从“工具理性”视野看新加坡的廉政制度建设

李炳毅 吕文丽

（兰州大学 政治与行政学院，甘肃 兰州 730000）

从“工具理性”视野看新加坡的廉政制度建设

李炳毅 吕文丽

（兰州大学 政治与行政学院，甘肃 兰州 730000）

反腐败一直是执政党和政府面对的一个艰巨而繁重的任务。新加坡通过长期的实践，摸索出了一套适合自己并行之有效的廉政机制。中国传统政治思维模式偏少制度建设的工具理性，在新的历史条件下，我国的廉政制度尚存需要完善之处。因此，通过学习和借鉴新加坡的反腐倡廉经验，对建设中国特色的廉政制度体系具有重要的理论与现实意义。

新加坡；反腐败；经验；启示

制度是在特定的社会范围内，政府，组织和社会成员必须共同遵守，并按一定程序办事的行为规范和准则，由正式法规和非正式的约束构成，是行为规范与准则相互配合的有机系统。国家一系列的方针、政策的落实，不仅包括思想观念上的落实和实践行为上的落实，而且还包括制度机制上的落实，而制度层面的落实是最根本最有效的落实。长期以来，我国传统政治运行模式缺乏制度建设的工具理性，过分看重价值道德判断，从而使我们的廉政制度建设明显落后。黑格尔说过：“理性是有技巧的，同时也是有威力的，理性的技巧，一般讲来，表现在一种利用工具的活动力”。所以，研究同属华人社会圈的新加坡这方面的经验，将给我们很多启示。

一、“工具理性”的提出及现实意义

“工具理性”是法兰克福学派批判理论中的一个重要概念，其最直接、最重要的渊源是德国社会学家马克斯·韦伯所提出的价值理性和工具理性。价值理性的职责是选择正确的价值目标，即“做正确的事”；而工具理性是通过实践的途径确定工具的有用性，从而追求事物的最大功效，为人的某种目标的实现服务，工具理性的职能是“正确的做事”，用合理的方式去实现正确的目标，具有行为刚性和行为技巧。因此，工具理性又叫“功效理性”或者“效率理性”。不言而喻，廉政制度建设关系到一个国家的生死存亡，关系到社会的民主法制，关系到人民的切身利益。因此，如何从廉政制度的制定动机和行为效果上来确保廉政制度的良性运转，对一个国家的长远发展具有重要意义。新加坡多年来一直被国际社会称作“亚洲最廉洁的国家”，该国高度发展的经济，廉洁高效的政府和优美舒适的环境，赢得了全世界的高度关注和普遍赞誉，邓小平1992年南方视察时也指出：“广东20年赶上亚洲四小龙，不仅经济上要上去，社会秩序，社会风气也要搞好。两个文明建设都要超过他们，这才是有中国特色的社会主义。新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好”。①中国传统的政治思维模式从来就不缺乏价值理性，长期以来，有效的制度供给不足及制度的空心化、虚化、软化、模糊化，一直是中国传统政治的“短板”和发展瓶颈。改革开放三十多年来，着眼于以制度抑制腐败，我国已经初步建起一个集教育、监督和惩罚三位一体的惩防腐败体系。然而，在新的历史条件下，我国的廉政制度建设在不断发展的同时，也存在着一些尚需完善之处，这就需要我们理性地审视自身的不足，需要虚心地学习借鉴别国，特别是同为华人社会的新加坡这样的国家的成功经验，从工具理性的角度开展制度建设。

二、“工具理性”视野下的新加坡廉政制度建设

自1959年新加坡人民行动党上台执政以来，经过长期的实践和不断的摸索，逐步制定了一套完备的反腐败法律体系，建立了以高薪养廉为代表的廉政管理制度和具有东方特色的儒家廉政教育制度，成为世界廉洁之邦。其廉政制度建设的经验主要体现在以下几个方面。

1、理性的法律制度。著名政治学家亨廷顿认为，“腐化是一种缺乏有效的政治制度化的表征”。在以制度抗拒腐败这一信条的指引下，最有效的措施之一就是“依法治权”。新加坡强化法律制度建设，依靠法律惩治贪污，长期以来，其立法的完善性、法律的科学性和效率性都受到全世界的关注。1960年，新加坡正式颁布了本国第一部反贪法律——《防止贪污法》。该法律集刑法、刑事诉讼法和部门组织法为一体，不仅详细规定了公职人员不得利用权力收取报酬，而且详细规定了公职人员对于那些无法推辞的礼品该作何处理；将反贪倡廉的各项具体活动都纳入了法律调整的范围，不仅包括对贪污腐败行为及其处罚的规定，而且包括对惩治贿赂的机构、职权和调查程序的规定，后又经过几次修改，其内容更加完善，具有很强的操作性。此外，新加坡还制定了一部旨在加重对贪污受贿行为经济处罚的法律——《没收贪污所得利益法》，该法不仅规定了法院在审理贪污受贿案件时，对贪污受贿所得的认定，而且规定了没收贪污所得利益的程序。这一系列的法律制度具有较强的可操作性和震慑力，大大加强了贪污受贿者的腐败成本，使得官员不敢贪污。

2、理性的监督机制。众所周知，新加坡的立法不仅全面而且定罪十分严厉，对贪污受贿官员的惩罚更是丝毫不留情面。《防止贪污法》规定，所有官员贪污受贿一旦经过核实，不但要判处监禁、罚款，还要没收该公职人员在职期间交纳的所有公积金，这笔公积金有时多达几十万新元。这样的监督体系使得政府公务员要为贪腐付出惨重的代价：他们会断送政治前途，在经济上一贫如洗，名誉上声名狼藉，这样的可预测结果使许多人在贪污腐败面前望而却步，从而有力地约束了公务员的政治行为。与此同时，在政府内部的监督方面，新加坡设立了严密而专业的商业事务局，专门负责执行和管制金融业的法令；设立了检查署，直接对国会负责，对政府各部门的财产进行监督；设立了检查公署，负责对贪污受贿案件提起民事或刑事诉讼。除此之外，还设立了总揽全国廉政监督的专门机构——贪污调查局，它既是反贪污腐败的专设机构，也是《反贪污法》的专属执行机构。新加坡贪污调查局由总理直接领导，局长由总理直接任命，对总理负责，不受任何机关与个人的干预。李光耀曾指出，要让其大胆的展开反贪工作，必须赋予贪污调查局足够强大的权力。为此，新加坡先后数次修订《防治贪污法》，赋予贪污调查局以下四项主要职权：逮捕权、调查权、调查保障权、特别搜查权等。

3、理性的管理制度。高薪养廉是新加坡廉政管理制度的一大特色。新加坡领导人在制定严刑峻法的同时，注意给公职人员提供尽可能高的工资福利待遇，并建立了完善可靠的社会保障体系。这样一来，政府公职人员就可以过上相对比较富裕的生活，更容易专心投入工作，从心理上削弱了贪污腐败的动机。为此，新加坡政府采取了一系列措施。第一，提高公务员的工资待遇。李光耀认为：“为国家付出辛劳的公务员应该付给他们可观的薪水，要使他觉得工作很有意义，生活也过得好”。②据调查，早在20世纪80年代，“在新加坡，总理的月工资为50000新元，部长的工资为30000新元，高级公务员，也包括政治部门的常任秘书的月工资为12000-20000新元。”③可见，新加坡公务员的月收入是相当高的，即使在国际上也算是很高了。第二，切实解决和落实公务员的各项福利问题，包括医疗福利、贷款优惠、住房优惠和集体保障等。第三，实行公务员退休养老金制度和中央公积金制度，使其老有所养，老有所医。“以在职公职人员每月工资的40%作为公积金，存入银行，等其退休后才能支取。实际上这40%只需本人在工资中扣除22%，剩余18%则由国家补贴。”④新加坡公务员的薪金基本都很高，每年政府都要对社会各行业从业人员的收入展开深入调查，如果发觉公务员收入在各行业中有所下降，政府便会给公务员加薪，使公务员始终居于社会高收入阶层。

4、理性的教育制度。新加坡是一个深受儒家思想影响的国家，其领导人始终把儒家思想作为国家意识和治国纲领。李光耀特别推崇儒家文化，第二任总理李作栋也是儒家文化的积极拥护者，提出“儒家基本价值观应上升为国家意识”。新加坡把儒家文化所倡导的忠、孝、仁、爱、礼、仪、廉、耻这“八德”作为整个社会尊崇的道德标准和行为规范，每年开展20多场社会道德教育活动，大力倡导诚信、廉洁，使崇廉思想从国家意识潜移默化为国民的自觉行为。与此同时，新加坡虚心吸收西方文明的精髓，强调依法治国，提出反腐败的四项原则，即“法律面前人人平等，法律里面人人自由，法律外面没有民主，法律上面没有权威。”在新加坡，随地吐痰、乱扔垃圾等行为都会被重罚，贪污腐败行为更是难逃法律的追究。贪污腐败者在社会中常常难以立足，甚至沦落到“千夫所指”的境地。新加坡原国家发展部部长郑章远，因贪污受贿而被揭发，当他感到在严明无情的法律面前难以蒙混过关时，便给李光耀留下一份遗书，随后自杀。遗书中说到：“总理，过去两个星期来，我一直感到非常伤心和沮丧，对于这件不幸的事故的发生，我觉得应该负责，而且，我觉得应该负起全部的责任，作为一个东方的正人君子，我觉得应该对自己的错误付出最高的惩罚代价，这是合情合理的”。李光耀指出：“深受儒家文化影响的华人讲究面子。面子可细为“面”与“脸”。前者是靠一个人的努力而取得的荣誉，后者是群众赏识一个人的优良品行所给予的尊重。因此，一个人“没有面子”仍可在社会上立足；但是，他一旦“丢了脸”，就无法在社会上立足，甚至也使家人蒙羞。”⑤

三、新加坡廉政制度建设对我国的启示

1、从党和国家生死存亡的高度重新审视我国的腐败问题。一直以来，我国党和政府极为重视防范和打击腐败问题，反复强调腐败问题关系到党和国家的生死存亡。近年来，在党的统一领导下，我国深入开展反腐工作，大力推进政治体制改革，腐败现象蔓延的势头有所遏制，一些诱发腐败的深层次问题正在解决之中。但“腐败的根源在于政府对市场的管制和干预。”⑥在适应市场经济发展要求的过程中，一系列管理体制、监督机制不可能在短时间内得以建立和完善。截止目前，有相当一部分人对反腐倡廉工作仍存在一种错误观点，认为腐败问题不解决不行，解决的过激或许会阻碍经济的发展，不利于招商引资甚至会影响政绩，但新加坡的实践证明，抑制腐败与经济发展则是相辅相成的。新加坡能有今天的发展成就，反腐败发挥了极为重大的作用。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝曾说：“当前反腐倡廉建设与人民群众的期待仍有较大差距，发生在领导干部中的腐败问题依然突出。执政党的最大危险就是腐败，这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会‘人亡政息’。”我们必须按照这一精神，进一步加强民主监督，对群众举报、社会舆论和新闻媒体反映的问题要及时回应，认真调查核实，依法处理，结果要反馈或向社会公布，并始终高度重视及腐败问题，理性客观的看待腐败问题。

2、建立适合我国国情的薪酬制度。新加坡针对本国的国情，制定了具有本国特色的高薪养廉制度，取得了明显的效果。然而，针对目前我国的经济发展水平，实行高薪养廉制度还不现实，但“裁员加薪”和中薪保廉等观点得到学术界较为广泛的认同。”⑦为了提高公务员队伍素质和政府管理水平，促使社会较快较稳发展，有必要适度提高公务员的工资待遇，这样，有利于吸引高素质人才的加盟，促进政府的可持续发展。对于高薪养廉，在我国古代就存在这种思想。虽然高薪未必就能养廉，但起码高薪能使公务员在不同起点上权衡腐败的利弊。同时，我们必须充分考虑到东西部地区发展的实际情况，建立相应的薪酬制度，并不断地完善相应的法律制度，为薪酬制度的落实提供法律保障。

3、强化“刚柔并济”的监督机制。邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⑧在反腐倡廉的过程中，首先必须形成体系化的制度，才能使各项法律和制度相互支持，相互配合。其次，我们面临的主要问题就是处理好制度监督与道德约束之间的关系。新加坡反腐倡廉的经验告诉我们，为了实现对政府高级官员的有效监督，我们应该坚持以制度监督为主，以道德约束为辅的监督机制，二者均不应偏废。在反腐败斗争中，制度具有第一位重要性，必须建立起能够保障肃腐致廉的良好制度，同时，我们也不能忽视道德的约束力量。尽管人性是脆弱的、不恒定的，人的道德水平也呈现多元化，但是，每一位公职人员的道德品质、政治素养都是一个国家政治文化的集中体现。政治文化对于政治行为具有能动的指导作用，良好的政治文化对于公务人员的健康成长十分重要。因而，我们在以制度监督为主的同时不能忽略道德约束的重要作用。

注释：

①《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1993年版，第378-379页。

②③④刘国雄：《新加坡的廉政建设》，人民出版社，1994年出版，第14页。

⑤吕元礼：《新加坡长期执政何以保持廉洁》，《政策》，2008年第7期。

⑥吴敬琏：《中国腐败的治理》，《战略与管理》，2003年第2期。

⑦何增科：《反腐新路：转型期中国腐败问题研究》，中央编译出版社，2002年版，第73页。

⑧《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333页。

D630.9

A

1671-2994（2012）03-0175-03

2012-03-20

李炳毅（1957- ），男，甘肃白银人，兰州大学政治与行政学院教授、博士生导师。研究方向：思想政治教育理论与方法。

吕文丽（1986- ），女，甘肃平凉人，兰州大学政治与行政学院硕士研究生。研究方向：思想政治教育理论与方法。

责任编辑：陈文兴