增量民主视角下的农村基层民主走向

张传春，窦正斌

（南京航空航天大学人文社会科学院，江苏 南京 211106）

增量民主视角下的农村基层民主走向

张传春，窦正斌

（南京航空航天大学人文社会科学院，江苏 南京 211106）

改革开放以来，中国政府和人民坚持从中国实际出发，在进行经济体制改革的同时，大力推进我国的民主政治建设。农村基层民主建设是我国民主政治建设的重要突破口，农村基层民主建设关系到我国的经济发展、社会稳定以及社会主义和谐社会的建设。本文以增量民主和改革理论为视角，指出我国农村基层民主的未来发展趋势是乡镇自治，并且深入分析了乡镇自治的必要性及可行性，最后提出了理性构建乡镇自治的方案。

善治；基层民主；增量民主；乡镇自治

我国社会正发生着翻天覆地的变化，社会经济的飞速发展促进了我国现实政治的进步。现实政治的进步又不断地增强着人们的民主意识、权利意识和法治意识。“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。”［1］因此，扩大基层民主必将成为大势所趋且人心所向的潮流。农村基层民主建设不是一蹴而就的，我国的基层民主建设应当走增量式发展之路。即进一步完善我国的村民自治制度，并在此基础上，把基层民主向前推进，扩大公民参与，实行乡镇自治。

一、增量民主理论与乡镇自治

（一）增量民主理论概述

自改革开放以来，中国正逐渐形成一种别具特色的政治模式。这种模式的最明显的特征就是通过增量改革来逐步推进我国的民主治理，扩大公民的政治权益，学者俞可平称之为“增量民主”。“增量民主是通过区别于渐进民主来定义的，渐进民主强调的是过程，增量民主强调的是目标和后果；渐进民主强调过程的渐进性和缓慢性，而增量民主则在强调改革进程平稳性的同时，也强调必要时的突破性改革。”［2］

增量民主理论，它包含有以下四层含义：

1.正在进行或准备进行的政治上的改革和民主方面的建设，必须要有充分的经济和政治基础，必须要有足够的“存量”，所谓存量，就是业已取得的政治民主上的成就和经验，改革开放以来，中国民主发展已经积累了可观的存量。

2.改革和民主建设，在原有的基础上，必须要有新的突破，以创造新的增量，而新的增量将会扩大资源储备，它是对“存量”的增加。

3.从过程上看，改革和发展是逐步推进和缓慢的，它是一种突破但非突变；是演化但不是革命。

4.增量民主它有赖于公民政治兴趣的提高，要大力鼓励公民的政治参与。增量民主的实质就是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加他们的政治利益。这不仅仅是指要符合法律，而且是要具有合法性。

增量民主理论不仅是用来分析现代化过程中的民主政治发展的一种理论，也是对中国民主政治发展的一种现实的描述。只要稍微观察一下我国的政治现实，很容易就发现自新中国成立以来，尤其是进行改革开放30多年来，我国的民主大大增加了而不是减少了。农村基层民主的进步有赖于扩大直接选举和地方自治的范围。

（二）增量民主理论下的基层民主走向：乡镇自治

作为农村基层民主建设重要组成部分的村民自治制度，历经30多年，已经积累了丰富的基层人民群众自治经验。在我国乡村社会，广大人民群众的丰富实践经验是我国农村基层民主建设和农村基层民主改革的存量。经过多年的民主意识、权利意识的洗礼以及多年的自治经历，农民的民主意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，农民不仅关心村中的公共事务，而且开始关注乡镇与村民利益相关的事务。增量民主理论的内涵就是要在原有存量的基础上有新的突破，创造新的增量。因此，我国的基层民主增量改革应当在已有民主成果的条件下，通过循序渐进的、稳步的基层民主改革和实践，力求使农村基层民主出现新的突破，获得新的发展。

笔者认为这个在存量基础上的突破和发展就是在乡镇政府一级实行地方自治，即乡镇自治。应当指出的是，此处的乡镇自治属于地方自治的一种。地方自治可以分为两种：一种是相对于中央政府的地方自治，即在国家统一领导下由地方自主处理本地方的内部事务，如国务院之下的各省、市、县等各级地方政府。另一种是社会自治，即国家行政权力从地方退出，还权于社会，去行政化，由社会自行处理社会事务。在农村基层地区则表现为取消乡镇政权，在坚持党领导下的村民自治的基础上把民主和自治因素扩展到乡镇一级。本文中的乡镇自治属于后一种，它是在三十多年村民自治实践的存量基础上的深化和突破。

二、乡镇自治的必要性及可行性分析

（一）必要性分析

1.乡镇政府面临严重财政危机和负债黑洞。财是政的基础，财政收入的多寡决定着政权的特性和能力。我国自1994年开始实施分税制财政管理体制，分税制实施过程中存在着收入向上集中、支出向下转移的制度性缺陷。分税制下，乡镇政府的财政收入锐减。而且我国还存在乡财县管的现象，雪上加霜的是2001年开始的农村税费改革以及2006年实施的取消农业税政策，乡镇政府陷入了巨大的财政困境，负债累累。加上乡镇机关供养人员的膨胀，财政问题更加突出。乡镇财务困难，大大削弱了其提供公共产品及公共服务的能力。因此，我国大部分乡镇改革可行的目标应该是撤销乡镇政府，实行乡镇自治。

2.社会主义制度和民主政治发展的内在要求。我国是人民民主专政的社会主义国家，民主是社会主义的本质要求。“社会主义愈发展，民主也愈发展。”民主政治的核心问题就是人民的政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径。党的十一届六中全会就明确提出：“在基层政权和基层生活中逐步实现人民的直接民主。”直接民主的实质就是一地方的人民在一地方的范围内处理一地方公共事务的自我管理。而民主它所要达到的最终目标就是人民的自我管理。民主的发展一定是指向自治，就是说公民掌握政治权力，民主与自治紧密相连。在村民自治的基础上，农村的基层民主要想深化就必然要实行乡镇自治。

3.合并乡镇改革模式的缺陷日益暴露。对于“乡政村治”治理模式面临的治理危机，我国自2000年起大力推行乡镇撤并改革的浪潮，这一改革被视为医治乡镇政权体制顽疾的灵丹妙药。但是随着改革实践的深入，这一改革方略的缺陷和矛盾日益显现。本来的目的是为了合并乡镇、裁汰冗员、提高效率、节约行政成本。但是，现实情况是乡镇减少了而行政机构数量却增加了。此外，乡镇的超编富余人员的分流及安置问题矛盾也很突出，分流渠道和程序不够公平合理，矛盾日益暴露出来。乡镇合并过程中的无序建设，使得国有以及集体资产严重流失和浪费。

4.乡镇政府功能缺失，难以成为一级完备的政府。“一级完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。”［3］但是自从国家政权下沉到县级政权以下后，乡镇政府就一直未能成为一级完备的政府，现实的情况是，乡镇政府很多的职能被分离，但是其责任却保留。乡镇政府不仅不具备完备的政府功能，如“无相对独立的决策和司法机构，更没有独立的财政能力，因而也缺乏相应的施政能力。”另外，乡镇的“条块分割”体制必然会拆分乡镇政府的权能，使得其沦为一级不完备的政府组织。由于难以有效地发挥整合乡村社会的作用，乡镇政府名存实亡。

（二）可行性分析

1.乡镇自治具有悠久的历史传统。“中国是一个农业文明古国，传统社会的政治特征表现为由保甲制度、宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。”［4］古代中国的国家权力只延伸到县一级，县为最基层的行政区域，国家权力没有直接渗透到乡村社会，即“王权止于县政；县官治县、乡绅治乡。”国家不以直接的行政命令治理乡村社会，政府一般不直接干预乡村生活。而且，我国幅员辽阔，国家的统治范围广大，但是统治资源有限，国家权力不适宜延伸至乡村社会。因此，我国传统乡村社会一直处于自治状态，这为我国实行乡镇自治奠定了很好的历史文化基础。

2.农村基层民主实践经验存量可观。自1980年广西宜州市合寨村村民为走出当时的乡村治理困境，率先成立基层群众性自治组织村民委员会以来，我国政府不断出台的法律为村民自治提供了法律基础，村一级实行了村民自治。按照有关农村村民管理法规的规定，农村村民委员会的事务乡镇不能干预，原来作为乡镇政府延伸的村委会现在不再是乡镇政府的下级单位，村委会依照相关法律实行村民自治。农村基层民主已经走过了三十多年，为进一步推进基民民主，实行乡镇自治提供了充分的存量基础。现在应当在已有存量的基础上有所突破，创造新的增量。

3.善治理念的推动。我国经济的飞速发展为现实政治的进步提供了源源不断的动力，现实政治的进步又不断地增强着人们的民主意识、权力意识和法治意识。与此相适应，政府的治理理念和价值取向也发生了重大的变化，正逐渐由统治转变为善治。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治是良好的治理、有效的治理，概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程。”［5］政府与公民互相合作，一同管理社会生活，这是善治的本质，它追求的是政府与公民对社会的合作共治。实行乡镇自治，是在中共党委领导下的自治，且自治后的乡镇治理活动受到县级政府的指导和监督。

4.我国正大力推进乡镇机构改革。全国乡镇机构改革工作电视电话会议于2010年10月11日在北京召开，国务委员兼国务院秘书长马凯强调：“要把乡镇机构改革放到更加突出的位置，坚定不移地向前推进。”这为在农村地区实行乡镇自治方案提供了一个良好的改革环境。过去也以不同的方式进行过多次乡镇机构改革，但是由于没有从根本上进行，因而出现了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环，改革效果成效不大，且耗费了大量的人力物力。而撤消乡镇一级政府，实行乡镇自治就可以走出就个怪圈，实现真正的精兵简政，能够从根本上杜绝乡镇机构臃肿，人员膨胀问题。

三、乡镇自治的理性思考

（一）充分利用基层民主的现有存量

对于农村基层的增量民主建设，很重要的一环就是要巩固现有的成果，在原有存量的基础上要有所突破。“要保障村民政治参与的渠道畅通并且高效，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权；基层民主是一个合成的过程，包括选举过程、代议过程、决策过程和问责制过程，但是长期以来基层民主实践，更多注重选举环节，而忽视其他环节。”［6］如：村民自治中的“自我管理”功能没有充分得到发挥。公民“知情”也是只知道小事情，大事情则不知情。即使是直接选举环节，比如选举县乡人大代表，因其参与程度不高等原因使其功能也没有充分地展现出来。地方人大代表的选举的规范性和其履行职责情况不尽如人意，且由于民意机构被政治化了，导致其未能正常地运行。因此，需要通过多种方式充分挖掘现有的基层民主存量。

（二）培育民主的社会基础

只有具备一定的经济、文化和政治条件之后，民主才有可能实现。如果不从实际情况出发，而盲目地推行民主，则必定会给国家和社会造成巨大的损失。“民主既是庄严的、神圣不可侵犯的抽象面；同时它又是具体的，民主不仅是公民的一种道德诉求，甚至是人们内心的一种利益驱动。”［7］乡镇民主自治需要人民群众积极广泛的政治参与，但是我国缺乏民主的历史传统并且公民的民主意识也不强。因此发展农村基层民主不能就民主而谈民主，不能光喊喊口号，而是需要培育民主的社会基础。这个社会基础就是公民社会，它是一种自治的社会团体。在共同关心的事物中将大家联合起来，并通过他们的存在或行动，对公共政策发生影响。

（三）加快乡镇自治相关的制度建设

地方政府的民主建设要想继续发展，就必须要集中精力搞好制度建设，为确保农村基层的民主政治建设相关法律的执行，必须要出台配套的法规，实施必要的执法措施。虽然乡镇自治的方案已经构想好了，但要是想真正在乡村地区实现乡镇自治，建立乡公所，还需要进行相关的制度建设来与之匹配，并以法律的形式将乡镇自治制度予以确定下来。同时，还要构建群众权利的法律援助体系，创造相关法律环境。另外，还要加快程序性法律实施的立法步伐，以法律为后盾在乡村实现直接选举。在基层自治组织中，如何实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的程序性法律，也必须要尽快制定出来并加以完善。

（四）大力推进县政改革

县级政府自古以来就是我国最稳定的行政区域。在古代传统社会，县一直是我国的最基层一级行政区域，是一个权、责、能相对一致的功能完备的政府。进行乡镇自治以后，县重新成为最基层一级政府，原先乡镇一级政府的很多职责都收归县级政府，县级政府的责任更大了，任务更重了。因此，必须大力推进县政改革，扩大县级政府的权能，增强社会治理能力，强县扩权就是一个很好的政策。另外，县级政府要确保国家的政令畅通；要结合乡村社会实际，科学制定乡村社会政治、经济和文化发展规划，推动乡村社会全面进步；要在财力、物力上要对乡村给予一定的投入；要帮助乡民委员会做好乡村的社会治理工作；最重要的是要尊重、保障，而不得干预乡民委员会的乡级自治权。

（五）乡镇自治后的机构设置构想

首先，保留乡镇党委机构，负责本区域党的路线方针政策的宣传贯彻、党员发展、教育、管理等党务工作，强化纪检监察工作和农村的精神文明建设。其次，撤消乡镇一级政府，建立乡民委员会，为乡级自治组织，负责本乡级区域内的自治事项，并执行县级政府的委办事项。受（县市、区）政府委托，管理本乡的文化、教育、统计、上级财政转移支付、民政、信访接待工作等社会事务，负责村一级的工作指导和各村之间的关系协调。再次，乡镇自治必须以法律的形式明确其自治事项、委办事项以及经费来源。最后，乡民委员会成员由一名乡委会主任、若干普通乡务员组成。其中，乡务员人数由各乡镇根据本乡镇具体情况予以确定。另外，乡委会主任及普通乡务员皆由全体乡民直接选举产生，并受到乡民的监督。

综上所述，为了顺应时代潮流，回应人民的呼声，三十多年的改革开放，中国共产党领导人民开辟出了一条有中国特色的社会主义政治发展道路。作为我国民主政治的一大重点和突破口，农村基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础。党和政府高度重视我国的农村基层民主建设，不断地推进农村基层民主的实践。我国的农村基层民主建设走的是增量式发展之路，在充分具备基层民主建设实践的存量基础上，乡镇民主自治是农村基层民主未来必然的发展趋势。

［1］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京：三联书店，1989.267.

［2］闫健.民主是个好东西:俞可平访谈录［M］.北京：社会科学文献出版社，2006.60.

［3］代金铭，佀传振.强县政、精乡镇、村合作:一种新型乡村治理结构［J］.理论参考，2009，（4）:114.

［4］南刚志.中国乡村治理模式的创新:从“乡政村治”到“乡村民主自治”［J］.中国行政管理，2011，（5）:70-73.

［5］周滢.构建和谐社会之下政府治理模式的取向［J］.法治与社会，2008，（35）:279.

［6］唐亚城.增量民主视角下的地方政府民主发展浅析［J］.企业家天地（理论版），2011，（7）:245.

［7］何得桂.基层民主的增量式发展与制度创新［J］.铜陵学院学报，2007，（3）:56.

D638

A

1009-6566（2012）02-0025-04

2012-01-07

张传春（1988—），男，江苏南京人，南京航空航天大学人文与社会科学学院行政管理硕士研究生，研究方向为行政体制改革和公共政策。

窦正斌（1971—），男，安徽巢湖人，南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授。