我国收费公路发展中存在的问题及对策研究

2012-08-15黄雪娇郭姗姗

铁道警察学院学报 2012年2期

黄雪娇，李倩，郭姗姗

(郑州大学法学院，河南郑州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南郑州450052)

现代社会，公路覆盖面积广、通达程度深，承担着社会经济生活中份额较大的客运量和货运量，对国民经济的发展至关重要［1］。为了降低拥挤成本，提高社会福利，增加公共产品的有效供给，收费公路应运而生。公路运输在合理配置资源、提高经济效益和质量等发面发挥着十分重要的作用。

一、收费公路的法律属性

收费公路是否具备商品属性，在我国理论界存在许多争议。有学者认为“公路作为商品，是社会主义初级阶段的客观经济条件决定的，符合我国经济发展的客观经济要求”［2］。该观点明确了公路的商品属性。也有学者认为，“公路具备成为商品的必要条件，但并非意味着公路具有商品属性;公路是否商品化并非取决于公路之天然，而是由社会经济管理的需要所决定的”［3］。该学者对公路是否天然具有商品属性提出质疑。还有学者认为，“不收费公路也具有商品属性，但不是现实商品，收费公路则具备成为现实商品的一切要素，属商品公路”［4］。该观点对收费公路与不收费公路在性质上做出了明确区分。

有学者认为，收费公路是准公共物品。如杨云峰、周伟认为，由于收费公路修建过程需要消耗大批资源，花费大量资金，并不是天然的存在且自发地提供给社会成员的，因而它具有非强制性和使用的有偿性的特点［5］。也就是说收费公路并不是严格意义上的公共物品，它只具有公共物品的部分特征(非排他性和不可分割性)，我们可以称之为准公共物品。

也有学者认为，收费公路同时具有公益性和商品性两种属性［6］。作为国家经济社会发展中最重要的基础设施，公路在促进自然资源的开发与利用、加快商品流通、促进公路沿线地区经济社会的发展、满足整个社会公共客货运输的需要等方面发挥着越来越大的作用。此外，收费公路作为准公共物品，其使用对象具有公共性。这主要表现在，收费公路系统是所有生产部门、流通部门和消费部门得以有效运行的基础。

综上所述，我们可以看出，绝大多数学者认为收费公路属于“准公共物品”，其提供的通行服务具有商品属性，即收费公路具有公益性和商品性双重属性。

二、我国收费公路的发展现状

1978年10月，我国台湾地区建成的基隆至高雄段高速公路，是我国历史上第一条收费公路［7］。大陆地区的收费公路制度最早产生于广东。20世纪80年代初期，广州深圳兴建了一批基础设施，率先打破了全部依靠国家投资建设收费公路的传统体制，进行贷款建路、收费还贷的尝试［8］。1984年起，国务院将“贷款修路、收费还贷”确定为促进我国公路发展的优惠政策之一。

收费公路政策的实施，极大地促进了我国公路里程增长、等级提高、结构优化和服务改善，为国民经济发展和社会进步作出了巨大的贡献。我国在短短的20年时间内，建成了总里程位居世界第二位、平均年增长里程达1800公里的高速公路，一级公路和二级公路也保持了年均29%和14%的增长率，走过了发达国家一般需要40多年才能完成的发展历程［9］。

收费公路为中国经济的腾飞作出了巨大贡献，但也带来了许多棘手问题。据香港《南华早报》报道，物流成本约占2011年内地生产总值的18%，是发达国家平均水平的两倍。19家在上海证交所上市的公路企业当年的平均利润率达到35.5%，这使它们跻身于石油、证券和房地产等高利润率行业之列［10］。

国家审计署2008年公布的一份审计报告曾指出，7省(市)提高收费标准，多征收通行费82亿多元［11］。这让人不禁产生疑问，公路究竟是谁的“致富路”?正如北京交通大学教授赵坚所说:“公路和交通基础设施不应该成为私人赚钱的工具。”收费公路作为准公共产品，应当履行公益职能，为全社会谋福利。物流成本的持续攀升，使许多人面临从过去的无路可行到现在的路行不起的困境。近日曝光的“天价过路费案”，已经从一个刑事案件变成一个“公共事件”，由此也引发了人们对收费公路体制更深层次的思考。

三、收费公路发展中存在的问题

我国的收费公路管理系统实行的是中央政策主导、省级政府授权、省级交通部门管理的体制。为促进这种管理体制的发展和完善，国家先后出台了资产管理、经营权转让、投资管理等一系列法律法规。在以省级政府为主导的分散经营管理体制下，中央政府对各地的收费公路管理难以进行统一的管理和有效的监管，这就造成各地收费公路“条块分割”、“各行其是”的管理困局。

(一)收费公路属性定位不明

收费公路作为准公共产品，同时具备商品性和公益性的双重属性。我国收费公路在发展中过于强调公路市场化经营，忽略了公路的基础和公共性;利用公路经营为地方财政增加收入，把利润最大化作为公路企业的发展目标。这些倾向使收费公路背离了政策初衷，驱动一些地方出现盲目建设，甚至凑里程、凑桥隧、乱改公路等级的现象，不仅导致生产、流通、消费环节的成本增加，更加影响了区域投资环境改善和行业竞争力提高。同时，税费改革后，二级路收费撤站仍存在一定的困难和阻力。

(二)管理体制不顺

随着社会经济的不断发展和改革开放的不断深入，收费公路的建设资金来源已经由原来单一的政府计划投资逐步发展到政策筹资和社会融资［12］。此外，收费公路的管理机构类型也发生了重大变化，已经由最初的政府职能部门管理，发展到企业投资并管理，再发展到事业单位贷款建设并管理，以及外商投资并管理等多种管理形式。

收费公路是由多层次、多主体筹资建设形成，管理也呈多层次、多主体的特点，这就使地方收费公路机构庞大，管理多头、站点林立，特别是在某些交通量小、收费少的收费公路上，出现了“养人不养路”的局面。投资主体的多元化，造成运营模式的多样性。运营模式的多样性，又衍生出管理主体的多极化。多级多主体的复杂管理体制，往往使收费公路管理体制的效能难以得到有效发挥。

(三)缺乏统一完善的法律法规体系

尽管公路法对收费公路的管理作了概括性的规定，国务院有关部委也联合发布了一些部门规章，各省级政府也根据本地的实际情况出台了一些地方性法规和政策，但从目前收费公路法律法规及政策发挥的实际作用来看，这些还远远不够。除此之外，现有法律文件在实践中的可操作性也十分令人担忧，比如说在《公路法》中基本上没有提到对偷逃公路通行费的法律责任的设定，《公路管理条例》、《公路管理条例实施细则》、《收费公路管理条例》中对偷逃公路通行费的内容规定也很少。上位法的缺失使收费公路的管理陷入一种类似诸法都管抑或诸法都不理的境地。

(四)监管主体缺位

我国收费公路主要是政府投资或利用政府资本金吸收银行贷款建设的，属于国有性质的公路资产。但对由谁、如何进行监督管理的问题，目前没有明确的法规可参考。究竟如何管理更为合理合法，大家各执一词。由国资委监督管理的，国资委主要管“人”(人事任免)，而不管“事”(筹资、建设、养护、运营、服务及路产路权)，造成国资委和交通部门在国有公路资产管理上相脱节，责任、义务与权利不对应，既不能体现国资委管人管事相统一的监管原则，更不利于交通部门对公路发展的统筹和公路规范运营［13］。尤其是一些地方国资委将国有公路资产当作一般经营性资产监督、管理、考核，加剧了收费公路脱离行业监管、过度追求市场化经营目标的趋势。

四、完善中国收费公路的规制体制

2011年6月14日，国家发改委国务院其他部委联合召开全国收费公路专项清理工作电视电话会，宣布从6月20日起，将分四个阶段在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作，切实解决公路违规设站、超期收费、收费标准偏高等人民群众反映的突出问题［14］。在事实上，政府相关部门对公路乱收费的现象已经进行了多次整顿，但结果往往是上有政策，下有对策，在整顿工作结束后没有多久，一些被取消的收费公路又死灰复燃，改头换面重新开始收费。许多学者分析认为，公路乱收费问题久治不愈的原因在于地方政府与利益集团将公路当成牟利工具［15］。我们应当以此次专项清理活动为契机，对中国的收费公路管理体制进行改革，以期构建中国收费公路的规制体制。

(一)进一步明确地方政府的权力与责任

集资建路的主要目的在于利用未来的公路收费使物流提前畅通。这种市场化的发展方式原本旨在促进公益事业的发展，但是现在收费公路与路桥公司的发展已经走入了死胡同，呈现尾大不掉之势，各个地方庞大的利益共同体正在反噬中国的物流链条。地方政府将路桥收费视为其财政收入的重要来源，各个地方利益共同体也为了收费公路的高利润展开争夺战［16］。我们必须认识到:如果让地方政府继续成为地主、桥主与寨主，那么，要降低物流成本的道路将步履维艰。

《人民日报》6月22日载文指出，一些地方政府面对媒体的质疑，采取“拒绝”“推诿”“敷衍”的回应姿态，既让人看到了问题收费站清理的难点所在，也表明地方保护主义之盛。为了地方利益，一些地方和部门已经公然不顾公共责任，不惜挑战法律法规［17］。目前，收费公路的利润已经成为地方政府财政收入的一项重要来源。公共利益的地方化使得收费公路的清理和管制面临强大的阻力。

不受制约的权力必然滋生腐败。地方政府在收费公路的管理中担任重要角色，但是它的权力和职责却不明确，各个地方政府为本地的利益瓜分收费公路的利润，造成中国比发达国家还高的物流成本，这已经是一个不容忽视的问题。中国迫切需要要逐步建立一个稳定的、低标准的、老百姓能够承受的收费系统。而在这个系统建立之前，必须明确地方政府权力和职责。公路收费事关国计民生，是关乎整个中华民族的大事，不是某一个地方政府获取暴利的捷径，中央政府必须高屋建瓴，从全局出发，明确地方政府的权责，加大惩处力度，为收费公路管理体制的完善肃清道路。

(二)建立统一的收费公路管理法律规范体系

构建一个科学的收费公路管理法律法规体系，是完善收费公路规制体制的重要基础。目前，我国公路管理的法律法规相对较少，《公路法》中有关收费公路的规定大多是原则性的，《收费公路管理条例》经过几年的适用，也发现存在许多问题，有些问题亟待解决。因此，笔者认为，有关立法部门应该以《公路法》为基础，构建一个统一完整、衔接合理的收费公路法律法规体系。

(三)完善特许经营制度——借鉴发达国家的经验

我国一直坚持收费还贷与收费经营分类管理模式。收费还贷公路的行为主体是公共部门，属公共投资行为，不以营利为目的，按照行政事业收费性质管理;收费经营公路主体是市场经济实体，属于特许商业投资行为，以营利为目的，按照公用事业特许经营收费的性质进行管理。

发达国家在收费高速公路管理中实行的特许收费制度，与我国的特许经营制度不同。欧洲的特许收费高速公路主要包括经营性公路和类似于我国的政府还贷公路两种。比较具有代表性的是法国的收费高速公路制度。在这种制度下，政府通常通过与经营主体签订特许经营合同，来明确国家、政府以及公路经营企业在收费公路经营活动中各自的权责。在2000年以前，除了极少数完全私营的高速公路公司，法国的收费高速公路都不是以营利为目的的，收费的目的通常是为了偿还建设高速公路时的本息和公路养护。从2001年起，由于受到欧盟市场化的影响，法国的公路经营企业也开始了市场化的过程。到2006年，法国最大的六家高速公路公司都实现了私有化［18］。可见，法国收费公路市场化的发展进程已经取得了令人瞩目的成就。此外，美国在高速公路的建设和管理过程中也同样使用特许经营制度。

在我国，收费公路的发展受各种条件、因素的影响和制约，存在较大的主观随意性。因此，笔者认为我国应当借鉴发达国家的成功经验，立足于中国的收费公路发展现状，建立符合中国国情的收费公路特许经营制度。

(四)明确监管主体，建立审计公示制度

我国收费公路主要是政府投资或利用政府资本金吸收银行贷款建设的，是属于国有性质的公路资产。但对由谁监管、如何进行监督管理的问题，目前尚无法律依据。笔者认为，法律法规应当对国资委和交通部门在公路管理“管人”和“管事”方面作出明确的分工，哪些属于各自权限范围内的事情，哪些属于双方共同管理的事情，都要有具体的、利于操作的分工。目前，交通部门是公路的筹资主体、建设主体、运营主体和养护主体，承担着发展和管理公路的责任。因此，我们认为，应当由国资委对国有公路资产行使监督管理职能，这样才能避免交通部门自己监督自己局面的发生，才能推进我国公路事业更好发展。而交通部门则应当做好筹资、建设、运营和养护等方面的工作，接受国资委的监督。

阳光是最好的防腐剂。若想使收费公路从根本上得到治理，必须信息公开，把收费公路拎到阳光下暴晒，经得起消毒杀菌，经得起百姓评判和围观。笔者认为，我国应当在《政府信息公开条例》的基础上，建立公路收费的审计公示制度。对某段路桥，投资方是谁、投资多少、贷款多少、收费性质是否合理、贷款几时还清以及收费年限的确定等收费工程的有关参数应当进行公示，接受社会公众的监督。

综上所述，我们认为，要建立和完善中国收费公路的规制体制，不仅要改善管理机制、提高管理水平，还要建立完善的法律法规体系，为收费公路的规制体制提供有力的法律保障。更重要的是，地方政府应当转变观念，不再仅仅关注地方利益，从全局利益出发，实现收费公路的公益性回归。

［1］应该用历史的眼光评价我国的收费公路政策［EB/OL］.人民网，2011－06－24.

［2］毛昌杰.浅议公路商品属性及其发展途径［J］.交通财会，1990，(7).

［3］周国光.论公路的商品属性［J］.综合运输，1995，(2).

［4］徐海成.公路商品属性的问题研究［J］.经济问题，2000，(2).

［5］刘桂菊.浅谈高速公路的商品属性与优质服务［J］.黑龙江交通科技，2003，(10).

［6］杨云峰，周伟，等.再论高速公路的基本属性［J］.西安公路交通学报，1999，(5).

［7］王国清，王秉纲.论中国公路的产业属性及高速公路产业化［J］.西安公路交通大学学报，2000，(10).

［8］杨琦，都恩崇.基于基本属性的高速公路公共政策研究［J］.中国公路学报，2007，(2).

［9］郭荣洁.我国收费公路发展中存在的问题及其对策研究［D］.长安大学硕士学位论文，2007.

［10］李在峰.我国收费公路现状、问题及控管措施［J］.公路收费，2002，(7).

［11］孙婧.亮出你的观点与理性空间［J］.中国公路，2004，(1).