新时期中国现代化制度建设的基本目标与对策研究

倪 君

（安徽师范大学政法学院，安徽芜湖241000）

在全面建设小康社会，深入推进我国现代化进程的今天，加强制度建设，形成中国特色的制度体系，是解决现代化进程中既有的制度问题、调动人民群众的积极性和创造性、促进人的自由全面发展的基本思路，也是推动实现现代化制度变迁的必由之路。

一、新时期中国现代化制度建设的基本目标

从中国国情出发，根据现时代的要求和中国转型的客观需要，中国在新时期制度建设中所要建立的制度应当具备以下基本特征:

1.形式化的制度，或以法治为基本模式的制度

这是现代制度的基本特征，理应是中国社会的理想制度模式的基本特征。著名经济学家吴敬琏先生认为，社会主义“市场经济发展到今天，大体框架已经基本建立，应该更多地强调法治，强调规范，强调制度建设”［1］。它明晰地规定了行为主体的做事原则与行为规则；它是一种非人格化的机制，它对那些在身份、地位、品格、偏好上存在差异的人们，都持一种中立的态度，加以无差别地平等对待。它主张制度高于人，制度大于权力，公正的制度必须得到公正平等的适用和遵守。

现代制度所针对和否定的，是那种实质性的制度（包括道德、宗教、习俗、惯例、传统等）。后一类制度的基本特点是根据不同主体的信仰、德行、身份、地位等，有差别、有差异地对待人。我国现代化过程中，传统力量的作用对凝聚人心、保持社会稳定起到了不可忽视的作用，但是另一方面对于促进不同利益群体的有效互动，对于应对现代社会的复杂生活而言，却具有不同程度的阻碍作用，在功能上存在巨大缺陷，集中体现在它不利于人们之间、尤其是陌生人之间的普遍交往，也不适合以客观的物为中介的交换活动，因而具有很大的封闭性。相反，形式化的制度具有宽容的本性，具有最大可能的公共性，为主体预留出了最大可能的自由行动空间，是主体之间建立信任与预期，实现合作和交换，进行竞争和分享成果的妥协机制。在形式化的制度中，个人所能获得的，并不是对稀缺资源（包括利益、权力、地位）的直接占有，而是占有这些资源的机会或权利，这是一种通过激发人们通过自己的努力和相互交换去兑现这些机会，因而有效的激励机制。通过这种激励机制，不仅人们的主体性能够得到充分有效的激发和表现，而且个人可以充分地保有他的自由、个性、偏好、品德、信仰、传统，还能够使自由的主体之间和平共处，从而形成自由的秩序。它既使主体能够通过竞取和利用各种可能的机会去自由地发展自己，又能有效地抑制人们的机会主义倾向，以便为社会的发展提供一套强健的动力机制。

2.程序性的制度

制度的基本功能是对各种稀缺资源的分配，它力图通过它所宣称的公平分配来实现社会的基本正义，并使资源得到在特定历史条件下合理有效的配置。从这种意义上说，制度本身就是一种分配的程序。现代制度不仅以形式合理性为特征，从而以宗教宽容和道德宽容为基本原则，而且还在客观现实中要求这样一种形式上正义的制度，要求实施过程的公平和正义，因为程序正义就是过程的正义，它要求正义不仅必须实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。

制度的程序化对处于社会转型过程中的中国来说，还具有非常特殊的重要性。我国学者季卫东提出，法律程序应当是中国制度现代化和中国的社会制度的基石［2］。中国当前处在一个社会大变革的转型过程中，社会生活、社会关系、权力分布及地位分层，都处在快速的流变之中，它们的变化速度大大快于实体性法律和制度的变化，这势必使制度的稳定性受到严峻的挑战，进而影响到人们对制度的信任和信仰。一个基本的解决办法是，我们在立法与订立制度时坚持宜粗不宜细的原则，把由粗到细的工作留给程序制度来解决，这既有利于现有制度保持必要的稳定性和长期性，又有利于充分调动人们（制度的制定者、执行者、遵守者）参与制度博弈过程的积极性，得到渐进、合理而适时的变迁。

3.民主先于自由的制度

在当下的中国，强调民主对于自由的优先性，对我国的制度变迁具有十分重要的方法论意义。其一，它预设了一条自由扩展的渐进道路，自由必须在民主化的渐进过程中逐步扩展，自由的扩展、自由度的增大，必须以民主制度的建设为路径和条件。其二，它要求基于民主制度（以及市场制度等相关制度）的社会秩序优先于个人自由，强调有秩序的自由，而不是没有秩序前提的自由。纯粹通过充分的、无条件的自由竞争进化出秩序，这既不现实（或者说它至多在西方原始积累时期有效），也十分有害。这也就是邓小平所讲的自由与自由化的根本区别。其三，它保证了人民当家作主的社会主义原则。在自由的制度性扩展过程中，一切人的自由和多数人的自由应当得到优先的保障，虽然它不否认人们享有自由和权利的事实上的差异，因而它也是一种奖掖先进的激励机制，但正因为存在着事实上的不平等，我们才有必要致力于民主和平等，而这正是社会主义的基本理念和制度特质。

4.以人为本的非人格化制度

与一切古代共同体所适用的人格化制度不同，中国现在所需要的，是以人为本的非人格化制度。由于古代社会是一个封闭的熟人社会，因而具有道德性的制度和传统能够对他们形成有效的规制和约束，使有区别地对待人的人格化制度和约定，在执行中能够达到结果上的大致正确和基本公正。但是随着中国进入开放的陌生人社会，随着“能人”观对“好人”观的逐渐取代［3］，特别是由于以物为中介的交换和交往的频繁化和不断扩展，客观上需要产生一种公共、客观、非人格化的制度，它独立于人们相互冲突的价值诉求、利益诉求、道德诉求、信仰诉求和其他个人背景，力求无差别地调整未知的各种复杂、动态、不确定的关系。随着市场经济所要求的对物不对人的对事主义原则的确定，随着理性法治原则的逐渐确立，这种非人格化制度也获得了从可能变为现实的客观条件。

由于中国是具有深厚道德传统的文明古国，我们至今还受到人格化的制度价值观的影响，制度的非人格化演进对我国的制度建设来说，就显得更加重要，也尤为艰难，但这是我们坚定不移的方向。

二、新时期中国现代化制度建设的对策研究

在明确了中国社会需要什么样的制度之后，接下来的问题是：我们需要的制度如何从理想变为现实。在这方面，在我国的社会主义建设过程中，特别是在改革开放后的三十余年里，我们积累了十分丰富而有价值的经验，其中隐含了这一问题的基本答案，中国之所以能在各方面都取得这样大的进步，从根本上说，是因为我国成功进行了以体制改革和制度变迁为核心的制度建设。那么，在已有经验的基础上，根据中国现在的情况，我国进一步的制度建设应遵循怎样的路径，本文试从以下方面加以分析：

1.改变制度建设的基本模式

计划经济时代，我国在制度建设问题上的重大失误，是选取了一种不适合中国社会发展的制度建设模式。这一模式的基本要点是：先将我国社会的基本制度确定为公有制，然后将公有制推演为计划经济，并用单一的计划经济体制去运行单一的公有制，最后把公有制推演到每个人的行为和观念上，使一切制度安排甚至个体行为都按公有制来规划和制定。在具体的操作中，中央政府站在上面，根据一个理想的公有制理念，把下面（地方、部门）的一切制度都计划和构建好，进而对每一个人的行为模式和生活方式都做了整齐划一的界定。这一制度建设模式的基本思路是错误的，它将一切制度都不适当地上升到了社会基本制度的层次，没有看到制度的多层次性和复杂性，从而将中国的制度建设简单化，脱离了中国社会发展的实际。其后果是：在具体操作过程中，这一制度模式极大地压抑了人们的积极性、主动性、创造性的发挥，不仅将个体（包括个人和各种组织）的自由限制到了最小程度，而且妨碍和限制了社会发展所必需的交换、交往、互动、流动，从而构成了生产力发展和社会进步的最大制约因素。

对这种制度建设模式的实质性突破，开始于我国的体制改革。改革得以进行的理论前提，就是制度建设思路的改变，首先是对类推模式的突破，特别是对制度进行分层理解。在改革之初，邓小平就把“基本制度”与“具体制度”［4］（即体制）和“具体做法”区别开来，把从制度上解决“妨碍人民和基层积极性的发挥”的问题，悬设为改革的问题、任务和目标［5］。其理论意义在于：他在看到基本制度与具体制度有一致性的前提下，着重分析和探索基本制度与具体制度之间发生关联的多种可能方式。他深刻地认识到，社会主义基本制度的巩固和完善需要相应体制的支撑，需要建立和健全市场经济体制、民主法律制度及现代竞争机制。在这一新型制度建设思路的指引下，中国开始了全面的体制改革，开始了制度的现代转型，逐渐形成了中国特有的制度变迁模式，使中国步入前所未有的高速发展时期。

然而，从总体上看，体制改革还是自上而下的制度建设模式，其问题是限制了个体创新的自由度的发挥，甚至使制度变迁成了似乎与个体无关的事情。由于制度的形成缺少甚至没有个体的充分参与，从而使制度的执行和遵守被个体看成一件多少有些被迫性质的事情，于是只要有可能，行为者就会在制度之外自行其是，好的制度常常得不到有效的执行和遵守。因此，制度建设模式应从自上而下向自下而上过渡。自下而上的制度建设模式的基本思路是：人们根据自己生存和发展的客观需要，在已有基本制度的架构之内，不断创造出一些有用的制度安排。事实上，只要有新的、潜在的利益机会存在，就要求具体制度安排上的创新来体现和实现这种新的利益机会；而只要政府和社会允许和鼓励个体的制度创新，并使创新的预期收益大于预期的成本，制度安排和规章制度就必然会被创新。但是，由于制度安排都是个体根据自己的特殊需要做出的，而个体在权利与利益上具有多元化特征，甚至相互冲突，因此，各种制度建设安排之间必然会发生矛盾和冲突，这就需要利用社会和政府的力量确立和创造一些中观层次的具体制度和一般规则，来协调这些可能相互冲突的制度安排和博弈规则，使之体系化、形式化和一般化，进而推动社会进行宏观结构和基本制度上的合理变迁。这既是一个制度的合理变迁过程，也是自由秩序的形成过程，二者之间存在着一种良性互动的关系。

传统玉米选育技术，先是就玉米育种目标进行确定，然后对相应的物种资源进行基础配套。在该种模式下，要想培育出一个优良的自交系，往往需要进行5-6代的自交，等到杂交玉米品种的性状稳定之后，才能够进一步测定配合力，然后再结合杂交优势，对相应的杂交组合进行选配。而在玉米育种过程中，通过积极应用单倍体育种技术，能够有效解决上述育种时间较长的问题，缩短育种周期，解决玉米育种过程中投入时间广的难题，大大减少成本投入。

制度建设的创新模式所具有的最大优点，是充分调动了制度执行者和遵守者（包括单位和个人）参与制度形成的过程，是较好地吸纳了社会各阶层制度创新成果的机制。由于充分调动了社会各界和基层组织进行制度创新的积极性和创造性，制度建设的创新模式不仅是一种高效率的制度生成机制，而且增加了新创制度的合理性和合法性，既使制度符合客观现实，更贴近人们的生活，能更加充分地反映人们的要求，还使制度的执行和遵守变得更加容易，因为人们容易对自己参与创新的制度取得认同，从而使具有他律性的制度获得了一定的自律性特征。

此外，创新模式还是制度建设的动态化渐进模式，它的大方向和大目标已经确定，这就是适应生产力发展的市场经济体制、法治国家、自由民主制度的建立，但是在通往这一目标的道路上，各种具体的制度安排是不确定的，这表明制度建设本身是一个动态开放的推进过程，是一个不断创新制度安排的动态化的渐进过程，这就为人们主体能动性的发挥留出了巨大的自由空间。事实上，像中国这种大国，各地区、各部门、各层次的情况都存在很大的差异，加上在社会主义条件下实现现代化本身就是一件前无古人的伟大创举，不发挥全国人民进行制度变迁的自由能动性，决不可能形成全国范围内统一、开放的制度体系。

2.将程序制度的建设作为制度建设的突破口

作为一场“自觉的革命”，我国体制改革所获得的成功，在很大程度上得益于“改革程序”的创造性设定［6］。这一成功经验对我们的启发价值在于：既然我们把自觉推动制度创新作为一项重要的制度建设事业来对待，那么，我们在进行这一事业的过程中，应当充分关注制度建设程序的创造性探索和科学研究，应当把程序性制度建设作为我国整个制度建设的突破口。这主要是基于以下几个方面的考虑：

（1）随着我国所制定法律的不断增加，随着法律厚度的不断体系化，法律制度的执行和遵守问题随之凸显出来，逐渐形成制度建设中最突出的问题，并造成了制度过程的秩序紊乱，构成了我国制度建设的瓶颈制约。突破口只有一个，那就是加强程序制度的建设，以将制度建设聚焦在程序制度、制度实施和遵守过程的秩序上。所谓程序制度，实质上就是把制度建设作为一项活动所遵守的制度，就是我们的制度得到实施、创新、变更的一套规则；所谓程序性制度建设，就是制度建设实践（包括制度变迁及实施过程）的规则体系的建立、创新和完善，其目标是建立制度建设过程的良性秩序，使制度建设活动有条不紊地、健康高效地运行。加强程序性制度的建设不仅能够有效推动制度的实施，克服我国各项好的制度得不到有效实施的瓶颈制约，而且会反过来推动立法过程的科学化和合理化，提高立法的实际效率，因而有利于我国制度建设走上良性发展的轨道。

（2）我国正处于社会转型的过程中，社会生活的快速变化必然引起各项制度的急剧变迁，而各项制度的过快变化又必然会影响社会秩序和社会稳定，进而使社会生活处于动荡与不安之中，既不利于整个社会的长远投资和长远考虑，又会增大社会转型的成本与风险。因此，保持制度体系的相对稳定，就构成社会转型能否顺利完成的关键。我们知道，在特定社会的各项制度中，非正式制度的稳定性不如正式的法律制度，而正式制度中实体性法律的稳定不如程序性制度。为了保持转型期社会制度框架的相对稳定性，就必须加强程序性制度建设。这有利于充分动员更多的社会力量参与到制度建设事业中来，从而有利于制度的有效实施，有利于制度社会化进程的稳健前进。

（3）这也是我国体制改革的基本经验。我国的体制改革是从改革中观层次的具体制度（体制）开始的，其基本要点是“让利放权”；在具体做法上，就是允许各利益主体在体制的变更和创新中进行摸索和尝试；其基本方向是建立市场机制和相应的配套制度。这种制度建设的推进模式之所以能够取得很好的效果，一个重要的原因是发挥了程序性制度建设的优势。我们知道，中观层次的制度本来就有很强的程序性质。比如，市场制度实质上是以市场交易的特殊程序来有效地配置资源的一种程序性机制；又如民主制度，实质上是通过对人们参与权力资源竞争的程序的设定，来达到对权力资源的公平分配和有效利用。

（4）将加强程序性制度建设作为我国制度变迁的突破口，还基于程序性制度的这样一个优点：它具有更为纯粹的非人格化特征。程序性制度规则并不直接调节人们通过特定制度规则去获取利益的活动，它只调节人们的制度变迁实践，或者说，程序性制度的涉及对象只是制度规则和制度实践，而不像实体性制度那样直接调节人们的日常活动和求利活动，因此它比实体性制度更为形式化和非人格化。程序性制度的这一特征使它能够更为广泛地调整更大范围的复杂社会关系，因而是社会转型时期最为客观公正的规则体系；而且，由于程序性制度具有明显的对事主义原则和客观中立性质，它的变更与创新并不直接涉及特定群体的利益，受到的阻力也较小，因而显得更为容易和便捷，从而使它能够更为灵活多样地适应不断变化的社会生活。从这个角度去观察，我们有理由将程序性制度的建设当作我国在相当一个时期内进行制度变迁的突破口和重点。

3.提高人的素质，推动制度建设

我们知道，制度的形成、制定、确认、遵守、变革，一刻也离不开在社会中实践的人。因此提高人的能力和素质，培养人们求新、求变、求发展的意识，是推进制度建设的必要前提。根据我国制度建设的实际需要，本文认为，必须通过精神文明建设和文化建设提高人们的这样一些基本素质：

（1）培养人们的创新精神与创新意识。创新精神和创新意识是一个人内在素质的重要内容，它将直接影响和制约制度建设水平的提高。从一定意义上说，没有创新的意识，就不可能有制度创新的行为。无论是中国的现代化建设，还是社会主义市场经济体制的确立，无论是体制层次上的创新，还是一般性规章制度安排的创新，都是人类历史上全新的事业，都面临着艰巨的创新任务，没有探索精神和创新意识，没有敢于冒险、敢担风险的创新精神，我们什么都干不成。从中国制度建设的角度说，创新精神的培养，创新能力的提高，是文化建设的重要任务，是提高全民族素质的重要任务。

（2）培养人们的竞争意识和妥协精神。任何制度安排都体现了人们之间的竞争性关系，都是个人和各种利益集团根据自己的正当要求，在相互的博弈和竞争中产生出来的。在制度安排的创新、确立和界定中，充分自由的竞争是制度安排合理化的重要动力，是使制度安排的自由空间最大化的基本途径。因而，培养人的竞争意识，是提高人们制度创新素质的重要方面。与此同时，还必须培养人们善于妥协的精神和方法。因为，妥协是分担责任、共享成果的良性机制，制度安排本身既是相关各方相互妥协的产物，又是竞争各方达成新的妥协的原则、规则和前提。在中国目前的实际情况中，国家、集体、个人之间在利益上是根本一致的，这使那些在利益上相互对立的群体和个人在现存法律和制度框架下分享竞争成果成为可能；但是另一方面，市场经济、社会转型与社会分化，又使各种利益主体之间产生了利益上的不一致，甚至剧烈冲突，若是没有在政府和法庭主持下的利益妥协机制，人们没有在现存制度安排下相互妥协的精神，这些矛盾和冲突就难以得到有效的化解，良好的社会秩序就会受到损伤。在这种情况，妥协精神甚至与竞争意识一样重要。

（3）提高人们特别是领导干部走群众路线的意识，要求他们学习和掌握“一切依靠群众、一切为了群众”的工作方法。从根本上说，制度建设的主体是人民群众，特别是在微观的制度安排层面上，人民群众富于首创精神，他们的制度创新潜力往往超出了我们的想象，是我们进行制度建设取之不尽、用之不竭的宝藏，需要我们花大力气去挖掘和开发。能不能开发利用这笔宝藏和财富，直接影响我们的制度建设。只有走群众路线，我们的干部才能提高自身的制度建设能力。走群众路线实际上也是我们的传统和优势，丢掉这一传统，失去这一优势，那就实在是太可惜了。

（4）探索和掌握制度建设的规律性。制度变迁是一个复杂的系统工程，它具有客观的规律性，学习和运用各种科学知识，是我们正确探索和掌握制度建设规律性的重要条件。比如经济学告诉我们，制度只有在预期收益大于成本的情况下，才有可能被创新。掌握这条重要的经济规律，就要求我们自觉运用激励机制，为制度创新准备必要的经济条件。又如，个人自由空间的扩展以必要的社会秩序为前提，这是社会发展的一条基本规律。掌握这条规律，要求我们在进行体制改革和制度建设时，必须首先保证社会的稳定。总之，研究制度建设的规律，提高人们探索和掌握制度的创新能力，是我们文化建设的一个重要任务。

（5）理解和挖掘文化建设的制度意蕴。制度有正式制度和非正式制度之分，正式制度大多是以法律和规章的形式正式确定下来的制度，而非正式制度，则存在于人们的习俗、惯例、道德规范和行为模式之中，存在于传统文化这一母体之中。除了加强法制建设，即正式制度建设外，我们还需要加强非正式制度建设，包括道德建设、文化建设、意识形态建设等等，以挖掘和清理出各种文化现象的制度意蕴，利用传统文化的制度智慧和制度资源，提高人们的规范意识。对蕴藏在人们社会心理、社会意识、社会习惯等文化形式中的制度资源的充分利用，不仅有利于加快社会生活的制度化进程，而且对我国制度建设事业的发展也具有重要意义。

4.以人民利益为依归，实现社会公正

同人民利益的一致性，是制度建设成功的基本保证。“规范要在社会中长时间地存在下去，人们必须有遵守规范的动机。人们之所以能够一直遵守规范，是因为它对于人们产生某些利益。”［7］中国经济改革取得巨大成效的基本经验之一，是给人们带来了看得见的利益，而决定人们支持还是反对制度建设或制度维持的基本因素，是他们的利益。

不可否认，制度建设毕竟是利益关系的重新调整、利益格局的重新划分。因此，改革进入深水区后，利益冲突成为社会发展现阶段的一个主要特征。然而，这一特征并不意味着对制度建设与人民利益一致性的证伪，而是从反面证实我国制度建设在利益调整方面，特别是社会分配的公正性上的失误和不足。当改革告别普遍受益进入到部分人利益受损的阶段后，必须特别注意利益关系的平衡问题，倘若不能处理好利益关系问题，现代化发展将会受到重重阻碍。

为了构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，必须深化收入分配制度改革，规范收入分配秩序。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，加大收入分配调节力度，使全体人民享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。要通过改革完善收入分配制度，进一步理顺分配关系，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入差距扩大的趋势。首先要着力解决再分配的“逆向调节”。所谓再分配的“逆向调节”，主要表现在两个方面：其一，个人所得税收入中，高收入者的贡献率并不高，相反，工薪阶层却成了个人所得税的纳税主体；其二，垄断性行业的职工不仅在职时能领取很高的收入，而且退休后通过企业年金等形式也能领取丰厚的退休收入。再分配存在的“逆向调节”，不仅对扩大中等收入者的比重极为不利，而且成为收入差距扩大的潜在因素。必须通过改革个人所得税制，以及完善企业年金的税收政策加以解决。其次，要进一步完善税收调节体系。目前，我国贫富差距不仅仅表现为收入差距，居民的财富占有形态呈现多样化，对贫富差距的税收调节应是全面的。开征遗产与赠与税对增加税收收入的作用是有限的，但可以引导富人向社会转移财富。还要增加对低收入者或贫困家庭的救助方式。低收入者或贫困家庭在住房、就医及子女就学等方面仍面临很大困难，今后应重点研究如何完善廉租房制度，进一步改善其居住条件；实施医疗救助，解决“因病致贫、因病返贫”问题；建立贫困家庭子女奖学金制度，解决其子女“上不起学”问题。理顺收入分配关系，建立科学合理的收入分配制度，是一项长期而艰巨的任务，不可能毕其功于一役。要从我国实际出发，一靠发展，二靠改革。要继续加快发展经济，增加社会财富，更加注重社会公平，不断完善与社会主义市场经济体制相适应的收入分配制度

［1］吴敬琏.技术创新的背后是制度创新［N］.经济观察报，2003-03-10.

［2］季卫东.法律程序的意义［J］.中国社会科学，1993，（11）.

［3］韩庆祥.能力本位［M］.北京：中国发展出版社，1999.

［4］［5］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1997.

［6］周振华.中国制度变迁的改革程序设定［J］.经济研究，1998，（3）.

［7］（日）青木昌彦.经济体制的比较政治分析［M］.北京：中国发展出版社，1999.