创新扶贫工作机制 推进扶贫事业发展

范小建

创新扶贫工作机制 推进扶贫事业发展

范小建

2011年5月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，这是今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件。2011年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开，胡锦涛总书记、温家宝总理在会上发表重要讲话，强调扶贫开发是一项长期而重大的任务，是一项崇高而伟大的事业。回良玉副总理指出，要认真理清思路，加快建立扶贫开发工作新机制。

2012年是我国发展进程中具有特殊重要意义的一年，也是全面贯彻中央扶贫开发工作会议精神的第一年。为做好当前和今后一个时期的扶贫开发工作，必须从工作机制上进行开拓创新，从管理体制上进行健全完善，从责任制度上进行改革探索，以推动新阶段扶贫开发再上新台阶。

一、开拓创新，理清思路，建立切实有效的扶贫开发工作新机制

当前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫标准提高，扶贫对象规模和分布发生了很大变化。在这种情况下，扶贫工作的思路、方法、形式都需要作相应调整。各级扶贫部门必须在党委、政府的领导下，准确把握形势变化，进一步解放思想、更新观念，按照“四个一”（划定一条线、锁定一群人、圈定一批主战场、确定一种衔接关系）的新思路，建立片为重点、工作到村、扶贫到户的工作新机制，推动扶贫开发事业在新的历史起点上创新发展。

一是划定一条线，科学把握新的扶贫标准。经过反复研究测算，综合考虑各种因素，中央决定，以农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个标准，既是积极的、鼓劲的，也是稳妥的、可行的；既考虑到了目前各地的实际，也体现了新纲要的精神；既符合我国的国情，也照顾到了国际社会的关切。新纲要出台后，各省区市一般是按本地上年农民人均纯收入的25%-50%确定扶贫标准，31个省份的平均值约为2200元，与国家新标准相差不大。新标准比2009年的1196元提高92%，预计相当于2011年全国农民人均纯收入的33%。扶贫标准的大幅提高，充分体现了党中央、国务院对农村低收入人口的深切关怀，充分表明了中央领导集体加快推进发展成果惠及全体人民的政治意愿。今后，还要积极探索扶贫标准的动态调整机制，鼓励有条件的地方明确扶贫标准占收入的比例，逐步实现扶贫标准的动态调整。

二是瞄准一群人，提高扶贫工作质量和成效。农村最低生活保障制度全面建立以后，农村居民的生存和温饱问题基本解决。今后要把扶贫对象同低保对象区分开来，集中力量瞄准收入低于农村扶贫标准、并且有劳动能力的农村居民，最终形成“生存靠低保，发展靠扶贫”的工作机制和分工布局。要真正摸清扶贫对象的底数，切实做到“户有卡、村有册、乡有簿、县录入”，并努力实现全国数据联网，保证“低保到户、扶贫到人”，“低保一家一卡、扶贫一人一策”。这项工作政策性强、涉及面广、工作量大，需要认真细致地做实做好做到位。

三是圈定一批主战场，集中力量推进连片特困地区扶贫攻坚。针对当前和今后一个时期扶贫开发面临的形势和任务，中央决定，把武陵山区等11个区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区和新疆南疆三地州，作为新一轮扶贫攻坚的主战场。这是推动区域协调发展的重大举措，是促进社会和谐的重大决策，是国家扶贫战略的重大创新，具有重大的现实意义和深远的历史意义。2011年11月，武陵山片区扶贫攻坚试点工作已率先启动。为加强对连片特困地区扶贫攻坚工作的统筹协调，经国务院领导同志同意，已明确12个部委负责具体联系11个片区，并建立起了定点联系的机制。目前，国务院扶贫办、发改委正在抓紧组织编制全国各连片特困地区区域发展和扶贫攻坚规划，并会同有关部门研究制定支持连片特困地区的优惠政策，积极探索新机制、新办法，使片区扶贫攻坚更加有力、有序、有效地向前推进。

四是确定一种衔接关系，促进扶贫开发与农村低保制度有效结合。具体来说，就是推进程序衔接、政策衔接、管理衔接。程序衔接就是要统一组织农村低保和扶贫对象识别工作，属扶贫对象的由扶贫部门审批，属低保对象的由民政部门审批。政策衔接就是要实现农村低保制度和农村扶贫开发政策全覆盖，保证低保对象能够及时领取最低生活保障金，保证扶贫对象能够及时得到针对性的、个性化的扶贫政策支持。管理衔接就是要对农村低保对象和扶贫对象实行动态管理，全面建档、互通信息、实时观察、及时调整、有进有出。

二、完善办法，强化监管，建立合理有序的扶贫开发管理体制

一要实行分级负责。坚持中央统筹、省级负总责、县级抓落实的管理体制，实行中央和地方各级分级负责，这是我国扶贫开发的一条宝贵经验，需要长期坚持。国家研究制定扶贫开发的重大战略决策，加大投入和支持力度，加强对地方的指导和协调。省级及省级以下地方政府对所属的连片特困地区扶贫攻坚负总责，制订规划，明确任务，全面实施。县一级要根据中央和省级的总体要求，推进具体工作，狠抓责任落实。扶贫开发工作重点县党政主要负责同志更要认真履行职责，亲自部署和协调落实扶贫开发工作。贫困程度深的乡镇要配备扶贫专职干部，实现扶贫开发工作各个环节、各个层次都有人抓有人管。

二要注重分类指导。我国幅员辽阔，各地情况千差万别。要把中央决策部署同各地实际紧密结合起来，从实际出发推进扶贫开发。对革命老区、民族地区、边疆地区特别是连片特困地区，中央将加大支持力度。中西部地区要把巩固温饱成果、加快脱贫致富作为主要任务，着力解决制约发展的主要瓶颈问题。东部有条件地区要提高扶贫开发水平，探索减少相对贫困、实现共同富裕的有效途径。在致贫原因呈现多元化的情况下，对贫困群众要采取更有针对性的扶持措施。

三要加强绩效考核。为贯彻落实新纲要精神，国务院扶贫开发领导小组在广泛征求各有关部门意见的基础上，印发了《扶贫开发工作考核办法（试行）》。2012年是试行考核的第一年，我们将认真执行这一办法，树立正确导向，不断增强地方各级政府、中央和国家机关各有关部委推进扶贫开发工作的责任感和紧迫感，调动其参与扶贫开发工作的积极性和主动性，促进其切实担负起扶贫开发的重要职责。根据试行情况，国务院扶贫办还将会同中组部、发改委、财政部等部门对考核办法中指标的有效性、相关性和敏感性作进一步测试，以提高办法的针对性、可行性，不断加强对各地、各有关部门的扶贫开发绩效考核。

四要提高扶贫工作水平。经中央编办批准，2007年扶贫办有关司局加挂革命老区工作办公室牌子，加强革命老区扶贫工作；2009年，扶贫办增设开发指导司，具体负责组织开展贫困地区整村推进、产业扶贫、易地扶贫搬迁和有关扶贫试点等工作。这些措施都有力地推进了工作的开展。2011年国务院扶贫办出台了《全国扶贫开发人才发展规划（2011—2020年）》，并制定了扶贫高层次人才、农村实用人才和劳动力转移培训、扶贫志愿者等三个专项计划。2010年经国务院领导同志批准，国务院扶贫开发领导小组设立专家咨询委员会，以加强扶贫开发理论研究、进一步推进决策科学化。机构人员的充实、人才建设的不断加强、研究工作的不断深入，从根本上促进了扶贫开发事业发展、工作能力提升和管理水平的提高。

三、明确任务，加强协调，建立保障有力的扶贫开发目标责任制

现在中央关于扶贫开发的大政方针已定，任务已经明确。必须通过建立目标责任制度，加强统筹协调，确保各项任务落到实处。

一是落实领导责任。经中央领导同志批准，国务院扶贫开发领导小组近两年先后增加总政治部、国资委、全国工商联为成员单位，以加强对军队和武警部队、中央企业、民营企业参与扶贫开发工作的组织协调。内蒙古、辽宁、黑龙江、湖北、广西、海南、重庆、贵州、陕西、宁夏等省区市由党政主要负责同志担任扶贫开发领导小组组长，加大了工作力度。各地发挥基层党组织战斗堡垒作用，将扶贫开发与基层组织建设有机结合起来，选好配强村级领导班子，鼓励和选派优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。

二是坚持“三位一体”。巩固和发展专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。专项扶贫方面，继续着力抓好易地扶贫搬迁、整村推进、产业扶贫、就业促进、革命老区建设等工作，注重规划引导、分类指导、企业带动和农户参与。行业扶贫方面，各有关部门发挥行业优势，创新帮扶措施，根据扶贫开发总体规划目标、连片特困地区分县名单及贫困地区基本情况，有针对性地提出政策意见，特别是资金项目优先覆盖贫困地区并在投入力度上给予倾斜。社会扶贫方面，重点抓好定点扶贫、东西扶贫协作、扶贫国际合作等工作。进一步挖掘定点扶贫可用资源，尽可能扩大对连片特困地区重点县的覆盖面。东西扶贫协作要更加注重协作的实效，加大对西部省份资金、人才、项目、技术等方面的支持。

三是加大资金投入及监管力度。2001年-2011年，中央财政不断加大扶贫资金投入，累计已达到2400亿元以上，扶贫贷款实际发放规模也明显加大。据不完全统计，省级及省级以下地方财政用于扶贫的投入逐年增加，仅省一级2001年-2011年的财政扶贫资金就达到400亿元以上。各地和各有关部门普遍注重加强对扶贫资金的审计和监管，使扶贫资金使用效益有了新的提高。国家宣布大幅度提高扶贫标准后，2012年中央财政扶贫资金将有较大幅度的增加。在此基础上，有关部门正在探索扶贫资金投入随着扶贫对象规模增大、国家财力逐步增长而相应增长的机制。

四是加强政策协调。建立并完善有利于贫困地区发展、扶贫对象增收的扶贫战略和政策体系。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对可能给扶贫工作造成较大影响的重大政策和项目，要积极进行贫困影响评估。无论是制定财税支持、投资倾斜、金融服务和产业扶持的政策，还是研究确定土地使用、生态建设、人才保障和关注重点群体的政策，都应紧紧围绕和服务于中央确定的新阶段扶贫开发目标任务，进行充分论证和研究，条件成熟后及时出台试行。通过加大政策支持力度，加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。

（作者系国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任）