铁路公安机关办理扰乱公共场所秩序案件的几点思考

魏学涛，巴永杰

(铁道警官高等专科学校治安系，河南郑州450053)

铁路公安机关作为我国的专门公安机关之一，专门管辖发生在铁路专属区域内的刑事案件与公安机关办理的行政案件。铁路专属区域内同样存在许多公共场所，如火车站的售票厅、候车厅等，因为我国《治安管理处罚法》对扰乱公共秩序行为的规定具有一定的原则性，所以，铁路公安机关在办理扰乱公共场所秩序的案件要注意一些问题。

一、公共场所治安秩序的法律界定

扰乱公共场所秩序的行为是一种违反治安管理的违法行为，它扰乱的是公共场所秩序中的治安秩序而不是其他秩序(比如经营秩序)。正确理解和把握公共场所秩序中的治安秩序，是办好扰乱公共场所秩序案件的关键。从社会管理的角度来讲，治安秩序有广义和狭义之分。广义的治安秩序是指社会治安秩序，即符合统治阶级的意志和利益，由国家法律法规加以规范的，涉及公民生命财产安全和社会稳定的社会秩序。狭义的治安秩序是指由国家公安机关治安部门依照法律、法规进行管理和维护的特定场所的公共秩序。比如当我们说某一地区违法犯罪案件发案率高，人民群众缺少安全感时就会说治安秩序差，反之，就说治安秩序好。狭义的治安秩序是保障人民群众正常工作、学习和生活不受影响所应具有的社会秩序。就扰乱公共场所秩序的行为而言，它造成的后果是使公共场所中不特定人的正常活动受到影响。比如扰乱进出站秩序影响旅客通行，围追、纠缠旅客兜售物品等。公共场所的治安秩序分两类，一类是自然秩序，另一类是管理秩序。自然秩序是保障不特定人在公共场所正常活动所应具有的基本秩序。比如排队购票，虽然没有任何法律、法规和规章规定要排队购票，但不排队购票秩序就会发生混乱，使他人的购票活动受到影响，因此，排队购票是售票场所所应具有的自然秩序。管理秩序是为了保障自然秩序不受破坏而进行必要管理所形成的秩序，它建立在自然秩序的基础之上。比如进站应接受安全检查，拒绝接受检查强行进站就扰乱了公共场所秩序。

需要指出的是，在与维护治安秩序无关的管理行为中，即使行为人不服从管理，由于它不会对其他人在公共场所中的正常活动产生影响，也不能认定为扰乱公共场所秩序。比如随地吐痰，它扰乱的是公共场所的卫生秩序而不是治安秩序。实践中，法规、规章以及规范性法律文件往往只对公共场所中所禁止的行为作出规定。例如铁道部《关于维护铁路车站公共秩序的通告》规定:“禁止叫卖火车票、座位号;禁止以非法牟利为目的，私自带旅客进出铁路车站、为旅客运送行李物品或代办托运;禁止持无效票、证进站、上车等。违反上述规定，有关机关可依照《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国铁路运输安全保护条例》等法律法规予以管理、处罚;构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。”但它对于这些行为扰乱、破坏的是治安秩序还是经济秩序等其他秩序，由哪个机关管理、处罚并没有规定。这就需要我们对这些禁止性规定进行研究，分析实施这些行为是否会对不特定人在公共场所中的正常活动产生影响，产生影响的就是扰乱公共场所秩序的行为，反之就不是。比如在车站叫卖火车票，它破坏正常的售票秩序是毫无疑问的，而售票秩序的好坏不仅关系旅客能否顺利买到车票，还直接关乎旅客的人身和财产安全。在人群密集场所，因秩序混乱发生踩踏导致人员死亡的事件时有发生，混水摸鱼趁乱实施盗窃等违法犯罪活动的更是司空见惯。因此，叫卖火车票使不特定人在公共场所的正常活动受到影响，是扰乱公共场所秩序的行为。再比如，无票进站行为违反进站候车的有关规章制度是显易而见的，但说它是扰乱公共场所秩序的行为则显然是不合适的。无票进站损害的是铁路运输企业的经济利益，对其他旅客在车站的正常活动不会产生什么影响。只有当无票强行进站，影响其他旅客进站时，才能把它认定为扰乱公共场所秩序。

二、扰乱公共场所秩序行为与一般行政违法行为的区别

《治安管理处罚法》第2条规定:“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”由此规定可以看出，扰乱公共场所的行为有三个特征，一是一定的社会危害性，二是违反了治安管理法律法规，三是应当受到治安管理法律法规的处罚。社会危害性是本质特征，治安违法性与应受治安管理处罚性是其与犯罪以及其他行政违法行为相区别的根本特征。目前，许多法规和规章都有关于公共场所秩序的规定，行为人违反上述规定是否都扰乱了公共场所秩序?答案是否定的。除了前述原因外，还有一个重要原因。《立法法》第8条规定，对限制人身自由的处罚只能由法律规定。由于法规和规章不可能对违反公共场所秩序的行为规定拘留处罚，而《治安管理处罚法》对扰乱公共场所秩序的行为规定了拘留处罚，因此，我们不能将违反法规、规章中有关公共场所秩序的行为与扰乱公共场所秩序行为等同起来，否则就违背了《立法法》的精神。从立法实践看，法规与规章对此问题的界定的是很清晰的。比如《港口治安管理规定》第12条规定:“港区内禁止钓鱼、捕捞、狩猎、游泳、捡拾废品和进行其他妨害安全生产作业的活动。”港口是公共场所，行为人在港区内钓鱼、游泳、捡拾废品显然违反《港口治安管理规定》，但不能一概认定为扰乱公共场所秩序。因此，该《规定》第23条规定:“对违反本规定的行为，情节轻微的，由港口公安机关或所在单位予以批评教育;构成违反治安管理行为的，由港口公安机关根据《治安管理处罚法》的有关规定给予处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《铁路运输安全保护条例》对违反治安管理行为与行政违法行为的区别也作了类似规定。该《条例》第97条规定:违反本条例第59条、第61条规定的，由公安机关对个人处警告，可以并处50元以上200元以下的罚款，情节严重的，处200元以上2000元以下的罚款;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚。从这两个规定可以看出，违反治安管理行为的社会危害性要比一般的行政违法行为大，构成一般违法行为并不意味者构成违反治安管理行为。

三、对扰乱公共场所秩序案件处罚时应注意的问题

由于《治安管理处罚法》对扰乱公共场所秩序的行为规定比较原则，而实际情况又非常复杂，在执法过程中稍不注意就会出现执法不公问题。比如某甲在车站围追、纠缠旅客叫卖火车票构成扰乱公共场所秩序，根据《治安管理处罚法》第13条，可以对其处警告或者200元以下罚款，情节较重的，可以处5日以上10日以下拘留。假如甲的违法情节较重，对其处8日拘留处罚符合《治安管理处罚法》的规定。但这种处理经不起推敲，理由在于叫卖火车票与在公共场所拉客招嫖有诸多相似之处，叫卖火车票是违法行为，卖淫也是违法行为，与拉客招嫖相比，叫卖火车票的社会危害性要小一些。《治安管理处罚法》第66条第二款规定:在公共场所拉客招嫖的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。拉客招嫖最高才处5日拘留，而叫卖火车票最高却可以处10日拘留，照此处罚怎么能做到公正执法?对此，笔者以为，对叫卖火车票(未构成倒卖火车票)给予拘留处罚的，一般不应高于5日。又比如围追、纠缠旅客兜售物品构成扰乱公共场所秩序行为与以反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的违法行为相比较，虽然前者是扰乱公共场所秩序行为，后者是以滋扰他人的方式乞讨的违反治安管理行为，但论危害性前者应比后者要低。根据《治安管理处罚法》第41条第2款，反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的最高才处5日拘留。因此，要做到公正执法，对此类违法行为的处罚一般也不应高于5日。《治安管理处罚法》第5条规定:实施治安管理处罚应与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。因此，对扰乱公共场所秩序的行为的处罚，既要在法定的处罚幅度之内，也要考虑与对其他违法行为的处罚幅度之间的协调，防止出现处罚重于性质比其严重的违法行为的情况。

此外，扰乱公共场所秩序还容易与殴打他人、聚众斗殴等违法行为发生法条竞合问题。如甲、乙、丙、丁、戊5个人在车站候车室聚众斗殴，根据《治安管理处罚法》，5个人构成聚众斗殴是毫无疑问的，但由于斗殴行为发生在公共场所，势必会造成秩序混乱，因此，也构成扰乱公共场所秩序。对此，应按聚众斗殴处罚。又比如某庚无票强行进站被车站工作人员劝阻后，对工作人员进行殴打。庚某的行为同时构成殴打他人和扰乱公共场所秩序，也应择特殊法条处罚。

当前，公安机关正在进行和谐警民关系建设，这是公安机关为推动和谐社会建设而采取的重要举措。对扰乱公共场所秩序的轻微违法行为，应坚持教育与处罚相结合的原则，对可拘留可不拘留的，应坚决不拘留，对通过教育能够达到目的的，应避免适用罚款处罚，努力做到执法效果与社会效果的统一。

［1］王精忠.治安秩序管理［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2007.2.

［2］商小平.治安案件查处［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2006.17.

［3］商小平.治安案件查处［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2006.18.