理性视角下的中国官僚制：一个文献综述

房丽娟

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

理性视角下的中国官僚制：一个文献综述

房丽娟

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

本文运用文献综述法，对理性视角下中国官僚制的研究成果进行梳理，整理出中国行政改革未来发展模式观点，即新公共管理说，理性官僚制重塑说，以德行政说，服务型政府说和综合说等。最后对我国官僚制研究现状进行反思，以期对转型期的中国行政体制改革提供有益的借鉴。

理性；中国；官僚制；反思

马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础，对整个20世纪产生了深刻的影响。但由于社会环境的变化和发展，官僚制组织理论面临着各种危机。中国作为一个发展中国家，处在转型社会的关键时期。关于中国官僚制的问题学界讨论热烈，理性官僚制在中国究竟是走到了尽头，还是依然具有生命力？作为和西方发达国家有着不同历史背景和改革路径的发展中国家，中国对官僚制应该如何对待？本文旨在从理性视角对中国官僚制的研究现状进行一个梳理，从中国官僚制的现状和行政改革的未来模式方面进行总结，以期更好为行政改革提供借鉴。

一、中国官僚制的现状

（一）中国传统官僚制

我国官僚制历史悠久，甚至现代官僚制都是在韦伯对我国古代官僚制进行考察研究的基础上才提出的。但是韦伯认为，我国古代官僚制是一种“世袭官僚制”，它的最明显特征就是“相对非理性”。学者王亚南提到，中国古代的官僚制“不是被运用表达人民意志，图谋人民利益，反而是在‘国家的’或‘国民的’名义下被运用管制人民、奴役人民，以达成权势者自私自利的目的。”［1］

目前中国官僚制仍在一定程度上受我国传统官僚制的影响。有学者认为我国传统官僚制具有以下特点：（1）延续性，延续期悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；（2）包容性，它包含范围广阔，同中国各社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术等方面发生了异常密切而协调的关系；（3）贯彻性，它的支配作用有深入的影响，中国的思想活动乃至他们的整个个人人生观，都禁锢在其设定的囚笼中［2］。

（二）中国官僚制现状

从整体上来看，大部分学者认为我国的官僚制发展现状并不容乐观，具体有以下几个问题。

1.中国官僚制理性精神的缺失。

现代国家的结构方式、官僚制度以及公共行政运作方式的产生有一种公共精神的支撑［3］。这种精神就是行政文化，它是官僚制行政中的软环境和灵魂。所谓“僚制精神”，用韦伯的话说就是理性化，也就是在官僚制中“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明”［4］。有学者认为，中国历来就是一个缺乏理性精神的国家。这一观点正确与否姑且不论，但在官僚制问题上理性精神的缺失却有很多赞同的声音。受中国传统行政文化和计划经济时期管制型行政文化的影响，部分学者认为转型期中国公共行政的行政文化中还留有相当浓厚的非理性色彩。甚至有的学者认为就当下的中国而言，“官僚制不是太多，而是太少”［5］。

2.中国官僚制“人格化”倾向明显。

部分学者认为，中国官僚制是一种“人格化”的管理制度，因为中国官僚制缺乏必要理性。由于传统的官僚制组织缺乏必要的规则和程序，官员们升职往往不是靠工作表现，而是靠讨好上级和上下级之间关系的亲密程度。曾涓认为，“正是由于中国传统文化倡导的理性是一种世俗化取向的理性，任何统治的最终努力方向都是为了维系人与人之间的伦理关系，进而维护整个社会的稳定秩序。因此，在传统中国文化基础之上建立起来的官僚制并没有完全结束领导者的个人专制和组织中的裙带关系等。”［6］

3.中国官僚制法治化程度较低。

当代中国官僚制受到我国传统行政文化的影响很大，两千多年的人治思想还没有彻底根除，法律制度不健全，奖惩缺乏公平和效率。至今为止，我国没有统一的行政程序法和行政组织法，也没有推进改革的相关法律法规，已有的少数法规和政策性文件也因缺乏明确详细的条款而形同虚设，难以有效实施。官员腐败问题屡见不止，形式层出不穷，对官员的监督力度还有待加强。刘祖云认为“公共权力的腐败偏离了国家和政府行政管理的目标，背叛了公共行政的道德规范，损害了社会与公众利益，违背了国家与人民的意志，是对‘为人民服务’主导行政价值的严重背离。”［7］

二、中国行政改革方向

西方国家从工业社会向后工业社会的转变过程中，官僚制模式受到了来自各个方面的质疑和批评，20世纪80年代兴起的新公共管理运动就是典型的代表。学者们也开始寻找中国行政改革的出路，在全球行政改革如火如荼时，我国也在深刻反思：我国官僚制的境遇如何？我们究竟是用一种新的范式替代还是回归理性官僚制？研究并解答这些问题对于正致力于探索适应市场化进程、进行行政管理创新的中国行政管理，对于定位中国行政管理的改革方向有着十分重要的理论和现实意义。学者们对中国官僚制的出路问题的研究可以总结为以下几类观点：

（一）新公共管理模式说

20世纪80年代以来，在西方发达国家，韦伯的官僚制模式在理论上和实践上都受到了怀疑，引用私营管理理论的新公共管理模式或后官僚制典范正取而代之。当然，对新公共管理的批判也很多，基于中国的这种特殊政治权力结构，有观点认为新公共管理倡导的去官僚化脱离了中国的实际。正如欧文·休斯在他的《公共管理导论》中文版序言中所指出的，“有一些论据表明，新公共管理理论不适合于某些与西方发达国家不同的国家，这就提出了一个明显的问题：新公共管理的观念是否适用于中国？”张康之认为，新公共管理是一场按照官僚制的科学化、技术化的思路对官僚制进行修补和校正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制的调整。张定淮和涂春光则对新公共管理持反对态度，他们认为，当前学界从对官僚病的批判而简单否定理性官僚制，并极力倡导以新公共管理思想作为我国政府改革的指导思想，不仅不利于我们正确认识理性官僚制的作用，也会妨碍公共行政学中政府治理模式的研究，堕入范式移植的陷阱。何显明则提出，相比于新公共管理这种注重技术层面改革的管理主义传统，西方公共管理的宪政主义传统更值得我们借鉴。

（二）理性官僚制重塑说

有学者认为，西方行政改革中广泛存在的对现代官僚制的批判言过其实，官僚制依然是现代性的重要标志。唐兴霖认为，中国的行政环境的复杂性决定了公共组织改革不能像某些学者所说的，简单地超越官僚制或者超越新公共管理，甚至采用以德行政的道德化建设就能建立起中国特色的社会主义公共行政体系。公共组织改革仍然要以理性官僚制为基础重建我国公共组织管理的理性精神。有学者认为中国行政由于传统的延续性以及其他历史原因，总体上仍处于官僚化不足阶段，因而最重要的任务是在适宜的范围内建构现代型的官僚制［8］。但建构的同时应有超越的眼光，就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素”［9］。王强提出，当把官僚制的完善作为现代化的关键向度时，即使作为理想型仍本质具备的“铁的牢笼”的性质亦不可忽视。

（三）以德行政说

也有学者认为，要求中国实现和发展官僚制是一个应当受到怀疑的建议。官僚制是基于西方文化和历史发展的产物，官僚制虽然在20世纪取得了巨大的成功，但是它的形式合理性和工具理性决定了它有着根本性的缺陷。当官僚制在实践中已经充分暴露出缺陷的时候，中国有可能选择一条直接超越官僚制的道路。中国行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政体制，实现对官僚制的根本性超越，即扬弃了官僚制的形式合理性和工具理性，把道德价值判断引入到公共行政的体制和行政人员的行政行为中来［10］。同时，对于官僚制的一切病症的诊断和救治，都不应当在科学与文化的分立中进行。我们没有理由要求官僚制体系自身遵循科学的原则，而把它所造成的社会问题交由文化理念去解决。一个拥有同一文化的社会具有高度和谐的基质，一种社会治理模式也只有把它所赖以建立的文化整合到治理体系之中来，才是一个有机的整体［11］。

（四）超越新公共管理说

有学者认为，要真正实现对现代官僚制的超越，必须创建一个服务型政府，在行政组织和行政人员内部植入服务行政的精神，消除官僚制的不良影响。服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会服务和为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨［12］。服务型政府是公民本位、社会本位理念的回归，是在社会民主秩序的环境下，通过法定程序，按照公民意志组织起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府［13］。服务型政府与其他政府模式的最大区别在于政府与社会的关系上。政府作为国家意志的体现者，拥有对社会的统治和管理的职能，始终是一种“从社会中产生但自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。”而服务型政府倡导的价值取向则是社会统治政府。服务型政府具有扁平的结构，是一个透明化、法制化的政府，具有回应性和参与性等特征。服务型政府范式依靠科学的民主决策机制，从官僚制到民主制，这是一个“哥白尼式的转折点。”［14］健全和完善民主决策机制，是创建服务型政府范式的主要途径。

（五） 综合说

有的学者认为官僚制和其他模式都有自身不可避免的弱点和缺陷，提出应将各种改革模式加以整合，塑造新的行政模式，在整合模式中，以赞成官僚制与新公共管理的整合的学者为多。行政改革的实践应立足于两者之间的兼容互补，而不是非此即彼。西方理论界所提出的“摈弃官僚制”的主张很大程度上是对官僚制弊端的矫枉过正，行政改革的实践所需要的是官僚制和新公共管理“两只手”的有效配合和运用。西方行政改革的实践业已证明了这一点，行政学家卡里奥珀·斯帕努基于对希腊的个案研究认为，行政现代化应是“传统官僚机制和新公共管理举措之间的新的平衡”。

三、对研究现状的反思

经过认真的梳理与分析，本文认为，作为行政学研究的重要组成部分，理性官僚制理论研究在国内经历了从国外理论的简单译介到理论本土化，从单一学科研究到多学科交融的过程，在研究的过程中，通过学者们的不懈努力，产生了丰硕的理论成果。也应当看到当前学界对理性官僚制理论研究还存在一些不足，有待于进一步反思。我们可以从三个方面来分析目前的文章对理性官僚制基本概念研究所取得的成就与存在的不足。

（一）对中国当前的官僚制现状研究成果丰富但缺乏相对权威的统一认识

文献中对中国官僚制的现状说法不一，韦伯称中国的传统官僚制为“世袭或家产官僚制”、“半官僚体制”，有学者把中国目前的官僚制看成是非理性的前现代官僚制，而另外一些学者使用我国处在官僚化不足阶段的观点，相似的还有不完全的官僚行政的说法，这些观点对中国官僚制的现状阐述缺乏统一的认识，莫衷一是的观点并不利于进一步的研究和学习。

（二）对中国官僚制的研究视角多维但话语驳杂

学者们从各种视角对中国的官僚制进行研究，如政治学，行政管理学、哲学、法学、社会学等，从理论研究的方法论来说，多学科、多视角的研究将有助于更好地把握对象的本质属性。但研究视角的多样得出的结果也会有很大差异，到底我国的官僚制应该走向何方？政府应该如何在研究中找到中国行政改革的出路？学者们仍在探索与讨论当中。因此，不同视角的理论成果应该进行必要的融合与统一，以期为我国的行政改革实践提供有益的参考。

（三）对中国官僚制的研究多建立在国外研究基础之上，国内理论建设和创新仍显不足

官僚制理论最先由国外传到中国，近年来西方学者从各个方面对官僚制进行批判和创建新的理论，而中国学者对官僚制理论的研究主要是采用文献法和比较法，通过阅读和比较的研究成果来充实自我的理论建设。本文认为，理论的研究不能脱离实践的环境，所研究方法的选取上还应当更多元化，多采用调查、实证等方法，促进我国官僚制理论的发展和创新。

综合我国学者对理性视角下中国官僚制的文献研究。本文认为，中国目前的官僚制与韦伯的理性官僚制还有很大差距，面对西方对官僚制的批判和摒弃，我们应该持审慎的态度，不能盲目追风，要在中国目前的官僚制基础上，同时吸收国内外政府管理研究中的积极因素，参照和借鉴新公共管理中等管理范式中的好的方面，进行我国的行政改革，立足根本的同时博采众长，理论创新和实践需求的双重作用必将推进中国官僚制理论的创新和不断纵深化。

［1］王亚南.中国官僚制政治研究［M］.北京:中国社会科学出版社，1981.190.

［2］秦彦霞.官僚制与中国行政改革［J］.武汉交通管理干部学院学报，2003，（4）.

［3］王沪宁,竺乾威.公共行政学［M］.上海:复旦大学出版社，2000.4.

［4］孙耀君.西方管理学名著提要［M］.南昌:江西人民出版社，1995.

［5］孙远东.组织管理方式的历史生成与现代重构:知识经济时代下组织管理方式的创新［J］.管理现代化，1998，（4）.

［6］曾涓.理性官僚制视角下的中国官僚制［J］.法制与社会，2008，（1）.

［7］刘祖云.当代中国公共行政的伦理审视［M］.北京:人民出版社，2006.7.

［8］王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化:从官僚制的角度思考［J］.江苏社会科学，2000，（2）:52.

［9］马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1997.247.

［10］张康之.超越官僚制:行政改革的方向［J］.求索，2001，（3）.

［11］张康之.“官僚制”的文化省察［J］.东疆学刊，2002，（3）:31-32.

［12］张康之.限制政府规模的理念［J］.人文杂志，2001，（3）:55-59.

［13］刘熙瑞.服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002，（7）:5-7.

［14］文森特·奥斯特罗.美国公共行政的思想危机［M］.上海：三联书店，1999.170.

China’s Bureaucracy of Rational Perspective：A Literature Review

FANG Li-juan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China）

This paper uses the method of literature review to sort out the researches on the China’s bureaucracy under the rational perspective，and classify views of the administrative reform model.That is the new public management，rational bureaucracy remodeling，moral administration，service-oriented government and comprehensive view.Finally，rethink the status quo of China’s bureaucracy，in order to provide useful reference for China’s administrative reform on the transition priod.

rational；China；bureaucracy；research；reflection

D630.1

A

1009-6566（2012）02-0029-04

2012-03-08

房丽娟（1989—），女，江苏镇江人，上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源。