信访制度的现实矛盾与功能定位

2012-08-15张红霞

天水行政学院学报 2012年2期

关键词：行政制度

张红霞

（西华师范大学马克思主义学院，四川南充 637009）

信访制度的现实矛盾与功能定位

张红霞

（西华师范大学马克思主义学院，四川南充 637009）

深入分析信访制度的现实矛盾可以发现，体制方面的弊端是造成信访困境的根本原因，行政、司法层面的缺陷是信访洪峰出现的导火索，现行信访制度自身的特点是引发信访困境的直接原因。对信访功能的定位不能过于理想化，应当走相对合理主义之路，把其功能定位于保护公民权利、推动国家决策、促进社会和谐、维护弱者权益等具有实践依据。

信访制度；现实矛盾；功能定位

一、信访制度存在的现实矛盾

作为具有中国特色的一项制度，信访制度在保护公民权利、监督公共权力、推动国家决策、畅通民意表达、维护弱者权益等方面发挥了不可忽视的作用。然而，由于法治不完善、社会处于转型期、体制层面存在弊端以及信访制度本身的缺陷等诸多方面的因素，致使现行的信访制度存在很多的现实矛盾。主要表现在以下四个方面。

1．信访洪峰居高不下，大多数上访涌向中央。信访职能定位过于宽泛是现行信访制度存在的主要缺陷之一。从权利保护的角度看，信访部门的职能涵盖了对宪法第四十一条所宣示的公民批评、建议、申诉、控告、检举等五项权利的保护义务。从受案范围的角度看，信访部门受理有关企业改制、“三农”问题、城镇拆迁、干部违纪、司法不公、环境保护等存在于当前我国社会生活中的方方面面的争议。国家对信访制度的这种功能预期，带来的一个突出问题就是信访洪峰的居高不下。据国家信访局的统计资料，自1993年以来，全国县级以上党政机关信访部门受理的信访总量呈持续上升的态势，1994—2004年全国县级以上党政机关受理的信访量持续上升，从1994年400余万件 (人)次增加到2004年约1400万件 (人)次，其中2000年首次突破1000万件(人)次，达到1024万件(人)次。十年间年均增长速度达到13%［1］。除了信访洪峰的居高不下，大多数信访人都愿意到中央或者省级的党政机关上访是信访活动的另一个显著特点。据有关资料统计，2003年中央党政机关信访部门的信访量较上年上升约46%，省级及以下党政机关信访部门的信访量增幅较小，有的还是负增长，大多数诉求都涌到中央［2］。

2．信访活动逐渐呈现组织性、规模性的特点。在利益主体或集团的利益通过制度性表达不见效或者在某些特殊因素的作用下，就会进行强制性利益表达，从而对执政党、政府施加压力。信访活动中，一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或者省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。有的人采取一些极端方式，制造扩大社会影响，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应，影响社会稳定。地方各级党政和执法部门，在处理社会矛盾和群众问题时，往往滥用警力和社会强制力，或者对信访群众进行打击甚至迫害，激化了原有的矛盾［3］。

3．信访法治化程度低，并消解国家司法权威。与行政诉讼救济相比，信访救济最大的弊端也正在于它的非程序性和不确定上。信访救济除宪法外没有具体的法律依据，《信访条例》中也缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则［4］。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有随意性。由于对各级各部门的职责没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”［5］。近些年，我国每年仅有8万多件行政复议案件，行政诉讼案件只有9万多件，而信访案件却是人民法院受理行政诉讼和行政复议机关受理的行政复议案件总和的70多倍，是人民法院受理民事、刑事和行政诉讼案件总和的1.5倍［6］。这种情况必然会在一定程度上消解国家司法机关的权威。

4．信访机构叠床架屋，却不能妥善解决信访诉求。我国现存的信访体制的基本架构是：从中央到地方的县区一级甚至到乡镇一级，各级党委、人大、政府、法院、检察院以及政府的各个职能部门都设有信访办公室。现实生活中发生的有关矛盾，主要是群众与乡级政府、县区级政府及其职能部门、基层法院、基层检察院等之间的争议，可以选择到以上各级党委、人大、政府、法院、检察院等部门进行信访。众多的信访机构，致使信访人“有病乱投医”，跑到各个信访部门进行信访，以求得对自身权益的救济。如此多的信访机构，看似应当可以为信访人提供比较有效的救济，然而，由于信访部门在各个机关中几乎仅仅扮演“信息接收器”的角色，所以，在实际的运作中，虽然信访部门受理了大量的信访请求，但是，其却无力解决这些问题。据调查显示，实际通过上访解决的问题只占信访总数的千分之二［7］。

二、信访制度问题的主要成因

1.体制方面的弊端。笔者认为，我国现行体制方面的弊端是造成信访洪峰居高不下，大多数信访涌向中央的根本原因。

首先，从选举制度上看。我国的选举法规定，各级政府首长由对应各级人大选出，而县乡级人大代表由公民直接选出，地级市及以上的人大代表由下一级人代会选出。这种多层级委托与转换的代议制民主，造成人大代表事实上很难再代表人民的利益，而是仅仅代表自身的利益，在2009年广州番禹“垃圾场事件”中出现的选民不认可“被代表”的情况，正是现行选择制度弊端的一个鲜活案例。同时，这种多层级委托与转换的代议制民主也为代表权与行政权交易提供了空间，也给行政权力的异化和滥用提供了肥沃的土壤。而各级人大代表名额的“指令性”分配和政府首长的上级推荐以及等额选举，则进一步增加了民众对政府首长实施有效监督的难度，使得行政权的桀骜不驯和侵犯公民权利案件的反复上演。

其次，从司法独立上看。虽然《宪法》明文规定人民法院独立行使审判权，但是由于各级法院在人事和财政上都受制于各级政府，特别是在各级党的常委会中，政府的发言权远远强于法院，所以，同层级的法院很难实施对同层级政府的有效监督。同级法院不行，上级法院又如何呢？实践中，下一级政府制约上一级法院的事情也时有发生，下一级政府可以通过控制本区域的上一级人大代表来制约上一级法院院长的“乌纱帽”。所以，在现行的政治体制下实现依法行政和司法在行政纠纷的公正只能是一种奢望。在笔者对重庆48个区县级领导的问卷调查中，在对“如果区县政府与群众发生纠纷，群众采取何种救济途径，您认为政府最能接受？”的回答中，选择行政诉讼的有32人，占被调查总数67%，选择行政复议的有6人，占13%，选择信访的有8人，占17%。从表面上看，区县领导很有法律意识，又非常尊重司法权。然而，这种表象的实质是司法解决对其形成的压力最为有限，对其制约也更为有限。这也决定了公民遭受行政侵权以后，司法对其提供救济的有限性。

2.行政、司法机关的因素。行政权的桀骜不驯造成了彼伏此起的行政侵权事件的出现，并最终导致了风起云涌的信访洪峰。行政机关与信访群众之间所发生信访争议，可以归结为两类。第一类是违法行政行为所引发。主要表现在行政机关为了实施国家法律法规、完成上级所布置的某种任务，有时是甚至为了本地方、本部门的私利而采取违法手段，侵害了公民的合法权益，或者给国家利益、社会利益造成了损害，引发了公民的信访行为。第二类是合法但有瑕疵的行政行为所引发。具体来讲就是：行政机关工作人员法律意识淡薄、工作方式粗暴，在执行公务的过程中，不履行应有的程序，缺乏对相对人的告知、解释和沟通，使得相对人不能认可其行为的合法性，因此发生口角争议甚至身体的“擦枪走火”，最终引发本来不应当发生的信访争议。

就法院来说，其与信访群众之间发生争议，原因除了法院缺乏独立性，不得不受制于地方党委和政府，不能依法公正行使审判权以外，还有法官的个人修养、素质不高，其容易在诉讼中收受贿赂、滥用职权、以权谋私，更有甚者主动与政府或者某些社会中的强势力量勾结，共同侵犯弱者的合法权益。司法及其工作人员的违法和滥权对信访洪峰的出现也起到了推波助澜的作用。

3.诉讼和复议制度的缺陷。我国现行的行政诉讼救济的受案范围太窄。从所受理行政行为的性质来看，行政诉讼仅受理违法性的行政行为，而不制约合法但不合理的行政行为。从所保护公民的权利的种类看，根据我国行政诉讼法第十一条第1款第8项的规定，权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。人身权和财产权是对私法权利所作的基本分类，但在公法上，公民的合法权益并非人身权和财产权所能涵盖，诸如政治权利、劳动权、受教育权等对公民同样重要［8］。此外，我国诉讼的执行是诉讼制度面临的一个重要困境，这主要是源于我国的执行制度缺乏足够的国家强制力保障。以行政诉讼的执行为例，虽然行政诉讼判决行政机关败诉，但是行政机关拒绝执行，法院是无能为力的。

与行政诉讼制度相比，行政复议制度的受案范围要宽广一些，然而，与广大行政相对人权利救济的需要而言，仍然显得有些狭窄。再就是大部分行政复议实行一级复议制度，即复议机关所作出的复议决定，是行政程序上的终局决定，行政相对人如果不服，只能向（当地）法院提起诉讼。即使在少数由法律规定的例外情况下，行政相对人最多只能依次进行两级复议，既不可能进行越级复议，也不可能将复议的级别延伸到两级之外。行政复议大部分案件发生在县乡两级。在一个非正式关系网有重要影响的中国社会，这种复议制度意味着其对行政相对人救济的有限性。

4.信访自身的特点。首先，正是由于信访受案范围的广泛性，决定了数以万计的信访诉求源源不断地涌到信访机关，面对数量巨大的信访案件，信访机关只能选择性地解决紧急性、重大性的案件，如何判断紧急性和重大性，实践中形成了对群体性、影响大的案件优先处理的惯例。官方的这种做法也就刺激了更多的信访人有组织、集体性信访的频繁发生。

其次，信访机构众多，分布于党委、人大、政府及其各个职能部门、法院、检察院等各个系统，其所受理事项的范围又非常广泛，决定了很难制定统一的信访法加以规范。当前我国的民主和法治建设还处在发展之中，必然会存在一些不完善的地方，也是造成信访缺乏法治化的原因。法治化应当是个整体，如果行政、司法机关的行为缺乏严密的权力制约和有效的法治控制，不能实现法治化，而仅仅祈求在信访领域的法治化，也是不太现实的。况且，法治化也并不是简单地制定一部信访法就能解决问题的，它需要一个有效的权力运作和控制机制。

再次，信访领域所涉及的一些重大争议，譬如，农地征收、环境保护、社会保障等都是事关地方政府经济利益的大问题，省级以下各级地方党政机关很多时候都是争议的一方当事人，所以，在缺乏党政机关的支持下，地方信访机关是很难公平解决这些信访争议的。如此，信访群众就只能选择到省城或者北京上访，然而数以万计的信访涌到中央，中央也没有力量解决如此大量的信访诉求，只能选择其中部分重大的事项加以解决，这就是为什么信访机构叠床架屋，却不能妥善解决大多数信访诉求的原因。

三、信访制度的功能定位

关于信访制度的功能，比较通行的说法认为主要包括五个方面：群众利益表达的渠道、对公共权力的控制方式、党和政府密切联系人民群众的一种形式、深化政权合法性的手段，构建和谐社会的工具［9］。然而，上述五项功能中至少有三项信访无法承担：第一，信访不可能实现对公共权力的控制，有可能发挥一点监督作用；第二，信访并不能深化政权的合法性，相反还有可能弱化政权的合法性；第三，信访很难有效充当党和政府密切联系人民群众的一种形式，对信访制度此种功能预设过于理想化，这一点从信访实践可以看出，假如此种功能可以实现，信访就不会存在上文中提到的诸多问题了。在对信访的功能定位上，可以借鉴相对合理主义的相关理论。季卫东先生曾称：“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”这意味着历史只为那些具备运行条件的车辆发放通行证。所谓“相对合理主义”，是指在一个不尽如人意的法治环境中，在多方面条件的制约下，我们无论是制度改革还是程序操作，都只能追求一种相对合理，不能企求尽善尽美。具体而言，包含三个方面的内容：其一，改革节奏上，主张“渐进论”。渐进意味着逐步的改善。其二，与渐进性相适应，在改革标准上，主张所谓“较好论”。由于渐进性的限制，对制度的改革和操作的改善，只能要求相对合理，不能企求尽善尽美。其三，实际的策略，则为“从技术到制度”。即从逐步的技术性改良走向制度的变革［10］。所以，笔者在社会调查和翻阅相关资料的基础上，对信访的功能定位做了如下思考。

1.弥补诉讼、复议制度不足以保护公民权利。如上文所述，我国现行的诉讼和复议制度存在很多缺陷，主要表现是：行政诉讼和行政复议受案范围狭窄；审判的层级太低，很多案件到中级法院就两审终结，缘于中国的熟人社会特点，当事人对审判的公正性缺乏认同感；司法独立程度低，受到地方党委政府的干涉多；法官素质不高，容易违法滥权，而对司法滥权的救济渠道主要在法院系统内部，公正性差；行政复议层级低，缺乏公正性。正是由于诉讼和复议中存在的上述诸多问题，信访才获得了其存在的重要合法性依据。在实践中，信访也的确起到了弥补诉讼、复议制度不足以保护公民权利的作用。以福建黄维忠案为例，大家可以清晰认识到信访的这种功能。黄维忠是福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处延寿村人，2003年5月，其耕地被城厢区征收，但是，城厢区违法降低了对农民的征地补偿标准，于是黄维忠等人依照行政复议法和行政诉讼法分别向福建省政府、福州市中级人民法院、福建省高级人民法院、最高人民法院提起行政复议和行政诉讼，所得到的答复都是“不予受理”。2005年全国人大办公厅信访办接待了黄维忠等人，并要求福建省人大常委会办公厅“接谈处理”［11］。此外，在笔者对重庆48名区县级领导的问卷调查中，有29人认为信访制度的首要功能就是保护公民权益。

2.监督公共权力以推动国家重大决策。此项功能是信访已经发挥并正在发挥效用的功能之一，是经实践检验证明信访最重要的功能之一，而且这项功能是诉讼和复议制度所不具有的，信访制度此项功能的有效实现，是信访制度存在的重要缘由之一，也是笔者把其作为信访制度功能定位之一的原因。通过梳理一些事实，可以更深刻地理解信访制度的此种功能。2004年以前，有关农业税费征收问题是所有信访诉求中的“老大”，随着信访洪峰不断涌向北京，党和国家意识到农业税费征收中存在的严重问题，并在国家财力逐渐增长的情况下，于2004年宣布五年内取消农业税。国家这项重大决策的产生，信访制度发挥了不可忽视的作用。农业税问题解决以后，农民土地权益纠纷已经成为农民群体性上访的第一位原因，并成为目前农民维权抗争活动的焦点，也是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题［12］。党的十七届三中全会有关农村土地问题政策的新变化，虽然与当前的国际经济形势有关，但是不可否认的是农地征收信访问题多发也是促使其政策变化非常重要的原因之一。此外，在司法领域，执行难是遭到众怒的问题之一，也是司法领域引发信访诉求的重要原因之一，众多的此类信访促使了国家加快推进执行制度改革。

3.发挥调解协商功能以促进和谐社会建设。与行政诉讼和行政复议相比，信访的优势之一就是调解，因为行政诉讼法和行政复议法明文规定不适用调解。美国学者郭丹青认为调解在西方社会中一般是作为与仲裁及审判相对的一种纠纷解决类型，它要包括与争议双方没有特殊关系、努力促使双方自愿达成协议的第三方，争议的任何一方并不必接受调解者的建议。但在中国社会，调解有其非常特殊的性质：纠纷解决者具有权威并不是因为其作为纠纷解决者的专门作用，而是因为其与纠纷双方有某些特殊的关系。而且，双方的利益直接对纠纷解决者的利益产生影响。由此，纠纷解决者会更关注于使涉及纠纷三方——纠纷双方和解决者的集体福利的最大化，而不是通过适用与所涉事件有关的规则以决定谁会“取胜”。郭丹青就此把西方社会的纠纷解决模式称为“外部解纷方式”，把中国社会这种纠纷解决模式称为“内部解纷方式”［13］。信访制度恰恰能够如郭丹青所说，充分发挥具有中国特色的调解制度的特点，更能够有效地解决中国社会生活中的现实纠纷。当前我国社会中存在的大量诉讼和复议管辖范围之外的纠纷，很多矛盾不是很难解决，也为信访发挥调解协商的功能提供了契机。正如前国家信访局局长周占顺在关于群众上访问题时谈到的“四个80%”：在群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上的反映是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题［14］。笔者对重庆48名区县级领导的问卷调查也表明58%的区县领导认为正是由于基层政府、干部与群众直接缺乏沟通才造成了信访诉求的多发，这也为信访制度发挥调解协商以促进和谐社会建设的功能提供了实践基础。

4.畅通民意表达以维护弱势群体权益。

在当代中国，踏上上访特别是群体上访之路的群众，绝大多数是弱势群体，也正由于其弱势群体地位，决定了其所能利用社会资源的有限性，于是便给公共权力侵犯其权利创造了条件。作为弱势群体的信访群众，之所以选择到省城或者北京进行上访，是因为长期的实践证明，省级以下的党政、司法等机关几乎不可能为其提供公平的救济。畅通民意表达以维护弱势群体权益对党和国家来讲，是一件非常重要的事情，它关乎经济发展、社会稳定甚至是国家的长治久安。2008年6月28日的贵州“瓮安事件”，我们可以得到一个基本的判断，“瓮安——黔南——贵阳”已经形

成事实性的信访之路堵塞，希望各地的党和政府能够认识到畅通信访民意表达之路以维护弱势群体权益的重要性。古人云：“防民之口，甚于防川。”假如在近些年，贵州的党委和政府部门没有形成事实性的信访之路堵塞，会发生如此严重的事件吗？瓮安的党委和政府部门把信访之路堵塞，就等于鼓励广大信访群众采取非制度化的暴力方式来表达诉求。透过对瓮安事件的分析，信访制度在畅通民意表达以维护弱势群体权益方面的重要性，更容易为大家所感知。

［1］胡联合，胡鞍钢，王磊.关于我国社会不稳定因素变化态势的实证分析［J］.探索，2007，（6）.

［2］易虹.宪政体制下我国信访制度功能的重构［J］.求索，2007，（4）.

［3］［10］陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善［J］.中国行政管理，2006，（6）.

［4］［9］应星.作为特殊救济的信访救济［J］.法学研究，2004，（3）.

［5］高武平.信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道［EB/OL］.http://www.haosc.cn/lunwen/ShowArticle.asp?ArticleID=39579&Page=6，2008-11-2.

［6］王宝明.依法化解社会矛盾的政策建议［J］.中国行政管理，2007，（2）.

［7］于建嵘.中国信访制度批判［N］.中国青年报，2004-12-08.

［8］袁署宏，李洪雷.我国行政诉讼制度的完善［A］.行政法论丛（第5卷）［C］.北京:法律出版社，2002.341.

［11］喻中.权力制约的中国语境［M］.济南:山东人民出版社，2007.105-107.

［12］于建嵘．土地问题已成为农民维权抗争的焦点［J］．调研世界，2005，（3）.

［13］郭丹青.中国的纠纷解决［A］.调解、法制与现代性［C］.北京:中国法制出版社，2001.378.

［14］王永前.国家信访局局长周占顺：调查显示80%上访有理［J］.半月谈，2003，（11）.