从听证程序寻找防范和治理偷逃公路通行费的途径

刘凌博，田燕玲，李亚辉

(郑州大学法学院，河南郑州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南郑州450052)

一、偷逃公路通行费的现状

1984年12月，国务院于第54次常务会议上作出了允许通过贷款或集资方式修建公路并收取车辆通行费，即“贷款修路，收费还贷”的决定。这一决定有效缓解了国家财政难以负担公路建设资金的问题，拓展了公路建设资金的筹措渠道。20多年来，收费公路筹措的建设基金超过10000亿元，现有公路网中95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路均是依靠贷款集资修建的［1］。这一政策为公路事业的跨越式发展和整个社会经济的腾飞作出了巨大贡献。

但是，随着国家路网的快速发展，收费公路中存在的矛盾也日益凸显。一方面，许多企业和个人出于自身利益的考虑，通过种种手段偷逃公路通行费用。例如，通过压边、垫板、走“S”型、冲磅等不正当手段减轻货车称重值，制造假军牌、假证件逃避过路费，利用跟车等方式闯卡逃费，利用“绿色通道”免费政策逃费，等等。据统计，开放式和人工收费的公路通行费漏收率在4%左右，而半封闭、半自动收费的高速公路漏收率在0.5%～0.41‰之间。其中高速公路漏收率看起来较低，但是由于收费较高，因此每漏收0.1%即为国家造成超过5000万元的损失［2］。因此偷逃通行费的行为已经严重扰乱公路经营秩序，给国家规费造成损失，影响国家公路事业的发展。但另一方面，与其他一些国家相比，我国收费公路也确实存在规模较大，收费网点较密集，收费标准较高，收费时间较长的问题。一些从事运输行业的人士甚至认为，如果不偷逃公路通行费，将使他们陷入无法盈利的境地。

二、现有治理偷逃公路通行费途径的缺陷

由于不法车辆偷逃道路通行费的行为一直呈现上升趋势，政府相关职能部门和道路经营管理企业的治理手段也日渐多元化。目前主要的治理防范偷逃道路通行费的途径有如下几种。

(一)技术途径

通过安装摄像头将收费站集中区域内的图像清晰、实时地反映到收费亭内的液晶显示屏和集中监控室，方便工作人员及时发现作弊行为;建立“鲜活农产品运输车辆”电子检验系统，杜绝假冒;建立入口图片核对系统，打击换卡等逃费现象;建立逃费车辆黑名单，对重点对象进行严格管制［3］。

提高收费站工作人员业务水平，增强对假军牌、警牌和假车辆权属证件的识别能力。

收费站、路政部门、当地公安和交警展开联合治理行动，加大对偷逃道路通行费行为的打击力度。

(二)法律途径

2004年由国务院制定实施的《收费公路管理条例》第33条对偷逃公路通行费行为的法律责任作出了明确规定:“收费公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交应交纳的车辆通行费”，“发生前款规定的扰乱收费公路经营管理秩序的行为时，收费公路经营管理者应当及时报告公安机关，由公安机关依法予以处理。”另外，还有一些地方行政法规和规章也为偷逃道路通行费的行为规定了法律责任。

(三)治理存在的缺陷

上述治理途径主要是依靠加强监督和惩罚的方式来打击偷逃行为，理论上应该能够对通行费偷逃车辆产生有效的约束作用。但事实上，偷逃道路通行费的行为仍是屡禁不止。河南中原高速公路股份有限公司治理逃漏通行费专项工作汇总表显示，2008年全年中原高速股份有限公司总计治理逃漏车辆813次，平均每天2.2次，共挽回通行费近70万元。当然我们也不能排除仍然存在偷逃成功、没有及时得到治理的情况。2011年中国物流发展报告会对我国各种收费公路通行费用在企业运输成本中的比重进行了讨论，认为公路收费已经成为影响物流成本的重要因素。经营者的初衷是为了追求利益，如果道路使用者认为通行费定价不够合理，依法交纳通行费将严重影响其盈利，那么仅仅依靠加大打击力度恐怕难以达到理想效果。在这种情况下，如果要让消费者从内心提高对公路收取通行费必要性的认可度，并对通行费定价的合理性产生信赖，进行通行费价格听证将是一个很好的选择。

三、公路收费实行价格听证的必要性

根据1997年的《中华人民共和国价格法》规定，政府价格听证作为一种规范制度第一次由法律确定了下来。《价格法》第18条规定，对重要的公用事业价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。这里所指的公用事业，是指具有各企、事业单位和居民共同享有的特征的，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，统称城市基础设施和市政服务事业。由于公用事业主要由政府部门提供，“公用事业领域内经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者，由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格的形成缺乏规范化”［4］，因此，政府部门在制定政府指导价或定价时，应当通过更为严格的程序来听取消费者、经营者以及社会各有关方面的意见。《价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务的价格、自然垄断经营的商品的价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

当然，举行通行费收取标准听证会的意义远不止是符合法律规定而已。在我国“管理型”政府向“服务型”政府转变的时代背景下，举行听证会充分体现了行政机关对行政相对人负有的尊重义务。首先，公路消费者的知情权可以通过听证会得到充分尊重。通过消费者代表、公路运营企业、政府有关职能部门和专家的相互解答，能够加深各方对彼此的了解，使通行费定价更为可信。其次，听证会可以打破垄断现状，各行各业的人士通过共同参与讨论，为政府制定价格标准提供合理化建议，避免出现“闭门造车”。同时，在辩论的过程中，公路消费者可以充分表达自己的利益诉求，要求政府部门考虑收费公路通行费定价偏高给他们带来的不利影响。而政府部门则要认真考虑是否采纳这些诉求，如果不予采纳，必须及时作出合法合理的解释。这一过程可以从客观上达到约束行政权力行使的目的。经过这一过程而达成的定价协议，更容易为消费者所接受。

四、对完善价格听证程序的意见和建议

预防和治理偷逃通行费的行为，不仅仅要通过法律或技术手段对偷逃者进行预防和管理，更重要的是，要让道路使用者参与到道路通行费价格制定的过程中来，使其希望获得合理利益空间的诉求得到充分表达，并对公路修建管理过程中的一系列信息能够全面了解。这样才能加深其对收费公路对其生产经营长远发展所具有积极作用的认同感，全面了解“还贷修路”政策对国家公路网建设的重要意义，引导他们形成自觉交纳通行费、维护公路安全的意识。

基于对通行费价格听证重要意义的认识，笔者对价格听证制度的完善有以下一些建议:

(1)听证代表。听证代表应具有相当的广泛性、代表性和一般性，由经营者代表，消费者代表，政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家学者组成［5］(P157)。其中前两种代表的选拔，应面向全社会公开进行，各不同工作领域的消费者代表、社会各方相关主体，应均衡、平等、独立地参与听证，避免使听证会变成政府和企业代表的宣讲会。另外，听证代表征选是否符合正当程序也会直接影响到听证会的质量，因此征选的代表应具有一定的知识基础和判断能力，并设定充分的征选期限。由于听证代表由多种方式产生，政府相关部门在选择代表时要谨慎地行使裁量权，保证听证会的公正性。

(2)听证通知。《政府价格决策听证办法》规定:“政府价格主管部门应当在作出组织听证决定的三个月内举行听证会，并至少在举行听证会10天前将聘请书和听证材料送达听证会代表，并确认能够参会的代表人数。听证会应当在2/3以上听证会代表出席时举行。”由于价格听证会讨论的内容往往关系到公众的切身利益，参与者事先需要对议题进行全面了解。但是“价格听证提价的理由公众往往无从知悉，甚至连价格主管部门也难以了解。即使将公开化原则扩大到商户垄断企业，公众个体一般也不会做系统的关注和收集”［6］。而且价格听证涉及复杂的数据核实和计算，有一些专业问题还需要向专家请教或走访调查，这就更需要充分的准备时间。因此，作为听证会的组织者，相关政府价格管理部门在主动向全社会公开相关信息的同时，有责任向听证代表提供更为完整详细的资料，并为其进行研究调查提供充分的时间。关于这方面，我们可以参考和借鉴美国的做法，由于价格听证属于正式听证范畴，根据联邦法律要求，举行价格听证需要至少提前60天通知各方参与人。

(3)听证过程。提高听证过程的透明程度，不仅包括上文说提到的收费公路信息透明，还包括听证过程透明和结论透明。听证会召开前，应公开申报调整公路通行费单位的调价申请和听证委员会名单，公示听证代表的身份。这样做既可以方便社会和媒体的监督，也便于人民群众事前与听证代表接触沟通，表达自己的意愿。听证会的召开过程应向全社会公开，允许人民群众参与旁听，允许广大媒体通过网络、电视、报纸等各种渠道进行全方位实时报道。听证会结束后，还应将达成的结论向全社会公开，考察此结论与民意调查结果的偏差程度，通过这些方式对听证程序的正当性和听证结果的真实公正进行监督。

(4)听证笔录。听证笔录是对听证会过程的一个完整记录，我国现行的价格法对听证笔录的效力问题没有作出明确规定。但是，既然组织听证会的目的是为了就制定的价格听取各方意见，那么根据行政程序法的一般原理，听证会所作出的决定理应受到听证笔录的约束。但是，考虑到各方听证代表的知识结构和能力水平各有高低，而且他所代表的都仅仅是本方利益，将听证笔录作为听证结论的唯一依据可能不利于社会公益的实现，因此是不可取的。不过笔者认为，听证笔录可以起到必要的约束作用，政府价格主管部门如果决定不采纳听证代表的意见，特别是对其有利的意见，应当给出充分翔实的解释和理由，并且将理由对社会大众公开，接受社会和媒体的监督评判。这样可以在实质上制约听证过程中政府价格管理部门和企业代表的“恣意”行为，保证听证结论的正当公正，而社会大众对这样的结果认同度也更高，有利于由此作出的政策决定的顺利实施。

(5)司法救济。我国现行法律尚无明确规定对通过价格听证作出的决定是否可以提起行政诉讼。“作为直接参加听证程序的听证代表，与听证结果在法律上具有无可争议的利害关系，这种利害关系足以构成他们提起行政诉讼的原告资格”［5］(P162)。而听证代表这一权利的实现，则有待于将来行政诉讼法的修改了。

［1］苏振华.公路不收费是向公共产品属性回归［EB/OL］.搜狐财经网，2011－3－25，http://business.sohu.com/ 20110325/n279991786.shtml.

［2］康斌.高速公路通行费漏收方式及对策分析［J］.中国交通信息产业，2009，(3).

［3］唐州生.高速公路车辆偷逃通行费的原因及应对措施［J］.西部交通科技，2011，(3).

［4］凌淑莲.关于公用事业价格改革的对策建议［N］.中国经济时报，2004－05－27.

［5］章剑生.行政听证制度研究［M］.杭州:浙江大学出版社，2010.