防范偷逃高速公路通行费的困境

王 博，刘 渤，王永顺

(郑州大学法学院，河南郑州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南郑州450052)

高速公路的发展是一个国家经济发展水平的重要体现。这些年，我国经济实力日益增强，经济水平有了很大提高，相应地，公路事业，包括收费高速公路也发展迅猛。高速公路的迅速发展大大方便了人们日常生活和出行。但由于修建高速公路成本巨大，只有对行驶车辆收取一定的费用，才能平衡公共利益与个人利益的量差，使公路事业有更长足的发展。公路交通运输部门对公民收取费用是国家公权力的行使，体现了使用者付费的公平原则。当前，我国高速公路大多采用了全封闭、电视监控、半自动收费方式，一定程度上控制了一般道路开放式和人工收费所产生的通行费大量漏收现象［1］。即便如此，受经济利益的驱使，偷逃高速公路通行费的行为仍屡禁不绝，方式、方法和手段也更加专业，这无疑为防范增加了难题。

一、高速公路收取通行费的合理性

(一)高速公路收取通行费的依据

1.建设高速公路需要高额经济成本

据统计，高速公路修理费平均每年可达每公里上万元，这样的话，单靠国家投资建设是行不通的，加之我国目前正处于社会的快速发展和转型时期，社会问题多，需要投资发展的方向也非常多，若将资金完全倾注于修建高速公路是不现实的，也是不利于社会经济长久发展的。这就需要广开资金源，用各种融资方式投资高速公路建设。从现实来看，大多省市发展高速公路建设是通过引进商家、提供贷款的方式解决资金问题的，所以，对高速公路行驶车辆收取费用，用于偿还贷款，无疑是合理和必然的。

2.公路维护费用不可忽视

修建高速公路并不是一劳永逸的，不单是高速公路，任何道路都需要日常的修葺和养护。高速公路的道路维修需要一笔不小的开支，投资者也需要通过收取行驶费来补缺。

(二)合理收取高速公路通行费

毋庸置疑，尽管高速公路需要借收取通行费的方式收回成本，但向公民收取费用，必须遵循公共利益大于个人利益的原则，不能随意收取，必须以国家经济发展和社会建设为根本出发点，以谋求最大的经济和社会利益为最终目标。要做到收费合理，则需兼顾平衡效益、收益和公平三个元素。具体而言，效益目标指项目应能为国家或社会提供尽可能大的社会经济效益，发挥高速公路的经济动脉作用［2］。这是最基本的要求。收益目标即财务目标，通过对高速公路使用者合理收费，使项目投资经营部门获取一定的收益，以维持项目生存，并具有还本付息及获利能力。能够得到收益是市场经济条件下投资者和资本的直接追求［2］。公平目标是指项目使用者支付费用的多少应依据其对高速公路项目的损伤及占用程度来定，且其获取的直接效益应高于收费标准，并有足够的剩余，以保证社会福利分配的相对公平，同时使项目有一定的吸引力［2］。公平是现代社会法治国家的应有之题，也当然地应在高速公路收费工作中予以重视。

在高速公路收费过程中，合理确定高速公路的收费标准，存在着几方制约的关系，需要综合考虑加以协调。之所以重视高速公路通行费的合理确定，是因为通行费的合理性直接影响高速公路修建运营后能否得到充分有效的利用，并且直接影响投资者能否收回成本、偿还贷款。

二、高速公路收费管理中存在的问题

(一)运营管理问题

1.高速公路使用者图利投机心理普遍存在

此类情况多存在于长期从事货物运输的货车营运方。现以一个典型案例说明之。

南宁市公安局2009年底接到报案称，广西某物流公司的载重超载货车在高速路上停留时间很长，但运行路程很短。警方经调查后发现，自2009年7月1日高速公路实行计重收费后，该公司便采取换车牌换通行卡的方式偷逃高速公路通行费。据了解，该公司货车拥有42辆相同车型、外观、特征的车辆。在运行途中，司机将短途空车与长途超载货车的通行卡及车牌进行互换，在收费站读卡时便“缩短”了超载货车的运行路程，以此偷逃通行费。经相关部门审计，该公司于2009年7月至2010年1月15日期间，平均每月偷逃通行费100多趟，金额共410余万元。案发后该公司16人被拘留。

从该案例中可以看出，偷逃高速公路通行费数额较大的多是从事货物运输的公司或个人。为了追求经济利益最大化他们不顾国家法律与他人利益铤而走险，偷逃高速公路通行费。从偷逃数额较大的案例来看，逃费方式主要有换卡逃费、“U”形行驶逃费、随车冲关逃费、倒卖通行卡、缩短行驶距离逃费，等等［3］。

2.特权车的存在

(1)“特权”单位车辆

对高速公路通行车辆收取费用，是为了收回投资，有益于社会长远利益和我国公路建设事业的健康快速发展，因此，不应区分哪些车辆应缴费，而一些具有特殊身份的车辆可以免交。否则，不仅违反了公平原则，而且这种不同车辆区别对待的做法对于依法惩治偷逃通行费的情形并不具有说服力和公信力。

(2)假军车牌照车辆

军车属于免交高速公路通行费的特权车的一种。一些不法分子为偷逃数额巨大的高速公路通行费而冒险伪造或者套牌军车，对高速公路通行费的管理带来很大的困难，并使高速公路投资方蒙受巨大损失。

(3)“特别通行证”车辆

特别通行证是一些国家机关或政府部门为了执行公务或者例行公事而制作发放的一种证件，但却很容易被公事私用，造成违法违规的滥用和偷逃通行费的后果。

(二)法律规制问题

依照我国目前的立法状况来看，中央和地方相关立法均对偷逃公路通行费行为设定了相应的法律责任，但是在现实操作中仍存在诸多困难。如偷逃公路通行费的方式五花八门，公路管理部门防不胜防;收费公路的经营者超越国家法律法规的授权收取公路通行费，或者与不法分子勾结偷逃公路通行费;不法分子在对偷逃公路通行费的处罚不服的申诉程序实际操作中也存在种种问题等。现从以下方面加以阐述。

1.规制偷逃公路通行费行为的立法层次较低，无统一标准

目前，规范偷逃公路通行费行为的立法中层级最高的为《公路法》，其次有《公路安全保护条例》(取代之前的《公路管理条例》)、《收费公路管理条例》等少量行政法规，然后是诸如规范公路养路费征收管理工作等的行政规章，上述立法涉及对偷逃公路通行费行为的规定少之又少。在实践中，往往在某地或某时期偷逃公路通行费行为猖獗之时，地方政府方制定规范性法律文件或以行政指令的方式，对偷逃行为严加规制。不同地方或不同时期偷逃公路通行费的行为通常特征不同，有同型载货车倒换车牌和通行卡逃费的，有在称重时通过各种手段减轻车货实际重量逃费的，甚至某些地方还有冒充军队车辆逃费的，然而对症下药的规范性文件或行政指令却往往各有侧重，行为认定标准与处罚标准、方式各不相同。这种层次低、数量大、无体系的立法规制方式没有统一的标准，缺乏充分的科学考量和法律论证，治标不治本，难以从根源上规范偷逃公路通行费的行为。

2.偷逃公路通行费行为涉及的法律关系复杂，界限不明确

对偷逃公路通行费行为的定性中涉及民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系，复杂的规定会给不法分子更多的可趁之机。很多人认为偷逃公路通行费的罪魁祸首是车主，但是笔者认为，不能因为“外部的问题”严重而忽视“内部的问题”。在复杂的法律关系中，难免会让一些管理者和执法者为金钱所迷惑，很多人认为技术的漏洞是偷逃公路通行费行为猖獗的主要源头，在笔者看来，不少管理者和执法者素质低下和职业道德的缺失是导致中国公路通行费流失如此严重一个不能忽视的原因［1］。

3.行政机关自由裁量权过大

《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第61条第1款规定:“对逃缴公路规费的，责令限期补缴;对情节严重的，应当处以相当所欠费款一至五倍的罚款。”这一规定事实上给予了行政机关很大的自由裁量的权力。对“处以相当所欠费款一至五倍的罚款”，处以一倍还是五倍罚款存在很大的差额，因此有权机关存在较大的自由裁量权。

4.对偷逃公路通行费行为违法与犯罪的裁量基准不明确

由于行政犯罪和行政违法行为是两种不同性质的行为，存在关于罪与非罪的区别，因而行政犯罪与行政违法行为的界分非常重要。偷逃公路通行费的行为通常是由交通行政管理部门处理，但是情节严重、触犯刑法的由司法机关管辖。这里就存在行政违法与犯罪的界限问题，具体如何判断，实践中存在很大困难。其中不仅存在法律技术层面的问题，还存在不同国家机关权力资源的分配以及它们自身对偷逃行为的认定是否能达成一致的问题，这就给实践的操作带来了太多不确定因素。此外，由于相关法律的缺失，虽然不少地区出台了有关偷逃公路通行费行为触犯刑法的处理规定，但是地区法律之间存在差异，实践中如果出现跨省的偷逃公路通行费的行为，如何适用法律非常难把握。

三、提高高速公路收费管理质量的对策

偷逃公路通行费的行为损害了社会公共利益，也严重扰乱了正常的公路运营秩序，情节严重的还极具社会危害性。法律作为规范社会秩序、引导精神文明的工具，应当发挥其应有的作用。

(一)进一步完善公路立法

正如前文所言，目前公路立法地方规范性文件冗繁，没有统一标准。中央层面有关公路运营管理的法律法规数量少，且过于概括，针对性不强，缺乏可操作性。如此一来，各地政府面临某些猖獗的偷逃公路通行费行为，在无上位法可依的情况下，只能制定不同的具体规定，这就造成了不同时期、不同地域对同一类型的偷逃行为，处理结果各不相同。因此，为了以有力的法律手段规范公路运营管理制度，促使其良性发展，笔者建议从以下几个方面进行改进:。

1.中央立法应加强对偷逃公路通行费法律责任的设定

中央的立法活动及法律的实施，有助于加强对地方立法及其实施活动的监督，防止地方立法权力的滥用，这样在实践中不仅能更有利于打击偷逃公路通行费的行为，还有利于国家机关廉政建设。

2.明确法律关系的判断标准

民事法律关系调整的是平等民事主体之间的权利义务关系。收费公路的经营管理者只能在国家相关法律法规的授权下行使职权，但是这不代表在打击偷逃公路通行费中不涉及公路经营管理者的利益，不法分子为偷逃高速公路通行费而故意做出强行冲卡、殴打收费人员的行为，应当承担相应的民事责任。

偷逃高速公路通行费行为所涉及的行政法律关系，实际上大部分是行政处罚法律关系，这是最主要也是最难判断的部分。笔者认为，应主要从主体、处罚的权限和范围等方面进行把握。

对于在偷逃公路通行费中触犯刑法的情形，主要由司法机关进行管辖。对于涉及刑事法律关系的规定，除了中央立法作出规定，各个地方也应在中央立法指导下作出相关的规定，只要符合犯罪的构成，则依法应当承担刑事责任。

3.确定行政处罚的自由裁量权基准

在行政处罚案件中，行政主体享有比较大的自由裁量权，难免造成“同案不同罚”、“合法不合理”的现象。2004年，浙江金华公安局在各地率先推出“行政处罚自由裁量权基准制度”，随后关于裁量权基准的设定，在全国如雨后春笋般涌现。

确定行政处罚的自由裁量权基准，对偷逃公路通行费的行为进行公正合理处罚起着非常重要的作用。笔者认为，可以从细化处罚种类、细化违法行为的事实要件、明确追诉实效几个方面来确定行政处罚的自由裁量权基准［4］。

4.明确行政违法与犯罪的裁量基准

从我国现行行政法有关罚则的规定看，追究相关行为的行政违法责任或刑事责任的主要依据在于行为性质及其社会危害程度的轻重。

(二)提高收费人员、稽查队员素质

规范收费公路运营管理需要切实提高收费公路工作人员的素质。在健全法制的同时，规范执法、文明执法也是一个重要的课题。只有健全立法与规范执法相结合，才能最有效地发挥法律的作用。在规范执法的过程当中，提高公路收费人员素质，建立一支法律素养高、业务能力强的稽查人员队伍是关键。应当制定严密的收费管理制度和收费工作纪律、稽查工作纪律，注重对公路收费人员法律和业务知识的培训，增强其敬业精神，同时，培养一支文明、素养高的公路稽查队伍，提高其自我约束能力，敦促其规范、文明执法，只有这样才能最有保障地促进收费公路健康发展。

(三)利用科技手段、舆论力量的支持，全方位监控和防治偷逃行为

在实践中，经常出现某些偷逃行为无相关证据证明的情形，为了增强监控能力，建议在公路运营管理中加大对科技成果的利用率，通过改进电子监控系统，规范公路运营管理、提升举证能力。另外，在稽查人员或其他工作人员充分搜集相关证据后，将偷逃车辆曝光在公众视野当中，公布车主名单，运用舆论力量向偷逃者施加压力，也不失为一个行之有效的方法。

(四)废除特权车制度

根据上文分析，对高速公路行驶车辆收取通行费是国家利益、公共利益所需，因此，应该废除不需缴纳费用的特权车制度。为配合废除特权车不缴费制度，公路交通部门、高速公路运营方应与公安机关联合，加大监管力度，优化高速公路通行费的收费环境。

(五)降低收费标准

高速公路运营方向行驶过往车辆收取的费用由以下因素构成:一是贷款修路的建设成本。这一成本是通行费中最大的构成部分。二是高速公路的维护费用。公路在日复一日的使用中不可避免会出现裂化等问题，高速公路也不例外，因此要对其进行维修和养护，同样是一笔不小的费用。三是投资方偿还贷款的时间。高速公路造价高，投资大，因此需要贷款修建，还贷的时间与车辆通行费的关系是正比例关系。还贷时间越长，通行费收取的越多;还贷时间越短，则通行费就越少［2］。合理设定高速公路通行费还有一些不可忽视的因素，如社会物价水平、中小企业的经营承受能力等。此外，减少高速公路行政执法人员的办公开销也是应该注意的。

综上所述，若想防范与规制偷逃高速公路通行费的不法行为，需要从多方面着手。除了从立法、执法和守法等方面加以完善之外，也要对高速公路通行费的具体费用进行科学设定，尽量从源头上制止。但是，有利益驱使就会有不顾法律惩罚铤而走险的偷逃行为，因而防范治理偷逃高速公路通行费是一个长久的系统的工程。在经济不断发展、科技日益发达、法律渐趋完善的今天，通过高速公路广大员工、公路交通部门、公安部门以及公民等多方协调配合，有效控制高速公路通行费用的偷逃流失，切实维护公共利益，保持社会和交通秩序的长久稳定便指日可待［5］。

［1］康斌.高速公路通行费漏收方式及对策分析［J］.中国交通信息产业，2009，(3).

［2］王兵.高速公路通行费基本理论研究［J］.中国工程咨询，2001，(2).

［3］鞠亚莉，段强峰.高速公路收费管理的问题及对策［J］.重庆交通学院学报(社会科学版)，2003，(1).

［4］祁芳.应进一步完善行政处罚裁量基准制度［N］.中国工商报，2009－07－04.

［5］王国锋.中国收费公路规制研究［M］.北京:人民交通出版社，2007.