政社互动：社会管理创新格局下的城市管理新模式

路在府，钟文圣

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215123）

改革开放以来，我国社会经济各方面建设成就斐然，2011年我国城市化率首次超过50%，标志着我国社会结构迎来历史性的转折，与此同时，城市管理方面的诸多问题也为当前的城市管理提出了挑战。尤其在当前，改革过程中累积下来的矛盾逐渐凸显，为构建和谐社会，必须加强社会管理创新。长期以来，政府在社会管理中唱“独角戏”，承担了社会管理的重任，在转型时期则越来越凸显其问题，随着改革开放以来社会动能的释放，同时“社会主义国家政府的人民性与社会性逐渐趋于一致，社会公共事务的增长，必然客观地要求政府增加和扩大对社会公共事务的管理力度，但这并不意味着政府事必躬亲地去直接管理每项社会公共事务。”［1］以积极培育社会力量的方式承接政府部分职能是必然趋势。而“政社互动”所体现的是政府和社会协同互动、公众参与管理的内涵，目的是形成政府与社会协同配合、有效对接的互动治理局面。

一、城市管理中“政社互动”的哲学基础

对照我国的城市管理格局，以哲学向度层面加以学理分析，能够在城市管理中更好地把握“政社互动”的内在脉络。相较而言，这些要求恰恰能够在德国思想家哈贝马斯的理论中找到支撑。

（一）哈贝马斯与交互主体哲学

主体是相对于客体而言的，语法学认为主语是谓语动词动作的发行者和行为的执行者，存有对于客体的主动性和自由性。主体主义即体现此种要义：“主体主义是指在知识论和价值论意义上，在知识建构的根基、价值评价的基础上，以及确定性、真理性的评判标准上，坚持始基性的东西是自我主体而不是非我的外在客体的一种理论。”［2］实际上，主体哲学的发展历史悠长，近代主体哲学的奠基人是笛卡尔，肇始于他的有限自我实体，然后到康德以否定个体的自我真实性为前提的“绝对命令”，再到胡塞尔的先验的构成范畴并通过自由想象构造无限大的先验自我，至此主体主义发展到了顶峰期。但主体哲学存有明显的问题，绝对的主体哲学认定人类相对于自然拥有绝对逻辑上的先在和价值上的优先地位，取消了对象世界自身存在的意义，这也激发了哲学家寻求突破主体哲学的困境，这当中，哈贝马斯做的努力最大，成效也最显著。“哈贝马斯基于语言互动规范结构的社会行动交往行动理论，注重的则是人与人在话语交流过程中所形成的主体间性，在思想观念、语言符号、道德价值等精神方面的联系，凸显的是主体间的精神沟通、视界融合、道德同情等交往关系，以及在相互承认言语有效性前提下的话语交流形式。”［3］主体间性哲学是一大进步，它深刻地揭示了交往行为中的主体交互性内涵，以此观之，现代城市管理愈加注重管理主体与被管理主体之间、政府与社会多向互动等，无不具有这样的内涵。

（二）交往行为理论与商谈治理

城市管理归属于人类活动行为，哈贝马斯从哲学层面概括了人类行为，他认为根据行为者，可以把行为划分为四种：目的行为，即通过在一定情况下使用有效的手段和恰当的方法，行为者实现了一定的目的，或进入了一个理想的状态；规范调节的行为，这与社会群体的成员有关，他们的行为具有共同的价值取向，在一定的语境中，一旦具备可以运用规范的前提，每个行为者都必须服从（或违抗）某个规范；戏剧行为，涉及的是互动参与者，他们相互形成观众，并各自在对方面前表现自己；最后是交往行为，它所涉及到的是至少两个以上具有言语和行为能力的主体之间的互动，这些主体使用（口头的或口头之外的）手段，建立一种人际关系［4］。实际上，城市管理行为已经不再是单个主体的封闭行为了，也可以适用哈贝马斯所界定的交往行为。与此同时，交往行为也是和交互主体的内涵相一致的，交往行为是主体间相互交往成型的，其中，交往行为理论的主张是以普遍语言学说为基础的，语言哲学是交往行为的核心纬度，以言语行为实现实际交往。正如哈贝马斯指出的，交往行为和理性有着内在的关系，交往理性是交往行为的核心，交往理性是语言性的；与哲学交互主体性是相对应的；交往行为本质上是对话的。交往行为即是体现在商谈过程中，商谈关涉交互主体利益分配、行为施展和理念实施等，“商谈过程使所有的利益相关者都有机会发表自己的意见，从而达到利益上的均衡。”［5］实际上，交往行为体现了一种商谈的范式，它所体现的“商谈治理”内涵与城市管理理念具有很高的契合度。

（三）政社互动与城市管理理念

纵观我国城市管理发展的理路，在计划经济时代，政府被赋予了“全能政府”的角色，政府在城市管理中也是如此。随着社会主义市场经济地位的确立，“有限政府”、“小政府，大社会”、“服务型政府”等理念代替“全能政府”理念，呈现出由政府为中心向政府与社会均衡的位移，以社会组织弥补政府职能也日渐可能。以政府提供公共服务为例，政府开始“与改革开放前国家提供福利服务的方式不同，政府不再是公共服务供给中的唯一主体，而是通过与市场、社会主体的紧密合作，形成了政府购买服务、外包和协同治理等多种形态的公私部门伙伴关系。”［6］在城市管理中，通过政府改革公共服务为社会主体参与城市管理创造条件，这是“政社互动”理念的一种体现。总的来说，城市管理中的“政社互动”已然体现了社会主体地位的提升，在实际中突破了政府主导的一元的城市管理体制，呈现出了越来越明显的交互主体的特征，表明了城市管理的一种全新范式已然出现。

二、政社互动：推动当前城市管理新格局的形成

政社互动既有理论的支撑，也在实际中取得了不错的成效，将其引入到城市管理中，将有助于推动当前城市管理新格局的形成。

（一）加快推动城市管理向“多元共治”转变

随着我国从计划经济转向社会主义市场经济，“在国家退场、逐渐释放市场力量的过程中，中国社会利益结构与关系日益分化，利益结构分化主要表现为：宏观上，出现体制内与体制外利益结构，以及强势利益阶层与弱势利益阶层；微观上，从“以公灭私”的国家 (集体/单位)单一主体转化为多元化利益主体。”［7］在城市管理中同样需要兼顾日益多元的利益主体，需要吸纳越来越多的利益主体，我们能够看到其中一个鲜明的变化就是：城市的管理主体也从单一向多元转变。诸如“善治”理论在城市管理中的运用就是这样体现的：“实现城市善治，形成善治城市的关键战略是适当的能力建设和协作管理，即城市政府通过自身‘再造’提升治理能力，增进政府治理的有效性，同时，努力寻求和发展非政府组织、企业、公众对城市治理的支持、参与和合作。”［8］事实上，引入公共参与和社会组织能够加快推动城市管理向“多元共治”转变，通过“政社互动”能够使得城市管理呈现出更为清新活泼的生动局面。

（二）加快推进城市管理向“规范治理”转变

成熟社会内在地蕴含法律规范性要求，正如哈贝马斯所认为的：“利益取向的行动始终是已经在一种规范秩序的框架之内被给定的。在以国家形式组织起来的社会中，成熟的规范秩序之上就已经加上了法律的规范。”［9］法律的规范性效用在现代法治社会，作为型塑稳定的良序社会的有力保障。我们也可以发现法律有效性涵盖两个方面，“一方面是根据其平均被遵守情况来衡量的社会有效性，另一方面是对于要求它得到规范性接受的那种主张的合法性。这两种双重关联使得法律共同体成员面对同一条规范时可以或者选择一种客观化态度，或者选择一种施为性态度，并采纳相应的理解方式。”［10］哈贝马斯延伸推演的结果表示，这当中蕴含内在的“合法律性”，使得对法律的遵守成为事实上的可能。哈氏的逻辑具抽象性，但我们依然可以发现，以法律为代表的规范性事实在实际中的重要意义。政社互动内在地要求规范政府与社会的界限关系，这些有赖于法律规范的完善，实际上，政社互动能够推动城市管理向以法律为主体的“规范治理”转变。

（三）加快推进城市管理向“合理共识”转变

这里所说的合理化，实际上也是哲学意义上的合理化。“合理”与“理性”既有重叠之处，更存有内在的不同，正如哈贝马斯与罗尔斯在论争中所呈现的“合理”与“真理”的区别，“哈贝马斯发现，罗尔斯不想把正义论看做是一种具有认识论意义上的真的理论……于是，他（罗尔斯）企图在这里走一条中间道路。他的中间道路是，正义论虽然没有认识上真的意义，但却是合理的。”［11］可以说“合理”更多地不是寻求独一的真理性，而是一种共识性的理解，所以也解释了为什么罗尔斯在《政治自由主义》转向“重叠共识”的讨论并借此以整合理性多元社会以达致一个良序社会。总体而言，在社会走向姿态多元的当下，尤其是利益分化日趋加剧，利益主体的多元，在事实上也不太容易达成绝对化状态，故而合理化可以成为一个替代性较强的理念，在社会生活中日趋体现了独到的作用。“政社互动”凝聚各方力量参与管理，注重民主管理，内在地要求形成共识，势必推进城市管理中的“合理共识”转变。

三、城市管理“政社互动”的实现方式

我国当下城市管理的“政社互动”实现机制，是奠基于交互主体这样一个现状之上的。宏观上来说这种主体可以是“国家—市场—社会”形式，就微观而言，是政府与社会的互治。而它的实现，很大程度就是完善和创新社会力量参与机制、服务型政府的建设以及公民达成理性共识能力的建设过程。

（一）完善和创新社会力量参与城市管理的机制

就目前而言，城市管理的多元主体特征明显，理应顺势而为，不断完善和创新社会力量参与城市管理的机制，以此为城市管理的稳步发展和有序开展奠定基础。正如有些学者指出的：“在我国，要确保公众参与城市管理，实现真正意义上的公众参与，除了健全公众参与管理制度，创造有效的公众参与途径，如完善社区自治制度和人民代表大会制度、普遍建立市民听证制度等等之外，特别重要的是增强公众参与城市管理的意识。”［12］在实践中，诸如听证会、引入专家参与到领导决策等方式，显现了一定的效果。事实上，诸如遴选有专业知识和技能的公民参与到监督城市建设与管理，甚至创建市民城市委员会都是可行的机制。此外，完善和创新社会力量参与城市管理的机制，也必须营造和维护社会力量参与到城市管理中的公共空间。正如政治哲学家汉娜·阿伦特所表述的，公共空间是复数的人流动交互沟通的领域，是生机盎然的自由空间，“人类事务的领域由人际关系网组成，这个网络存在于任何人们一起生活的地方。”［13］维系这一公共空间的机制则是及其重要的，诸如进一步推进公民参与城市管理的利益表达空间建设，包括对信息网络空间的建设；对城市管理发表建议和意见的制度保障等，这些都可以强化和完善社会力量参与城市管理。

（二）大力推进服务型政府建设

城市管理“政社互动”内在要求政府向服务型政府转变。服务型政府以人民主权为起点，以公共服务为核心职能，契合时代潮流，而且服务型政府不仅仅体现着政府变革所带来的自身的效益，也引领着社会管理创新变革，折射成为城市管理变革的新声。政社互动是城市管理变革的正确方向，接纳社会力量的健康成长，而社会力量的发展在其茁壮成长的过程，更需政府的“照料”，尤其是公益性社会组织，由于先天的不存有利益驱动机制，发展更是离不开政府，这当中，政府必须转型为服务型政府。服务型政府服务民生和社会，服务于培育社会组织，在实际中诸如政府购买社会组织服务、创造社会组织孵化和培育发展的政策和法律保障机制等等，能够真正地为社会力量的有序发展和壮大奠定基础。大力推进政府向服务型政府转变，这也是实现有限政府和高效政府的必由之路。服务型政府职能具体体现在政府行政中，在民政、财政、学政、医政、市政和廉政等方面呈现，真正回归政府本位，如此，政府在城市管理中的定位就科学而明确了，实现城市管理政社互动也水到渠成。

（三）加强公民达成理性共识的能力建设

随着现代社会朝公民社会发展，公民社会的主要特征之一便是权利本位的回归。在城市管理中，公民参与城市管理凸显了权利的落实，也具有正当性基础，公民参与城市管理是大势所趋。从某种意义而言，公民具备达成理性共识的能力，这也是在社会管理大格局下的城市管理应该认知到的一个事实。让改革成果惠及普罗大众是当前的共识，以民生为导向加强公民“理性共识”建设是可行的，城市管理是与公民切身利益相关的公共事业，诸如城市规划和环境卫生等公共服务，承载着公平正义以及利益合理分配的内涵。以民生为先导，在实际的交互实践理性中，通过政府引导、放权、培育和推动，社会自我管理能力会得到提升，公民社会也将日渐成型，也将意味着公民在互惠准则、和谐共融等方面理性共识能力的达成，如此，将对城市管理中的政社互动大有裨益。

［1］乔耀章．政府理论［M］．苏州：苏州大学出版社，2003.16．

［2］吴福妹．西方主体主义哲学的发展历程［J］．内蒙古农业大学学报（社会科学版），2009，11，（2）．

［3］韩红．交往的合理化与现代性的重建——哈贝马斯交往行动理论的深层解读［M］．北京：人民出版社，2005.43．

［4］（德）哈贝马斯．交往行为理论［M］．上海：上海人民出版社，2004.83—84．

［5］［11］王晓升．商谈道德与商议民主——哈贝马斯政治伦理思想研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2009．131，104.

［6］郁建兴，高翔．中国服务型政府建设的基本经验与未来［J］．中国行政管理，2012，（8）：22-27．

［7］王星．利益分化与居民参与：转型期中国城市基层社会管理的困境及其理论转向［J］．社会学研究，2012，（2）：20-34．

［8］钱振明，钱玉英．善治城市：中国城市治理转型的目标与路径分析［J］．江海学刊，2006，（3）：210-214．

［9］［10］（德）哈贝马斯．在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论［M］．北京：三联书店，2003．

［12］钱振明．城市管理：从传统到现代的转换［J］．中国行政管理，2005，（3）：37—40．

［13］（美）汉娜·阿伦特．人的境况［M］．上海：上海人民出版社，2009.144．