建立“难点村”治理长效机制的思考

◎ 杨济源

建立“难点村”治理长效机制的思考

◎ 杨济源

按照中纪委、中组部、民政部等12部委《关于开展全国村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》（民发[2009]20号）部署和安排，我国于2009年到2011年在全国范围内集中开展为期三年“难点村”治理工作。三年来，全国共排查出来的13007个“难点村”都得到了有效治理，并取得了良好的社会效果，受到广大农民群众的热烈欢迎。然而，从“难点村”治理工作实践经验看，“难点村”治理工作是一个长期的历史过程，有必要认真总结 “经验，探索建立“难点村”治理工作长效机制，推动农村社会管理和创新工作开展。本文从三年“难点村”治理工作实际出发，分析建立“难点村”治理长效机制的必要性和可行性，提出建立“难点村”治理长效机制的对策措施。

一、三年“难点村”治理取得良好的社会效益

按照中央村务公开民主管理“难点村”治理认定参考标准，有九种类型的村被认定为村务公开民主管理“难点村”：一是村“两委”班子不健全，村干部不团结，村级组织软弱涣散，村务公开和民主管理工作无法正常开展；干群关系紧张，党和国家强农惠农政策得不到落实。 二是村民委员会不能按期换届选举或者选举缺乏公开、公平、公正，存在威胁、贿赂、伪造选票等不规范选举行为。三是民主决策不落实，近三年没有召开过村民会议或者近一年内没有召开过村民代表会议，村民参与重大村务决策的民主权利得不到保障。四是村民民主理财组织不能正常发挥作用，集体财务管理混乱，集体资产非正常流失，村民合法权益得不到有效保障。五是民主监督流于形式，存在村务不公开、半公开、假公开现象，村民不能对村干部进行有效监督。六是宗族、家族、宗教、黑恶势力干预农村公共事务，妨碍农村经济发展和社会稳定。七是经济社会发展长期滞后，人均收入低于当地平均水平，村落后面貌长期得不到改善，村集体无力为群众办实事、解难题。八是因村务公开民主管理工作存在问题，引发村民一年内3次集体进京上访。九是村民对村务公开和民主管理工作不满意率达30%以上。此外，各地还可以根据具体情况确定“难点村”的认定标准。据此，全国确定有“难点村”13007个。经过三年的治理，“难点村”面貌发生了很大的变化并取得良好的社会效益。

（一）顺应了广大农民群众的热切期盼。在新的历史条件下，随着农村经济社会发展和农民群众民主法治意识的提高，我国农村面貌发生了很大的变化，农村出现的各种问题引起广大群众的高度关注并进而影响农村社会和谐稳定发展。诸如，村级组织不健全，村级班子软弱涣散，村干部能力不强的问题，直接影响村级的正常运转和农村经济的发展；在村务公开方面如村务不公开，国家政策法规不落实，村务不公开或假公开，直接影响村民自治的正常开展；再如党群干群关系紧张，经济社会发展落后，宗族、家族、宗教、黑恶势力干预农村公共事务等等问题。所有这些问题都将严重地影响社会主义新农村建设，广大农民群众热切期盼开展“难点村”整治工作，保障农村正常生产生活，以维护社会稳定。

（二）解决了历史遗留下来大量的“难点村”“老大难”问题。三年来，各地扎实推进“难点村”治理工作，取得了巨大成绩。主要表现：“难点村”村级组织建设得到了加强，重新配备工作能力强、群众威信高、管理作风民主、致富能力强的村“两委”班子成员；“难点村”基础设施建设得到了夯实，为各个“难点村”修建了道路，人畜饮水工程、沼气池、村务公开栏、村委会办公楼、灯光球场，文化宣传长廊等基础设施；“难点村”经济发展得到了促进，人民群众收入稳步提高；各项制度建设进一步得到了健全和完善，一些影响和制约“难点村”发展的问题得到了有效地破解，人民群众在“难点村”治理过程中得到了实实在在的实惠，部分“难点村”还由“后进村、落后村”变成了当地的“先进村、示范村”。

（三）积累了大量宝贵的治理工作经验。全国各地积极探索“难点村”治理的有效途径，积累了大量有效的工作经验，如建立党委政府领导、民政部门牵头、部门密切配合、上下联动、群众参与、落实责任等工作机制，实施因地制宜、分类治理，先易后难、对症下药、找准载体、综合整治等治理工作方法，结合开展创先争优、贯彻落实科学发展观、做好综治工作、村级换届选举等活动和中心工作，扎实推进“难点村”治理工作，找到了整治“难点村”的好思路和好办法，创新出一系列推进村务公开民主管理工作的好方法，为今后做好类似工作，创新社会管理模式积累了大量的工作经验。

二、建立“难点村”治理长效机制的现实必要性

“难点村”是长期存在的客观事实，一些已经治理好的“难点村”还有可能会出现反弹；一些优秀村也有可能会变成为“难点村”；由于“难点村”成因非常复杂，要真正解决好“难点村”问题是一个长期的历史过程，笔者认为，建立“难点村”治理长效机制具有现实必要性。

（一）“难点村”长期存在是客观事实。一是根据不同的认定标准，就有不同的“难点村”。这次中央在全国范围内集中开展的“难点村”治理工作，是从村务公开民主管理的角度，根据九个方面的标准来认定的。然而，在现实中，可以从不同的角度和标准来认定出不同类型的“难点村”，如从村“两委”换届选举难的角度看，可以认定为换届选举“难点村”；从创先争优活动的角度看，可以称为“后进村”；从扶贫的角度看，可以称为“贫困村”，有的地方还新提出“问题村”的新称谓，无论是“后进村”、“贫困村”还是“问题村”，其实质都是“难点村”，从这种意义上说，“难点村”长期存在是客观事实的。不同的时期有不同的“难点村”存在。二是“难点村”与非“难点村”可以相互转化。一些原本是属于非“难点村”或者优秀村、示范村的，因各种原因随时都可以转化成为“难点村”；一些原本已治理好的“难点村”也有可能出现反弹，重新回到“难点村”的行列。“难点村”长期存在是客观事实。

（二）“难点村”治理转化是一个长期的过程。许多“难点村”的矛盾和问题由于情况非常错综复杂、积重难返，成因复杂多样：有的村是自然环境恶劣制约经济发展造成；有的村是班子软弱涣散造成；有的村是干群矛盾冲引起；有的村是宗族派性导致；有的村是黑恶势力控制所为；有的村是村民文化水平低、民主法制意识不高造成；有的村是农村历史遗留和现实利益问题引发矛盾和冲突造成；有的村是政府提供的公共服务不到位引起；有的村是历史包袱沉重造成；有的村则是综合以上所有原因造成的。面对多种多样，情况错综复杂的“难点村”，要在两、三年内全部解决“难点村”的所有问题，既不现实，也不可能。而要把“难点村”治理真正转化成为“先进村、示范村”，则需要更长的时间和过程。因此，必须树立“难点村”长久治理的思想准备，建立长效机制。

（三）建立“难点村”治理长效机制具有重要的现实意义。一是总结三年“难点村”治理工作经验的需要。过去三年，全国各地积累和找到了许多“难点村”治理工作的成功经验，这些经验对开展 “后进村”治理、“贫困村”整治、“问题村”治理都有借鉴意义，有必要深入总结，建立长效机制。二是做好新时期群众工作的需要。在新的历史时期，我们正面临着破解“三农”问题，做好新时期的群众工作，推进社会管理和创新等新难题和挑战。去年以来，有的地方发生了许多群体性事件，尽管有些不全是由农村、农民引起的，但也属群众工作问题。为应对新挑战，有必要总结三年“难点村”治理工作中有益的经验，为做好新时期群众工作、开展社会管理创新提供新方法。三是巩固党的执政地位基础的需要。面对“难点村”客观存在与“难点村”需要长期治理的事实，“难点村”始终是影响农村发展稳定和进步的重要因素。面对“难点村”群众饮水困难、道路不通、经济发展落后、社会不和谐稳定等问题，我们要把服务群众、造福百姓作为最大责任，自觉践行“立党为公，执政为民”的宗旨，诚心诚意为人民谋利益，扎实推进“难点村”治理工作，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

三、建立“难点村”治理长效机制的对策措施

（一）建立“难点村”治理强大工作合力。过去三年，“难点村”治理工作由设在民政部门的村务公开民主管理领导机构负责组织协调实施。工作中各级村务公开民主管理机构负责组织协调实施此项工作，协调组织难度大，号召力不强，难以形成强大工作合力，“难点村”治理工作好象变成民政部门一个部门的事情 无法有效地组织开展治理工作。建议把“难点村”治理工作提升到党委、政府重要议事日程高度，由各级党委、政府牵头，将“难点村”治理与“后进村”整治、贫困村帮扶有机结合起来，制定中长期治理规划，落实治理责任制，纳入到各项考核社会管理与创新的重要内容，动员各级党委、政府及其各部门和社会力量共同参与，形成合力，推动“难点村”治理长效机制建设。

（二）深入挖掘和推广“难点村”治理成功经验。在“难点村”治理过程中，各地都创造地开展了“难点村”治理工作并积累了丰富的工作经验，涵盖到治理工作方法、创新做法、经验教训等内容，这些经验和教训为建立治理长效机制提供了重要依据，为今后开展类似工作提供了借鉴。

（三）加强村级班子队伍建设。建立“难点村”治理长效机制最重要的手段就是要加强村级班子队伍建设，从根本上和源头上遏制“难点村”的发生，一是选好配强村级班子带头人，二是加大党员干部队伍教育培训，三是抓好后备干部队伍建设，四是健全完善村干部激励保障机制，五是加强村干部监督管理。

（四）加大资金投入与扶持力度。

要落实国家强农惠农政策，加大工业反哺农业、城市支持农村力度，推动各项资金和惠农政策向难点村倾斜，引导社会资源向“难点村”配置。要以发展村级经济为突破口，夯实“难点村”治理的经济基础。采取“输血”与“造血”相结合、引导与扶持相结合，不断增强“难点村”的造血功能和发展能力，为经济落后“难点村”早日脱贫创造条件。

（六）加强和完善制度建设。制度建设是“难点村”治理工作的基础，也是治理“难点村”的有效途径。要着力抓好三个方面的制度建设：一是健全民主决策制度，二是健全民主管理制度，三是加强村级民主监督制度。

广西民政厅）