加强法治建设 深化资源环境管理改革

汪光焘

加强法治建设 深化资源环境管理改革

汪光焘

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，发展仍面临重要机遇和有利条件。同时，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，经济发展与能源资源短缺、生态环境脆弱的矛盾进一步加剧。加强法治建设，进一步深化资源环境体制机制改革，加快管理模式创新，推动建设资源节约型、环境友好型社会是我国破解资源环境约束难题，走科学发展的必由之路。

一、法治建设是深化资源环境管理改革的重要保障

资源环境保护形势十分严峻。“十二五”期间，我国经济仍将快速发展，人口总量仍将持续增长，工业化和城镇化仍将快速推进，资源能源消耗仍将快速上升。近些年来，由于建设用地大量增加，耕地减少，人地矛盾突出。石油、天然气等能源资源和铁、铜、铝等重要矿产消耗过快，资源保障程度降低。据统计，2010年我国的煤炭产量达到33亿吨，原油产量达到2.03亿吨，粗钢产量达到6.27亿吨，石油、铁矿石对外依存度分别为54.8%和53.6%。我国的环境质量局部有所改善，但总体恶化的趋势仍未遏制。2010年，我国1/5的地表水国控断面水质为劣Ⅴ类，湖泊富营养化问题严重，部分饮用水水源地水质安全受到威胁；全国17.2%的城市空气质量未达到国家二级标准，区域性大气污染突出；土壤环境质量总体不容乐观，受污染的耕地约有1.5亿亩。

改革是破解资源环境约束难题的有效途径。我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出的重要原因是改革不到位、体制机制不完善。当前，我国资源性产品价格形成机制有待进一步理顺，市场对土地等生产要素配置的基础性作用尚未充分发挥，有利于保护环境的体制尚不健全；财税体制改革总体进展缓慢，地方政府的财力与事权不相匹配，环境保护与经济发展的矛盾仍很尖锐；行政管理体制改革还不到位，管理中“越位”、“错位”、“缺位”等问题仍比较突出，政绩考核评价体制尚不完善。只有通过不断深化改革，加快转变政府职能和管理方式，努力消除制约发展的体制机制障碍，才能有效破解我国资源环境约束难题，为科学发展提供动力源泉。

资源环境法律为深化资源环境管理改革保驾护航。当前，我国已经制定了9部环境保护法律，15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约50余项，地方性环境法规和规章1600余件，基本建立了具有中国特色的资源环境法律体系，从制度上、法律上解决了资源环境保护工作中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，将改革的成果以法律的形式巩固下来。同时，资源环境法律又是随着社会实践的发展而不断完善的，它将实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。对实践经验尚不成熟又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，又为深化改革留下空间，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，为建设中国特色社会主义提供法制保障。

二、依法推进我国资源环境管理仍面临巨大挑战

三十多年来，我国资源环境管理逐步加强，建立了具有中国特色的资源环境法律制度和管理体制。但是，面对“十二五”时期的新形势新任务，现行资源环境管理还存在着诸多不适应的方面，亟待进一步深化改革。

资源环境领域的宏观管理体制改革相对滞后。当前我国资源环境管理主要依赖行政命令，这一方面与管理部门综合运用市场机制的能力不强有关，但另一方面也表现为资源环境领域的宏观管理体制改革相对滞后。资源型产品、生产要素价格形成机制改革缓慢。价格是市场经济配置资源最有效的调节杠杆，没有自然资源等生产要素价格的进一步市场化改革，充分发挥价格传导机制的作用，对下游产业形成一种倒逼机制，很难促使企业和社会逐步摆脱对低价资源和资源红利的依赖，通过技术进步和管理创新来提高自身综合竞争力，从而带动相关行业的体制改革，建立起资源节约、成本降低、效率提高的管理体制和运行机制。财税体制改革缓慢，制约了经济社会发展与环境保护相协调格局的形成。我国当前的财税体制不够合理，地方政府的财力与事权不相匹配，现行税制中地方政府的财源过于依靠第二产业，而相应的生态资源补偿机制尚未建立，地方政府保护资源环境的动力和能力明显不够。与此同时，我国在环境与资源保护方面采取的税收措施比较零散和分散，且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用。

资源环境管理运行机制不够优化。我国的资源环境管理实行统一监督和分级分部门管理相结合的体制，但在实际运行过程中，部门分工不够清晰，职能交叉重叠，部门间统筹协调配合的机制还不健全。如我国的稀土管理，稀土开采、生产指标和出口配额由几个部门分别下达，出现了各控制指标不匹配的情况，削弱了国家政策的严肃性和权威性。重审批轻管理的问题尚未解决，全过程监管还有待完善。如我国的环境影响评价管理，将主要精力用于审批，没有着力开展验收、跟踪评价等后续监管。

资源环境管理监督制约机制尚不健全。当前资源环境管理中权责脱节，监督不力，问责不严的现象还比较突出，这反映了我国资源环境管理监督制约机制还不健全。资源环境法律还不完善。现行资源环境法律对政府行为规范不够，注重规定政府的权力，对相应的义务和约束性规定薄弱；法律责任制度设计不严密，对违法行为的惩罚力度过低，使得法律的震慑力不够；环境司法还不完善，公民个人和组织通过司法途径来解决资源环境还面临法律和技术上的巨大困难。政府绩效考核评估还不完善。政府作为环境保护的主要责任主体，履行环境责任的优劣直接关系到当地环境质量的好坏。而现行的政府绩效考核还存在缺陷，领导干部履行职责缺乏动力，制约了环保事业的发展。法律监督和社会监督的力度不够。权力机关的监督近年来发挥了重要作用，但还有待进一步完善，舆论监督的法制化程度还较低，人民群众的监督受限于掌握的信息不足，尚停留在只有原则、没有制度保障的阶段，还没有发挥其弥补政府执法和监督力量不足的巨大作用。

三、践行法治推动资源环境管理改革

深化管理体制改革，推进依法行政。经过多年的推进，我国的改革已进入“深水区”，每一项新的改革举措，都涉及权力和利益的再调整再分配，继续深化改革的阻力和难度加大。应加快资源价格形成机制的改革，推进建立灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源型产品价格形成机制，建立和完善资源产权市场体系，深化资源行业市场改革，建立以市场为基础的价格调控机制。加快财税体制改革。围绕主体功能区建设，完善财政转移支付制度，逐步建立生态补偿机制；全面改革资源税，尽早开征环境保护税；完善高耗能、高污染、资源性产品的出口退（免）税政策，推动资源节约和环境保护。推进依法行政，建设法治政府。社会主义市场经济是法治经济，要进一步转变政府职能，做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要严格依法办事，所有行政行为都要于法有据、程序正当；要提高依法管理的水平，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决资源环境问题。

完善法律体系，优化资源环境管理。中国特色法律体系的形成，标志着我国立法工作站在了新的起点上。今后一个时期，应更加注重法律的修改完善和配套法规的制定，更加注重健全立法机制，克服立法过程中的部门利益化倾向，坚持科学立法、民主立法，增强法律的科学性、合理性和可操作性，充分体现人民群众的合理诉求。要抓紧修改环境保护法和大气污染防治法、土地管理法、矿产资源法和森林法等，推动能源法、原子能法和自然遗产保护法的出台，并相应的制定一系列配套法规和地方性法规，完善资源环境法律体系。要完善资源环境管理基本制度，坚持用制度来管理资源环境。完善环境标准制度，建立符合我国国情的环境基准体系；强化环境监测制度，建立国家监测网络和监测数据信息体系，通过制度保障监测数据和环境质量评价的统一；规范环境保护规划制度，强化生态保护；衔接环境影响评价制度，使环境影响评价与限期治理等环境保护的其他制度和相关工作衔接；完善跨行政区污染防治制度，总结区域流域综合管理的实践经验；补充总量控制制度，推动从控制污染物排放浓度到实现保护和改善环境质量工作思路的调整；充实农村和资源开发利用过程中的环境管理措施，推动薄弱地区和薄弱环节的管理。

落实责任，强化内部和外部监督。落实有权必有责、用权受监督、违法要追究，是行政管理改革的重要目标。深化资源环境管理要加快健全行政绩效评估。坚决改变那种助长片面追求GDP增长速度的政绩标准和考核评价制度，切实把经济增长质量和效益、节约能源资源和保护环境、推进社会全面进步等作为行政绩效的重要标准和考核评价指标体系，有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。完善政府的法律责任。法律要强化政府及其相关部门在资源环境保护工作中不作为甚至姑息纵容违法行为的责任；要增加在日常工作中上级政府和有关部门对下级政府和有关部门的监督和责任追究；要规定政府应当定期向本级人大常委会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生重大突发污染事件的，还应当专项报告，发挥人大监督作用。明确企业的法律责任。企业不仅要对减少排放污染物负责，也要对排放污染物对公共环境质量造成的影响承担责任；法律要进一步明确企业负责人的责任，企业负责人应对本单位的污染防治工作全面负责，接受职工的监督，违法要追究其法律责任；完善排污收费制度，坚持按排污量越大、超标越严重、缴费越高的原则，确定排污收费的征收标准，适时加大对超标排污的处罚力度，强化企业的社会责任。为公众监督创造条件。公众监督的前提是享有信息的知情权，环境信息公开是保障公众环境知情权的基本手段和公众监督机制的重要内容，是公众了解和监督环保工作的必要条件。法律要规定政府及其有关部门应当依法公开环境信息的责任以及公民、法人或者其他组织可以依法申请获取环境信息；企业应当依法开展监测，依法公开信息，对修改信息和销毁信息承担法律责任。

（作者系全国人大环境与资源保护委员会主任）