建设国际化城市：地方民政部门的布局与机制

◎ 曾 凯

建设国际化城市：地方民政部门的布局与机制

◎ 曾 凯

20世纪80年代以来，城市国际化概念在全世界被广泛接受。迄今为止我国有183个地级市提出建立“现代化国际大都市”。建设国际化城市，地方民政部门大有作为。本文提出地方民政部门应以社会组织、社区建设和社会福利三项职能领域为阵地，分别实施三项计划，建立21项机制，以充当社会领域开放与国际合作的排头兵，特别是建设行业协会的三个“海外体系”、组建国际社工队、建设高度融合的宜居型国际化社区和具有国际影响力的制度型社会福利制度的构想，对建设国际化城市有一定的启示。

——编者

自20世纪80年代以来，城市国际化概念在全世界被广泛接受。2012年2月29日，全国人大常委会副委员长、中国红十字会会长、中国国际人道法国家委员会主席华建敏说，“在对外交往中要更多注重社会领域的交流合作和对外援助，多搞公益慈善外交和人道援助外交”。相比其他城市，矢志国际化使命的城市应率先注重社会领域的开放与国际合作。民政部门作为社会建设的骨干部门，理应成为城市国际化建设的急先锋和标兵。改革开放以来，我国民政工作对外开放呈现全方位、多层级、大纵深的良好态势。1997年以来，民政领域国际合作与交流规格提升、合作伙伴迅速增加，合作规模不断扩大，外援资金较快增长，在服务国家外交大局上引人注目，为我国人权事业作出了新的贡献。但是，民政部门参与国际化建设的范围和程度，距离城市政府推进国际化城市建设的行动计划尚有较大距离，仍然存在较大的公益慈善外交和人道援助外交提升空间。围绕建设国际化城市，民政部门应充分发挥职能作用，在创制公共政策上出实招，重点实施三项计划，高标准完成国际化布局，并建立有效的保障机制。

一、取优定位，民政部门在建设国际化城市中高标准布局

据统计，迄今为止我国地级市中有183个提出建立“现代化国际大都市”，国际化热潮从20世纪90年代持续至今。经国务院正式批复的国际化城市有：北京市、上海市、海口市、西安市、深圳市、大连市、青岛市。省级党委和政府确认的国际化城市还有哈尔滨市。总体上看，这八个城市的民政工作对外开放程度高、改革力度大，均有若干单项工作或者是我国民政工作改革创新的发源地，或者是全国推广的模式（典型），或者是民政部确定的改革示范区（观察点）。比如城市低保、临终关怀、居民家庭经济状况核对系统起源于上海市并向全国推广，北京市的“大民政”、“九养政策”、社会组织直接登记制向全国推广，深圳市的社会工作“深圳模式”、社会组织直接登记制向全国推广，大连市的“十大”养老模式（其中居家养老模式和异地互助养老模式起源于大连）、ISO9000质量管理体系，反家庭暴力庇护经验向全国推广，青岛市的社区建设模式、婚姻登记办证服务规范和“福彩养老、亲情一家”服务品牌向全国推广，哈尔滨市的中心社区建设、社区网格化管理和社区公益设施建设经验向全国推广，西安市第二殡仪馆布点好、设施好、服务优，被誉为具有全国性示范效应的服务设施（2012年）。可以说，从绝大多数讲，国家或省确定的国际化城市与这些城市民政工作的国内标杆地位是高度一致的。国务院第十三次民政会议赋予了民政部门发挥社会建设骨干作用的地位。骨干作用的首位度体现在建设国际化城市这一攻坚改革任务上率先破题，加快完成民政部门争当城市国际使者和社会领域改革开放重大贡献者的工作部署。国内标杆地位决定了取优定位，在创先争优中彰显骨干作用，完成建设国际化城市的高标准布局。争创国际化城市进程中，民政部门既做行业标兵，又做国际化排头兵，使命艰巨。

上述八个城市以外，笔者认为已经加入世界城市和地方政府组织（简称UCLG） 的城市也是创建国际化城市的急先锋。这是由该组织的使命和国际广泛代表性决定的。其工作宗旨是：通过构建全球地方政府之间的联系网络，增进理解，促进合作，帮助地方政府解决全球化和城市化带来的各种挑战。我国已经加入UCLG的城市有18个，其中北京市、上海市、海口市、深圳市、大连市、哈尔滨市为前述的“国际化城市”，其余12个为：广州市、天津市、杭州市、沈阳市、重庆市、成都市、武汉市、长春市、吉林市、郑州市、南宁市和昆明市。事实上，这些城市中约七成取得了民政工作若干国内标杆地位。比如，沈阳模式、武汉模式、上城模式被民政部誉为具有全国影响力的社区建设模式；太阳能地名标牌、社区电子投票选举系统起源于杭州市；杭州市婚姻家庭辅导工作经验以及上城区“333+x”社区大服务体系、西湖区“三全十服务”、下城区“66810”社区服务模式，拱墅区“一岗解两难”，江干区“责任社工数字管理系统”，上城区民政标准化建设经验向全国推广；天津“鹤童”发展成为服务于全国的机构，“鹤童”经验引领了全国民办养老机构的蓬勃发展；昆明市在全国首创“亲朋式救助”、“校家式保护”流浪救助管理新模式；广州市社区综合应用平台，城乡医疗救助“重庆模式”，流浪儿童救助保护工作“郑州模式”，流浪救助“武汉模式”，武汉市社区家庭寄养孤残儿童模式向全国推广；重庆市开发的“社会救助信息系统”，南宁市制订的《“星光计划”工程建筑设计纲要》向全国推广。

二、实施“三乘一”计划，大力培育和提升社会组织的对外交往能力

2009年国家主席胡锦涛在第十一次外交使节会议上强调指出“开展公共外交直接关系到我国国际形象，是新形势下完善我国外交布局的客观要求，也是我国外交工作的重要开拓方向”。这对推动我国公共外交具有重要的战略意义。加强社会组织国际交往能力是开展公共外交的需要，是开展“非中央外交”的需要，是促成中国“城市外交”作业层的需要。在中央的统筹下，从服务国家总体外交需要出发，可从两个方面发挥社会组织“二轨外交”的作用：一方面“走出去”。开展“创造性介入”，强化影响上层决策方面的训练，提高公共外交项目执行力，同国外公民社会各个层面的关键人物进行近距离沟通，团结知华、亲华的力量，推进战略信任，巧妙、灵活地引导国际变化朝着积极方面演进。地方政府组成部门从“一个政府”出发，积极引导专业社会组织，独立开展或者与国内媒体深度合作开展“文化外交”、“教育外交”、“商务外交”、“医疗外交”、“社工外交”等活动，支持社会组织取得联合国正式咨询地位，不断扩大中国的国际影响力，逐步实现国际合作中由“棋子”向“棋手”的转变，显著提高地区发展“软实力”。另一方面“引进来”。学习借鉴云南省的做法，规范境外非政府组织在华的活动，一是组建高规格的归口管理境外非政府组织的权威机构，赋予最终决定权，将原分散在各部门的决定权变为审核权，实行扎口管理；二是组建国际合作社会建设项目库，针对性地向来华境外组织推介，因应国际招揽项目之需。实施上述“走出去”、“引进来”行动，宜有所侧重，重点发挥以下三个民政职能的乘数效应，统合集聚到社会组织载体上，故称为“三乘一”计划。

（一）以社会组织为载体，发挥行业协会乘数效应

发挥行业协会（商会）在国际交流中的纽带、引领作用，倡导、扶持其与地方政府结对的国际友好城市的同类组织建立合作关系，建立经常性的互访交流机制，建立国外联络点，促进城市产业半径向全球延伸，在开展国际合作、反倾销应诉等方面发挥独特作用。加快培育已成为当务之急，民政部门应着力加强三个方面的指引：

一是建立行业协会海外布局机制。要充分发挥行业的“合力”，打造“三个体系”为内容的海外布局机制。首先，学习借鉴温州市的经验，城市政府研究出台“行业协会建立相关境外营销体系布局规划的意见”，鼓励兼并收购、战略联盟、总承包总集成等海外经营模式，积极为中小企业提供渠道、信息以至代办出口与投资手续等，构筑“海外营销体系”。其次，加紧在海外设立对外贸易预警点，做到“一个行业至少一个点”。如设立“应对欧盟反倾销联络点”、“对外贸易预警联络点”等，广泛布点于当地易受损害的行业或领域，构筑“海外商务维权体系”。第三，从建设企业责任体系起步，大力推进海外中资企业的诚信经营、绿色发展、平安建设、民主管理和公益捐赠，并以此为基础，树立“让多种群体获益”的理念，逐步把企业作为公民，推向履行道德信念的高度，对整个社会财富增长负责，对公共环境负责，支持企业加入“全球协议”（UNGD），构筑“海外企业公民体系”。

二是建立行业协会助推全球资源配置机制。从服务全球产业链控制端这个大局出发，以奠定城市行业协会在全球城市网络体系中的重要节点为目标，分步提升行业协会的能级和地位。以深圳市为例，第一步，以服务广东省为目标，率先成立珠三角或粤东命名的行业协会。2012年5月24日，广东省民政厅出台《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》（粤民民〔2012〕105号），允许跨区域组建行业协会，“可成立以珠三角、粤东、粤西、粤北等区域命名的跨区域协作性行业协会”。深圳市行业协会应抢抓机遇，建立跨区域信息平台，搭建跨地域的企业与政府沟通的渠道，推动区域统计指标体系、行业标准化和法律法规建设，促进区域产业有序转移，鼓励深圳市企业品牌输出或支持建立延伸园区。第二步，以服务全国为目标，加快融入全球化的步伐，建立更广泛的民间区域合作机制，推广符合国际惯例的质量、安全、环保、技术、劳工等标准，加快发展技术、货币、体育、文化、产权经纪等适应市场需求而产生的新兴中介行业，加强和完善对境外投资分析、咨询、会计、律师等方面的综合配套服务。

三是组建“城市公共外交协会”。汇聚有可能从事公共外交活动的各界精英，由政协作为业务主管单位。学习借鉴上海市的经验，组建城市公共外交协会，旨在促进公共外交研究，开展公共外交实践，加强与国际上的重要智库、主流媒体和社会各界人士的交往，服务国家整体外交大局和地方经济社会发展，为更好地向世界传播中国和地方的形象，为地区发展争取良好的国际环境贡献力量，切实发挥和解、和谐与和平的“三和”效应。

（二）以社会组织为载体，发挥救灾救援乘数效应

跨国赈灾活动大体分为国际赈灾捐赠和国际赈灾救援两个方面。由于国际捐赠主要集中于中央权威机构统一管理，城市标签的影响力有限，远低于国别标签。在此，不讨论城市作为单元的国际捐赠活动，转向国际赈灾救援活动。在争取国际救灾主导权的前提下，作为城市政府首要考虑的是配合国家行动，派出国际救援队伍，作为公益慈善外交和人道援助外交的重要行动。通过救助行动，向全世界传播一个富有责任感的理念：“关键时刻中国（某某城市）是靠得住的朋友”。由于救援活动危险性大、专业性要求高，对援助者的技能、体格和年龄有较高要求，人员成本较高；科技含量高，对救援队伍携带的设备设施有很高的要求，财力支出较大；集中作业时间较长，对救援者的志愿付出时间提出了硬性要求，除了队员的外语适应外，更趋向于专职、专业的安排。这种安排如果依托于经典意义上的民间组织，完全自筹资金、有时间才做志愿者的话，资金和时间上难以支撑。因此，必须创设新型的民间组织，“杂交”官办和民办的优势，满足三个基本条件：一是以志愿精神为统领，队员全部是自愿者，按照灾情实际和专业分工的需要科学编队，形成不同的救灾应急模块；二是人员实行非编制的定额管理，人员业务经费则由财政保底，政府提供行动策划及管制、队员训练、行政和后勤支援（如训练场地、设施设备等）；三是服务不收费。这方面香港已有先例，如“民众安全服务队”。目前，我国仅有两支队伍接近这三个基本条件。一是中国红十字会。已经确定建立医疗卫生、应急供水、大众卫生、心理救援、灾害搜救、水上救生、物资发放等七大类救援队，目前已组建完毕三类救援队伍。二是蓝天救援队 。目前已经组建八支救援分队，即山野救援、医疗救援、水上救援、潜水救援、城市救援、洞穴救援、心理救援和应急通讯分队。每名正式队员要求具备三种能力资质：红十字急救员、无线电会员和熟识技术装备。城市政府组建国际救援队，可以借鉴香港的做法，按照“民间运作、数支队伍、全市编组、各展其能、各记其功、财政兜底”的原则组建。重点建设三支队伍：一是壮大充实本地红十字会的救援队伍，包含应急救援队伍、心理救援队伍等；二是引入蓝天救援队，组建城市分队；三是新建冠名某某城市称谓的救援队，如“深圳市鹏城救援队”等。这支救援力量既可以派往国内灾区紧急驰援，又可以派往境外灾区担负国际救援任务。民政部门负责制订这类社会组织的运行指引，主要内容如下：

1.建立资源整合机制。整合政府、民间和军方资源，在城市范围内统筹使用、整合配置、互为补充。政府部门调查摸底当地市红十字会、当地义工组织、当地社会工作协会和驻军等单位的专业人才、志愿者、志愿时间、设施设备、援助网络等软硬件资源，探索建立政府主导下的军民结合、社社联合、政社合作的资源共享共用机制，逐步完善相互调剂使用的低偿、无偿办法，建立必要的财政补助机制，规范民间运作有序、有力。

2.建立行动编组机制。根据担负救灾任务的不同，着眼于援助力量一体化建设，采取小型化、机动化、模块化的新型编组和扁平指挥模式，分别组建医疗救援、水电抢修、物资援助、交通运输、心理援助等救援模块，形成以民间自愿者为骨干，以矿山救援、防汛抗旱、山野救援、水上救援、潜水救援等专业队伍为基础的救援力量体系。按照编训一致、编用一致的要求，以任务为牵引，建在平时、用在急时。这支国际救援力量的基本组成、职能划分、运行规则等相对固定，平时相对独立，一旦需要执行任务，不论国内还是国际，均可随机组合。

3.建立科技装备“列装”机制。

科技装备匮乏是民间救援组织的发展短板，政府应大力建立专业救援装备的采购、更新、调剂和储备机制。在财力许可的条件下，分别建立自由装备库和调剂租赁装备库，有计划地、分批、分类配发（或按协议“列装”）到救援队伍。如“冲锋舟运行装卸托架装置”、“变速箱拆装支撑工具”、“斗齿拆装机”、卫星电话、破碎机械、新型推土机等等。

4.建立“自给自足”保障机制。境外救援行动是帮助灾区政府解决问题的，不能给它增加麻烦。因此，救援队伍的吃、喝、住、装备都要自己解决，一般时间长度是7到10天。这要求救援队伍必须在限定小时内一次性“带够”后勤保障物品，也需要后方批次补给的准备。

（三）以社会组织为载体，发挥社会工作乘数效应

2004年世界社会工作大会使用了“全球社会工作”的术语 。“这意味着世界范围内的社会工作正在被打造成一个新的全球的事业，社会工作在全球化的时代已经出现了新的发展趋势。”中国作为新兴国家，北京市、上海市、深圳市、广州市作为中国的发达城市，快速发展中遭遇的社会问题以及解决经验，对许多后起国家（地区）或城市具有借鉴意义。作为专业社会工作走在全国前列的上海市、深圳市，坚持民间化运作，建立了本土督导体系，初步建立了本土化的社工案例库，挽救了一批自杀者、吸毒者、网瘾者、家暴者和大量的失学、失业、失管青少年，化解了许多医患纠纷、劳资纠纷和高危家庭危机，帮助了一批新生代农民工儿童、孤寡老人、独居老人和残障人士重返社区，培训了一大批旨在提高城市和职场社会适应能力的进城务工新市民，促进了微观社会和谐。上海市还建立了六大社工职称序列，开发了电子社工系统。这里既有世界性社会问题的“上海解法”、“深圳解法”，也有发展中国家普遍社会问题的“上海解法”、“深圳解法”，还有一些特殊的成功案例。李立国部长对深圳市的社会工作给予充分肯定：“在我国社会工作者制度的建设中，深圳起到了创新和带头示范的作用”。

众所周知，国际危机中包含着复杂尖锐的社会问题。合作应对社会问题，提高人的生活质量，维护人权与社会正义，事实上就是“社工外交”。社工外交可分为两类，一类是救灾减灾活动中的外交活动，对地震、海啸、旱灾等危机地区提供的社工援助，包括社会功能恢复、社会关系重建、个体心理重建以及官民冲突的调解。另一类是国家或国家集团在特定区域内开展的双边“社工外交”，包括派遣社工医疗队、提供社会问题化解资金及设施设备、帮助组建社工机构、提供社工培训等。通过“社工外交”实践，传递了本国（城市）的文化理念，表达了关切异国民生之情，增进了中国与受援国的友好情谊，从而提升中国（某某城市）的道德感召力、形象亲和力，有利于形成受援国对华政策的良好基础，亦对培育国家软实力具有一定贡献。新时期，要把社工国际救援作为我国公共外交的新亮点，探索建立花钱少、见效快、影响大的对外援助方式，适时组建国际社工队。考虑上海市、深圳市具有国内领先的技术、良好的发展氛围和专业社工集聚的优势，宜在全国率先组建国际社工队，代表国家和上海市、深圳市，开展面向东盟、非洲、南美等国际地区的对外援助。具体工作，可由城市社工协会牵头组建，重点建立三项工作机制。

1.建立培训机制。建立外交（外事）部门定期培训队员的制度，通过培训牢记使命，“真正成为中国在驻在国的窗口和形象大使”。城市社工协会应与外交（外事）部门通力协作，共同开发编写培训教材，内容涉及语言学习、我国外交政策、安全、保密、外事与财务纪律、国外工作注意事项、涉外礼仪、专业技能、受援国政治、社会基本情况和社工队管理规章制度。

2.建立派遣机制。在全市范围内优选受援国亟待解决社会问题领域的社工人才，保障社会领域重点 “病种”、“发展域”的社工力量。探索培训人员和一线社工的比例，加大对受援国本土社工人才的培育。

3.建立定期轮换机制。参考我国国际医疗队的做法，采取每半年轮换一半社工队员的做法，留下一半“老队员”便于工作交接，避免重新熟悉情况，促进对当地情况的了解掌握能够“接力式”不断深入。

大力培育社会组织，不仅是开展“二轨外交”，提升社会组织对外交往能力的需要，也在积累城市社会资本方面产生了积极效果。通过培育社会组织，促使人们相互合作、信任他人，习惯于理解同情的思维方式，这有利于构建开放、包容、诚信合作的城市精神，进而为建设国际化城市奠定了比较扎实的人文基础。

三、实施社会融合计划，建设高品位的国际化社区

建设国际化社区是外事、海外引智、招商引资等工作的需要，符合国际惯例，亦是建设国际化城市的一张名片。以“没有国界的服务”为切入点，建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利，国外机构与本地机构共同安居乐业，外籍居民与本地居民和睦共处，本土文化和国外文化相互交融，经济社会全面发展的生态多元国际宜居社区。按照不同收入阶层融合、老中青融合、公共服务功能融合和文化融合的社区规划原则，借鉴华人圈国际化城市的成功经验，比如新加坡、北京市朝阳区，着力建立八项支撑机制。

1.建立社区涉外专干制度。在外籍人士聚集的居委会及其社区工作（服务）站设立精通英语、日语、韩语或阿拉伯语的涉外专干，充分发挥他们的外语优势，并依托专业机构的力量，针对性开展社区外籍人士需求调查，提出工作建议，强化对外服务功能。为中外居民提供高效、满意的服务。当前，应重点培育一批懂外语、了解外籍人员生活习俗、综合素质较高的涉外人才。

2.创建中外交融的社区文化机制。

树立“敢为人先、敢冒风险、敢争一流、宽容失败”的社区文化核心，实施文化带动交融策略，树立“同一小区讲融合、不同小区讲包容，人人之间讲互助”的核心理念，开展广场文化、俱乐部文化、慈善文化、传统文化和异国文化建设，在外籍人士长期聚居的地区重点探索宗教文化、餐饮文化、会所文化等更加新颖的特色文化，在口岸地区打造具有浓郁异国风情的街头文化、国外节日文化等。

3.建立社区“涉外管家”机制。

建立社区国际组织和外籍人员电子数据库，动态掌握社区国际组织和外籍人员数量和流动、发展情况。实行便民联系“连心卡”制度，联系卡采用中英文标记格式，让入住的外籍居民能够迅速了解社区的各项便民服务项目和各项管理制度。每有外籍人士迁入，社区都会在第一时间上门走访，发放精心设计制作的“连心卡”，打包送上社区服务电话、服务项目、境外人员管理规定等与外籍人员关系最密切的“温馨提示”，并提供证件到期提醒、备查卡办理、婚恋交友、子女就学、翻译、家政等贴心服务，为他们创造便利的生活条件。以便民服务“连心卡”为载体，建立一整套国际理念识别系统（MI）、国际化行为规范识别系统（BI）和视觉识别系统（VI）。

4.建立适度超前、满足外籍居民需要的物业管理机制。由于外籍人士喜欢群居，特别是企业境外员工会扎堆租房。因此要引导开发商建设生活配套设施齐全、交通便利、有山有水、花园面积大的优质、安全、紧凑型、集约化的小区。在外籍居民密集的社区，着力引进具有广泛知名度与美誉度的大型物业公司，提供具有ISO质量认证资质的标准化物业服务。运用技术先进的LCD大屏显示系统、视频监控系统、GIS系统、GPS系统、多媒体沙盘系统和城市综合管理信息系统，无缝链接城市网格化管理，增加外籍居民的安全感。

5.建立外籍居民的社区交流学习机制。依托当地高等院校、科研院所，引进海内外智力开设国际知识教育、外籍居民学校、中外文化交流课程、国际经贸知识讲座。大力建设社区国际学校，为外籍孩子提供教育便利。针对国际会展、国际赛事等，组织外国人指导中国居民学习英语，春节期间给外国居民送“福”字，普及春节传统知识等活动。设立外语角，邀请外籍居民参与，开展针对居民子女的外语教学公益活动等。鼓励外籍居民参加社区义工和社区民间组织，组建国际社区志愿者队伍，发挥外籍居民的特长，开展导医、导游、导购等服务，为社区其它居民服务。开展“中外家庭文化节”和“新睦邻行动”，促进中外居民沟通交流和参与社区事务。

6.建立外籍居民参与基层社区民主机制。随着外籍居民在社区中的比例的大幅提高，应大力推进本地居民与外籍居民的有组织交流。当境外居民比例介于10%～30%时，根据国内经验，应建立外籍居民参与社区居委会选举、决策、管理、监督的制度，推选“洋委员”。创新议事平台，如社区情况通报会、社区事务听证会、社区民主测评会、地区单位联席会等开通服务外籍人士热线，搭建由热线电话、社区报、QQ群、社区网站、短信平台、电子终端组成的社区问政供求信息平台。

7.探索建立社区涉外党建机制。由于外籍居民比较注重私人生活的安全性和私密性，因此传统的走家入户工作方式不合时宜。要探索建立社区物业管理党建联建新模式，找到党建工作在涉外社区中服务群众的新抓手。要创新“涉外凝聚力”工程，逐渐拉近与“洋居民”的距离，展示党在国际社区的工作新理念，推进社区党建社会化进程。探索运用新媒体获取民意、传递民情、处理民事、抢发新闻、积极表态、主导公众的渠道。探索网上入党、网上转组织关系、网上组建支部等网络化的党建工作新手段。

8.建立国际化社区考核体系。借鉴联合国评选“十佳和谐乡村”的标准，建立国际化社区考核体系。可以采用学位饱和率、就业率、犯罪率、绿化率、空气质量、人均寿命和幸福指数等指标，设立二级指标，引入第三方，开展综合评估。通过建立考核体系，逐渐“逗硬”指标，形成国际化社区建设的新导向、新标杆，也有利于进一步挖掘国际化社区建设的新标杆。

四、以实施制度型社会福利规划为重点，全面履约并深度开展国际人权领域的交流合作

着眼国际人权条约义务的履行和国际人权领域的交流合作，城市政府着力打造人权实现示范区，创建和发展中国特色的社会主义人权。人权实现在民政领域主要是群众结社、社区民主自治和广义社会福利领域 。前两者在前文已经提及。享有社会福利是人类社会的共同特征，具有国际性。向社会成员提供社会福利，是基于权利救济的执政理念，不是政府的恩赐。民政部门把民政对象的求助行为看做公民的法定权利，不歧视、不贴标签，主动解困、全力解困，热情帮助、全程帮助。从全国看，《深圳市社会福利事业发展“十二五”规划》集成了我国最先进的社会福利产品，具有代表性和普适性。该规划是民政部与深圳市人民政府联合课题小组集体智慧的结晶。规划纳入了“部市协议”的内容，得到民政部的大力支持，被民政部称谓“建立制度型社会福利制度”。该规划反映了我国人权制度的优越性，其基本导向是：顺应人民过上更好生活的新期待，促使每一个社会成员生活得更有尊严、更加幸福，始终贯穿着权利救济的基本执政理念。通过构建三项保障机制（即“三全机制”），加以落实。

1.全人群服务机制。从低保制度看，深圳市在建立户籍人口低保制度的基础上，探索建立外籍来深建设者低保制度。二者叠加，构建了实有人口的低保制度，为全国首创。低保制度规定凡低于最低生活保障线的居民不论身份、职业、年龄和就业、健康状况，不论户籍，均可享受“补差”的低保待遇，体现了“全人群”救济的特征。从社会工作制度看，其工作对象是普通人群，不限于困难群体，并且以平等、尊重的姿态提供专业化服务，具有“全人群”服务的特征。从高龄津贴制度看，每位80岁以上户籍老人每月均享受有200～500元不等的津贴，不与居民收入和健康状况挂钩 。

2.全人生服务机制。出生阶段：为孕产妇免费开展至少5次孕期保健服务和2次产后访视，为3岁以下婴幼儿免费做生长发育检查。儿童阶段：3～6周岁户籍儿童享有补贴性质的日托服务，贫困家庭儿童享有免费午餐，困境儿童享有家庭寄养、机构寄养、临时性宿舍、经济援助等社会保护措施，所有学童享有“四点半课堂”服务。婚姻阶段：结婚（离婚）免收登记费，实施免费婚检，由政府买单。老龄阶段：高龄老人享有高龄津贴、机构养老津贴和家庭无障碍改造服务，“三无”老人享有生活津贴，重点优抚老人、低保老人、失能失智老人享有机构养老津贴，独居老人享有免费应急服务，65岁以上户籍无工作单位老人免费享有基本体检（80岁以上提供上门体检服务），所有老人享有居家养老服务、社会福利卡优待服务（五项功能 ）和“幸福老人计划” 。生病阶段：我国分别于2003年和2005年在全国范围建立农村医疗救助和城市医疗救助制度，对困难群众开展大病救助，部分地区兼顾开展常见病救助 。全国建立了贫困家庭儿童大病救助制度。深圳市将0～18岁少儿纳入医保范围。死亡阶段：深圳市于2012年6月15日，实行实有人口（含非户籍）基本殡葬服务免费制度，遗体接运费、存放费、火化费、遗体告别厅租用费和骨灰寄存费均免费。非户籍居民同等享受户籍居民待遇，只需提供身份证明、火化证明和发票即可报销上述费用。

3.全方位服务机制。按照关注生存权，关注人的体力、智力、心力发展权的要求，全面建立社会福利制度。比如五保户制度、最低生活保障制度、“老年餐桌”关注人的生存权，专项救助（或称第二保障线）关注人的受教育权和体力恢复，专业社会工作服务唤醒人们的自助、自决、自立意识以及恢复人的社会功能。

可以预见，深圳市探索实践的制度型社会福利制度连同99.9%的社区直选率、60%的市级社会组织直接登记率，三者叠加连片，有望成长为成熟的“深圳模式”，成为继“郑州模式” 之后，我国履行国际人权条约义务和开展国际人权领域交流与合作的又一样板。

深圳市民政局）