尔斯，艾尔文·G·温特.营销一个国家——投资促进作为吸引外国投资的一种手段（内部资料）［M］.华盛顿：国际金融公司（IFC），多边投资担保机构（MIGA），1990：5.

［2］王习农.服务外包与投资促进［M］.深圳：深圳海天出版社，2008：106.

［3］王习农.投资促进理论与实践［M］.北京：中国商务出版社：2012：218.

［4］陈瑜.消费者也能成为资本家——消费资本化理论与应用［M］.南宁：广西科技出版社，2006.

［5］王习农.投资服务：确保投资促进成功的必要环节［J］.国际经济合作，2011（1）.