浅析我国基层公务员的行为偏差及其规制——基于西方街头官僚理论的视角

王 静

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

浅析我国基层公务员的行为偏差及其规制
——基于西方街头官僚理论的视角

王 静

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

街头官僚是公共政策链条的执行末端，同时拥有较大的政策制定功能，由此引发的行政执法不当问题已经成为影响当前社会和谐稳定的隐患。如何保证街头行政的有效性成为街头官僚理论研究的重点和难点，也是构建和谐社会的重要方面。

街头官僚；基层公务员；行政执法；行为偏差

街头官僚是指基层或一线的直接与公民打交道的公务人员，处于政策执行的末梢环节，掌握一定的自由裁量权。文中的街头官僚仅指基层行政执法类公务员。在服务型政府构建中，因受多元价值观冲击、监督机制不健全、个人素质不高等因素影响，部分街头官僚具体行政行为产生偏差，导致民众“不信、不服、不满”，成为当前影响社会和谐稳定的潜在激发因素。笔者以西方街头官僚理论为基础，对我国街头官僚即基层公务员在行政执法过程中的行为路径做出分析，探讨其在行政执法过程中的不当行为产生的社会因素，并提出对街头官僚进行行政约束的规制措施，目的在于提高我国基层公务员政策执行的效果，同时有效维护社会稳定。

一、街头官僚的内涵和属性

1.街头官僚理论的提出

1977年，李普斯基（Lipsky） 发表《建立一个街头官僚理论》一文，首次提出“街头官僚”一词。次年，普罗塔斯（Prottas）发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》一文。1980年，李普斯基出版《街头官僚:公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论正式建立。

2.街头官僚的内涵

从字面上看，“街头官僚”就是在街头工作的官僚。李普斯基认为，街头官僚是指处于基层也是最前线的政府工作人员，是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的老师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等［1］。也就是说，街头官僚的工作空间不仅仅局限在“街头”，如公立学校的老师等就是在固定的办公场所办公，什托姆普卡把这种人描述为在政府机关的“门口”或“窗口”工作的政府公务员［2］。

3.政府街头官僚的属性分析

（1）地位：政府基层公务员。街头官僚，又称“街面官僚”、“一线官僚”或“基层官僚”，是政府社会管理与市场监管等职能的直接履行者。他们在现场执行政策、行政执法和提供公共服务，并且控制和掌握着许多公共资源和资金，所作所为不仅直接决定着公共资源的分配和公共服务的提供，也影响着公共生活的质量，甚至还决定着公共政策的成败。

（2）依据：自由裁量权与政策制定。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，及在此基础上所具备的政策制定能力和对这种能力的内在与外在的控制。自由裁量权即行政机关和政府官员在一定法律法规规范下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力。政府街头官僚虽然位处行政系统金字塔体系的最底层，但是他们在执行政策的过程中却拥有相当大程度的自由度。正如李普斯基所说，“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时，拥有相当大的自由裁量权。”［3］

（3）特性：面对面的直接互动。韦伯官僚制的思想精髓可以归结为“纵向的层级节制和横向的职能分工”。整个官僚体制集中于权力的运作，贯穿于公共政策生命周期的全过程，即公共政策始终和权力结合在一起。因此，纵向层级制和横向职能制统一规范下的所有官僚执行上级命令和拥有一定权力是官僚体制赋予的，自由裁量权和执行政策不是街头官僚所特有的。而街头行政真正的独特性在于，它是具体空间条件下街头官僚与公民之间面对面的直接互动［4］。

总之，街头官僚即政府最基层的公务员，是公共服务的具体提供者和公共政策链条执行末梢，工作形式主要是和公民在直接对面的情境中执行公共政策，提供公共服务。

二、我国基层公务员行为偏差的逻辑分析

作为政府与公众交流沟通的一线代表，街头官僚在服务型政府形象塑造中起着莫大的作用。根据我国《公务员法》第三章第十四条规定：公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。比照西方街头官僚的性质特点，大体可将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”范畴，其在行政执法过程中对公共政策的再决策和执行能力，往往成为公共政策成败与效果评估的直接影响因素。

1.基于“利益最大化原则”的经济人行为取向

现代西方公共选择理论的代表人物布坎南指出，在政治市场中，政府官员同样在追求自身利益最大化，虽然他们也反映了公众的利益，但这不过是其中之一罢了。因此政治领域中的人首先考虑的是个人利益，然后才是公共利益，“对他们而言，公共利益与他们的私人利益和特殊利益混为一体，并常常互相冲突”［5］。在封闭的组织结构中，部分基层公务员作为公共行政人员的角色难以优先于作为理性经济人的身份，在获得某些既得利益的同时，已经严重偏离了效用最大化的价值取向，自身行为是否富有效率和效能、是否服务于公众将是一个值得思考的问题。

2.基于“现实情况复杂”的理性官僚制精神失灵

现代官僚制是“实施统治形式上最合理的形式”［6］，它同法理型统治和形式主义法律相适应，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运作规则。在这种体制中，行政主体的行动受形式化的组织程序和行为规范支配，他们“没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热”［7］，能够成功地“排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素”，充分保证行政行为的理性化、规范化。但是，“街头”却必须去面对真正的人和事，还有不可预知的突发状况；而“公共事务是否具有可预期性，对于人们的行为选择及其效率影响尤为关键”［8］。基层官僚只有将自己置身于复杂的现实中，才有可能对自身行为进行“功效最大化”的理性选择，否则，不仅做不好事，还会使理性精神与错综复杂的社会现实之间的矛盾和冲突愈演愈烈，甚至有激化的可能。

3.基于“限度界定模糊”的自由裁量控制

街头官僚理论关注的核心问题是街头官僚在执行政策中的自由裁量权以及对自由裁量权的规制，探讨“如何在合法的自由裁量权范围内合理地运用自由裁量权”也就成了题中之义。实际情况是，在执行大批量的操作性政策指令时，对“自由”限度及方式的选择都要慎重，如某项规则或法律应该如何解释、是否应该运用以及如何运用都是要仔细考量的。而且，在与公众面对面的短暂的、临时的互动中，他们必须当场做出决策，由于受时间、资源等外在因素或者个人能力、素质等内在因素的影响，难以进行认真的分析与比较。由此导致的自由裁量权使用不当的问题，也是导致行为偏差的重要方面。

4.基于“政治与行政二分”的单求行政效应

自古德诺从功能的角度将“政治”与“行政”明确定义为“国家意志的表达”、“国家意志的执行”［9］，行政研究便开始走上一条独立于政治学的研究思路，在实践中就是排除政治的干扰而建立以效率为目标的行政体制。这样，在行政程序、行政行为中排除政党政治影响的同时，行政体制及其实际运行一定程度上也远离政治生活、游离于政策制定之外。然而，实践证明，“构建公共机构的传统治理形式——即政治与行政相分离的制度形式——已被摒弃”［10］，不具有政治色彩的行政是没有意义的，没有政治敏感性的行政官僚是难以有效为政治国家服务的，作为社会问题最直接解决者的基层公务员也难以幸免。

5.基于“避免责任追究”的既定规则依赖

“形式化的规章制度，既可以作为指导街头官僚的行动清单和行为标准，也可以是确保其安全的行为底线，还可以作为避免责任追究、抵制外部压力和要求的‘防火墙’。”［11］“按规定办事”、“滚皮球”等“明哲保身式”的推诿扯皮言行是当前基层公务员应对质疑的惯用伎俩，实质上他们是在为自己寻求免除行政责任的“保护伞”，把“目标达成与效能最重要”这一理念抛之脑后，同时也严重背离了自己作为公共行政人员的属性，形式上逃脱了应该承担的公共责任。

6.基于“盲目追求效率”的“绩效目标异化”

随着“上有政策下有对策”观念盛行，一些不合理甚至非法的行为已经侵入行政系统特别是处于政策执行末端的基层政府。街头官僚即基层公务人员往往把绩效目标异化为效率目标，并在目标达成和具体操作环节实现目标异化，在公共权力、履行职能的名义下乱收费、乱罚款、过度审批等，出现“部门行政”现象，并最终转变为个人利益。由于基层公共行政实践的绩效直接影响到公共政策执行和公共管理目标的实现，异化的绩效目标指导下的行动能否保证行政行为政策执行的有效性面临挑战。

三、诱发机制

现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，经济政治社会改革已经触及深层次的体制性问题，构成当前诸多基层公务员行为不当的多重原因，一定程度上加剧了由社会变迁与社会发展带来的“非稳定状态”。

1.普遍意义下的街头官僚行径为各国所适用，同时，由于我国正处于社会转型、市场经济转型、政治转型的特殊时期，为基层公务员不当行为的滋生提供了土壤。

（1） 政治层面：行政体制改革相对滞后。从宏观上分析，我国的权力结构呈金字塔形式，体现了高度集中性。同时，党的领导与立法、司法、行政关系错综复杂，权力的非制衡性使得制约与监督乏力。经过五次行政体制改革，虽然在行政观念和政府职能的转变、政府效能的提高等方面取得了一定成绩，但是行政管理体制、行政管理方式和行政思维模式的转变远远滞后，政府部门中依然存在权力过大且过于集中、权力结构不合理、监督制约机制不健全的情况，不管是整个行政系统还是公务员个人都会处于某种程度上的“监督不力与限制不够”状态，基层公务员就更容易“失控”。

（2） 经济层面：典型二元结构。当前，我国正处于农业现代化向工业现代化的过渡时期，突出表现为二元经济社会，社会的基本矛盾是传统农业与工业化、现代化、城市化的矛盾。同时，由于目前我国分配领域的制度和政策尚不完备，市场的作用日益明显，利益阶层分化，收入分配格局从全民“分享型”或“共享型”转变为“部分获益型”、从全民“非零和博弈”转变为“零和博弈”［12］。随着地区差距、城乡差距以及收入差距的不断扩大，社会利益分配的各种矛盾集结，基层公务员也像其他利益群体一样围绕自身利益进行角逐。

（3）思想文化层面：服从型政治文化时期和官僚威权主义。“正在经历现代化的社会的一般趋势，是同政治文化中参与态度的发展密切联系的”［13］。根据阿尔蒙德的政治文化三分法，我国正处于服从型政治文化时期，公民尊重并执行政府所做的权威性决策，但是缺乏参与政治、向政府表达利益要求的意识。即便有了利益表达的意识，公民也往往会屈服于某些强势的权威，即“官僚威权”。简言之，“有求不言”、“有求不敢言”使公共政策制定中缺乏公民的参与精神。这样，正当利益得不到表达，期待的利益诉求也就不为人知、更得不到合理解决，科学和民主价值的缺失将导致相关利益主体对政府的公信力下降。

2.街头官僚即基层公务员在行政执法中的问题，会导致公民对政府产生“信任危机”，甚至会扰乱社会安定秩序，群体性事件便是其负效应的突出表现。从公共管理的视角审视社会不安定事件、群体性事件和政府处置的全过程，大多数实质上是社会转型期危机频发状况下的政府信任危机，尤其是对地方政府及基层公务人员的具体行为考量。

四、规制与矫正

基层公务员行政执法过程中的行为偏差既已存在，并且可能产生负效应，威胁社会的和谐与稳定，如何规制他们的行政执法行为并使其走上正轨，是确保基层行政的有效性和公共政策执行效果的重要方面，也是保证社会平稳运行的重要组成部分。

1.科学界定自由裁量边界，确保行政执法合理得当

基层公务员在法律、法规的规范中有一定的行为“裁量自由”，但是其具体行为是否得当直接决定行政效果的好坏。当前，我国有关法律规范对自由裁量权的范围和幅度限定过于宽泛，给执法的显失公平、公正提供了条件。因此，必须对自由裁量权的运行边界进行科学设定，通过细化自由裁量权的范围与幅度来把过量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，尽量遏制自由裁量权行使的主观随意性，从而保证基层公务人员能够秉持法律的精神与原则，在承认行政自由裁量权存在的前提下，合理运用自由裁量权处理行政事务，实现个体化正义和提高行政效率，有效规避因裁量行为不当而引发影响社会稳定的不良后果。

2.建立健全行政监察体系，加强对权力的制约监督

基层权力和资本相勾结、与民争利等是角色定位失范的突出表现，已成为当前我国地方政府陷入“信任危机”、频频遭受民众直接攻击的重要原因，归根到底是公共权力的行使问题。因此，必须完善行政系统内部和外部的双重监督体系，构建权力的制约与监督机制。首先，要完善司法监督，人民检察院和人民法院可以分别对行政违法行为依法提起公诉，或行使审判权。其次，要完善行政监督，除了上级机关对下级机关及行政执法人员进行监督之外，还要通过行政复议审查具体行政行为是否合法和适当。再次，要强化公民监督，通过信访、建议、行政诉讼等渠道对基层行政执法机关及人员进行监督。最后，要充分利用舆论媒介覆盖面广、报道及时等特点，发挥其独特的监督功能，尤其不能忽视网络等新兴媒体的巨大作用。只有这样，将权力置于严格的监督之下，才能保证基层行政行为合法、合理、公正，才不会“授之以柄”。

3.革新地方官僚考评体系，建立责任机制

在我国权力运行过程中，自上而下的基本走向意味着：上级机关对下级机关的行动起支配与主导作用，而下级机关对上级的决定、命令等，只能逐级贯彻和执行［14］。由此催生的压力型官僚政绩考评体制弊端也日益显现：只对上负责、不对下负责。基层官员对群众的诉求回应性差，甚至为了一己私利而侵害公民、企业和公共利益，出现过度审批、强行征收等“部门行政”现象，不仅降低行政效率和效益，还会引起民众不满。因此，必须改革现有官员政绩考核机制：一方面，要从绩效评估的公众满意度指标出发，把社情民意纳入基层官员考核评价的指标体系，促使他们能够真正发挥一线作用，主动深入民众，杜绝自身不当行为的产生；另一方面，应考虑绩效评估的效能指标，把基层公务员在行政执法过程中的作为和影响作为政绩考核的重要标准，使其能够真正重视自身行为的实际效用问题。

4.形成长效培训学习机制，提高素质技能

地方政府是国家意志的执行者，在地方事务中承担着重要的职责。作为具体的行为执行者，基层公务人员必须不断学习，不仅要掌握必要的技能和素质，还要具有规范自身行为的思想意识，尽量避免因自身行为不当引发民众不满。基于这一点，要建立完善的培训学习机制，采取综合治理、标本兼治的办法对基层公务员的不当行为进行规制。一方面，要加强对道德素质培养，帮助树立职业主义原则，合理规范行政执法行为；另一方面，要进行知识技能培训，提高事件处置能力，把学习和应用两大环节紧密结合起来。

5.积极发挥第三方力量，提高全民参与意识

以民主和科学两个维度来进行价值评估的公共政策是统筹整个社会的纲领性文件，而公民是否能够参与到公共政策中是科学性与民主性的重要体现。作为民主型国家，在对基层公务员的不当行为进行规制之时，我们必须将社会上的积极力量纳入到治理队伍中来，即要发挥政府、市场之外的第三方力量，动员广大积极向上的组织团体和个人做出自己应有的贡献，提高全民政治参与意识，改善固有的公民“政治冷漠”局面，从而加强外部监督，及时发现并改正基层公务员行政行为的不足，不断提高公务员队伍的素质，同时推动“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”新型社会管理格局的形成。

面对新时期基层公务员行为不当问题，必须在准确把握社会形势和正确分析街头官僚行为的基础上，以科学发展观作为统领，有效规制地方政府尤其是基层公务人员的行政执法行为，促进建立长效预防治理机制，改善行政执法不当局面，确保社会的安定、和谐和发展。

［1］［3］Lipsky.M.Street-level Bureaucracy［M］.New York:Russell Sage Foundation.1980.5-9，13.

［2］（波）彼得·什托姆普卡.信任：一种社会学理论［M］.北京：中华书局，2005.180.

［4］韩志明.街头官僚及其行动的空间辩证法——对街头官僚概念与理论命题的重构［J］.经济社会体制比较，2011，（3）:110.

［5］Lippman.W.Essays in the Public Internet Philosophy［Z］.Boston，MA:Little，Brown&co，1995.42.

［6］［7］（德）马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1997.248，250-251.

［8］何显明.现代理性官僚制的理性审视［J］.中共浙江省委党校学报，2004，（1）:6.

［9］古德诺.政治与行政［M］.北京：华夏出版社，1987.

［10］（英）简·埃里克·莱恩·公共部门：概念、模型与途径［M］.北京:经济科学出版社，2004.11.

［11］韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制［J］.公共管理学报，2008，（1）:44.

［12］李志平.地方政府的责任伦理研究［M］.长沙：湖南大学出版社，2010.203.

［13］（美）加布里埃尔·A·阿尔蒙德（Gabriel A.Almond）.小 G.宾厄姆·鲍威尔（G.BinghamPowell）.比较政治学：体系、过程和政策［M］.上海：上海译文出版社，1987.231.

［14］张明军，吴新叶，李俊.当代中国政治社会分析［M］.北京：中央编译出版社，2008.64.

Analysis of the Deviant Behavior and Regulation of Junior Civil Servants in China——Based on the Western theory of street-level bureaucrat

WANG Jing
（School of Politics and Public Managements，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The street-level-bureaucrat theory has become a new research focus of public administration in China.it holds that the street-level bureaucrats are at the end of the public policy implementation，and has a large policy-making function，leading to incorrect behavior in the process of administration and law enforcement，which becomes a petential risk in harmonious and stable society.How to ensure the effectiveness of policy implementation is not only a problem in the research of the street-level bureaucrat theory，but also an important aspect in building the harmonious society.

street-level bureaucrat；junior civil servants；administration and law enforcement；incorrect behavior

D630.3

A

1009-6566（2012）02-0093-05

2012-03-04

王 静（1990—），女，河南洛阳人，华东政法大学政治学与公共管理学院，研究方向为政治学理论、行政管

理。