论我国少数民族权利保障

王传发

（西南林业大学 党委宣传部，云南 昆明 650224）

论我国少数民族权利保障

王传发

（西南林业大学 党委宣传部，云南 昆明 650224）

少数民族权利是族群权利和个人权利的有机统一。我国通过制度设计、法律保障与优惠政策实施等来保障少数民族权利，取得了巨大成就，但在法律和政策方面也面临一些困难，因而在巩固和推进少数民族权利保障的过程中，需要从提高少数民族的教育文化水平以提升权利意识，完善我国少数民族权利保障的法律体系和加强司法救济，注重少数民族优惠政策的差别性和连续性三个方面来努力。

中国；少数民族；权利保障体系；困难；对策

我国《宪法》序言庄严宣告：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族的国家”，并且明确了我国的“少数民族”指新中国建立后经民族识别工作确认的除汉族外的55个少数民族。我国少数民族权利是指国家制度、法律赋予55个少数民族与汉族平等地享有宪法和法律规定的全部权利，同时还享有法律赋予的各项特殊权利，它是少数民族族群权利和少数民族个人权利的有机统一，还包括民族地区享有的有别于其他地区的一些权利。

一、多元一体的我国少数民族权利保障

我国是一个统一的多民族的国家，对多民族权利的保护，尤其是对55个少数民族权利保护直接影响到民族团结、社会稳定、国家安全和经济发展。我国对少数民族权利的保护，是在尊重和保护少数民族的平等权的基础上，用制度、法律、政策等促进和保护少数民族的发展权。

1、制度保障。在政治制度层面，我国的人民代表大会制度和民族区域自治制度对少数民族权利保障作了制度安排。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它保证人口特别少的民族至少有一名人大代表，直接体现了我国人民民主专政的国家性质，有利于保证我国各民族的平等和团结。在全国人民代表大会常务委员会还专门设立了民族委员会处理相关民族问题的议案等。民族区域自治制度是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的一项制度安排，是我国的基本政治制度之一，符合各民族人民的共同利益和发展要求。民族区域自治制度体现了民族自治与区域自治、经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。

2、宪法保障。我国宪法是保障少数民族权利的根本法，对少数民族权利保障作了原则性、概括性规定，也是其他法律在少数民族权利保障方面赖以产生和存在的依据。宪法宣告了“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，充分肯定了少数民族在中华民族形成和发展中的历史地位和作用。由于历史、环境等因素的制约，民族地区经济社会发展缓慢，与其他地区，特别是沿海开放地区的差距不断扩大的现实，宪法明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”。宪法肯定和尊重少数民族公民的宗教信仰自由权利，规定各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。为真正体现当家作主的主人翁地位，保障少数民族行使管理国家的权利，有效行使选举权和被选举权，规定全国人民代表大会及其常务委员会的组成人员中，各少数民族都应有适当名额的代表，全国人民代表大会常务委员会还专门设立了民族委员会处理相关民族问题的议案；把民族区域自治制度写入宪法，并在第三章第六节明确规定了民族自治地方的自治机关及其自治权。

3、法律保障。除宪法外，一些基本法也有对少数民族权利相关规定的专门条款。例如，《选举法》第17条有关于人大代表保障名额的特殊规定：即人口特别少的民族至少也应有一名人大代表。《刑法》第249条、第250条、第251条还专门设置维护少数民族合法权利与利益的单独罪刑条款，即“煽动民族仇恨罪”、“煽动民族歧视罪”、“出版物歧视少数民族罪”、“出版物侮辱少数民族罪”、“国家机关工作人员非法剥夺各民族公民的宗教信仰自由罪”和“国家机关工作人员侵犯少数民族风俗习惯罪”，并以刑罚为惩罚方法追惩侵犯少数民族权利的行为。《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，对民族自治地方的自治权更是作了详尽规定。

4、优惠政策保障。我国目前实施的少数民族优惠政策，内容涉及经济、财税、教育、人口与计划生育、干部任命等诸多方面，其制定及实施随着经济社会发展以及人们价值观等的变化而发展变化。从新中国建国以来到2010年，“国家在民族地区实施的优惠政策达132项（财政类14项、税收类19项、农业类12项、工业类15项、贸易类17项、金融类22项、人力资源类21项、开放联合类12项）”。①近年来，为加快少数民族和民族地区的发展，国家还采取了以下三项重大措施，一是实施西部大开发战略，二是开展“兴边富民”行动，三是重点扶持人口在10万人以下的少数民族。实践证明，我国针对少数民族权利保障的优惠政策自实施以来促进了少数民族地区的经济和社会发展，缩小少数民族地区与其他地区的发展差距，有利于提高少数民族的整体素质，有利于民族团结和族际关系的和谐稳定，促进了各民族共同发展和繁荣，对实现民族间事实上的平等产生了积极推动作用。

二、我国少数民族权利保障面临的困难

毋庸置疑，我国通过制度、宪法、法律与优惠政策等保障少数民族权利取得了重大成就。然而，由于历史原因形成的阻滞力消退，需要一个过程和受国家经济社会发展水平、法制现代化的制约，我国在少数民族权利保障方面还有不少需要完善的方面。

1、应然权利到实然权利实现的法律机制不完善。宪法确认和民族区域自治法列举了少数民族所享有的各种具体权利，使少数民族应有的权利变成了法定的权利。但是，这些条款纲领性较强，原则抽象，对现实生活中发生的侵犯少数民族权利的行为也缺乏追惩机制，各少数民族在权利保护诉讼活动中难以用宪法和民族区域自治法的这些原则来保护自己，缺少甚至没有严格意义上的制裁性规范，因而需要用实体法和诉讼法的有关权利和责任的规则来追究侵犯者的责任。如民族区域自治法中明确规定了上级国家机关的责任，然而在民族区域自治运行中屡有上级国家机关违反自治法的行为，由于惩处机制的缺失，对此的追究和补救显得捉襟见肘，影响了少数民族法定权利的实现，在一定程度上也动摇了自治法的权威性。

2、《民族区域自治法》的配套立法体系欠缺。民族区域自治法是我国解决民族问题的一部基本法，对民族区域自治制度的具体内容只是做了原则性规定，不够具体，很多条款缺乏必要的可操作性。随着我国经济社会的发展，民族区域自治法在经济管理、财税、教育和社会事业管理等方面自治权的配套立法就显得日益迫切，这是更好实施民族区域自治法，实现少数民族权利保障的必然要求。以少数民族受教育权利为例，当前我国少数民族受教育权利的保障面临诸多困难，民族地区的教育投资明显不能适应社会发展的需要。一个完整的法律制度体系是法的实施实现的前提条件，因此，必须完善以民族区域自治法为核心的配套立法，形成民族区域自治法的完整体系，以细化、具体化民族区域自治法的原则性规定，使之更具适应性和可操作性，使其规定的各项政策、制度落到实处，促进民族地区的发展和充分保障少数民族权利。

3、优惠政策的连续性有待加强。在实施少数民族优惠政策的过程中，有的民族优惠政策有很大的主观随意性和弹性，导致政策实施停滞、连续性差等，不利于政策效果的实现。据统计，“中国民族经济政策的平均稳定程度是63.41%，其中稳定程度较高的有就业政策、文化教育政策、扶贫优惠政策，而税收优惠政策、财政优惠政策、工业发展政策的稳定程度较低，对少数民族经济发展尤为重要的民族贸易政策的稳定程度仅为20%。”②政策稳定是指政策运行中的一贯性、连续性和协调性，如果政策的调整出于非客观因素，导致政策执行的连贯性受阻，将极大影响少数民族优惠政策的稳定程度和执行效果。最典型的是民族地区的财政优惠政策，国家财政体制改革采取的是“一刀切”的办法，致使1980不再单列民族地区财政预备费和民族机动金；国家财政对民族自治地方的补助每年递增10%的政策也于1987年随财政体制改革消失了；1994年分税制后税种归属以及共享收入的分享比例、税收返还的“基数法”则没有考虑民族自治地方的实际，进一步减弱了民族自治地方的财力。强调少数民族优惠政策的稳定性，并非指保持民族政策不变，而是指随着客观形势的变化及时进行政策调整、补充和替代，以保持政策的连续性、继承性和协调性。

4、民族地区经济社会发展滞后导致国家相关优惠政策实现难。民族地区起点低、底子薄、基础差，经济社会滞后，民族地区能否运用国家优惠政策促进少数民族权利保护，其关键在于优惠政策能否落实到位。西部大开发战略虽然也制定和颁布了一系列的优惠政策和措施，但实施的时间不长，相比沿海开放城市和经济特区，优惠政策的倾斜力度还不够大，还没有上世纪80年代开始国家在人力、物力、财力诸方面向东南沿海地区倾斜的效果明显。另外，一些优惠政策和建设项目常常采用“拼盘政策”，发达地区因为能够拿出“一点”，就可以得到另外“两点”，但往往由于民族自治地方出不起配套资金，拿不出“一点”就得不到另外“两点”，致使很多优惠政策难以落实，一些急需的项目得不到批准，这对民族地区的发展无疑会产生抑制。

三、巩固和推进我国少数民族权利保障的对策

1、提高少数民族的教育文化水平以提升权利意识。一个民族的文化教育水平是这个民族的经济社会发展的表征。民族地区由于经济社会发展和教育文化的落后，大部分少数民族群众教育文化水平不高，致使少数民族对自身权利的认知和有效行使权利的能力低下。提高科学文化水平是提高少数民族素质的主要途径，是促进民族发展的根本大计，少数民族的文化教育水平与民族素质成正相关系。少数民族权利的保障与实现不仅取决于经济社会发展水平，还取决于人自身的能力，包括认知权利的能力、行使权利的能力及请求权利的能力，而权利行使能力的提升则有赖于权利意识的觉醒和驱使。这一切的前提，则是少数民族教育文化水平、综合素质的提高，进而才会形成对自身权利的科学认知和理解，并在现实生活中培养正确态度和形成实现权利方式的选择，以及当其权利受到损害时知晓以何种手段予以维护。少数民族权利意识是一种基于对自身生存权和发展权的正确理解和领悟的基础上而产生的一种自我意识，是自身权利主体地位、作用和价值的清醒、自觉和能动的自我意识和自主意识。少数民族只有具备权利意识，才能充分发挥主观能动性，增强自我发展的信心和勇气，也才能巩固和推进少数民族权利保障。

2、完善我国少数民族权利保障的法律体系和强化司法救济。我国虽然已经建立了以宪法为根本，民族区域自治法为主干，其他法律法规为补充的少数民族权利保障法律体系，但是，由于这些法律法规的不完善，对于保障少数民族的合法权益和自治权利，促进少数民族和民族地区经济社会发展尚有一定差距。因此，要巩固和推进少数民族权利保障，实现对少数民族权利保护的法治化，必须依靠法律体系的完善，实现有法可依，必须依靠法治化来保证司法裁判和处理民族权利实现过程中的纠纷，实现有法必依和违法必究，从而达到用法治来保证少数民族的各项权利的真正落实和有效行使。鉴于宪法和民族区域自治法的原则性和概括性，为增强法治化的少数民族权利保障，可以考虑制定专门的《少数民族权利保障法》，以弥补宪法和民族区域自治法不可能全面具体地规定和解决复杂的少数民族权益保障问题，使少数民族权益保障工作真正步入法制化轨道。另外，行使诉权进行救济和通过违宪审查实现权利救济，也是加强少数民族权利保障不可缺少的重要方面。

3、注重少数民族优惠政策的差别性和连续性。促进少数民族经济社会发展，切实保障和推进少数民族权利，是民族优惠政策的本质和价值所在，因而针对民族地区的实际，结合少数民族和民族地区的特点和需要，体现特殊性，有差别、与时俱进地制定适合民族地区发展的优惠政策，并随着经济社会发展和形势变化的实际及时调整民族政策，做好民族优惠政策的补充和替代，使其具有适应性和持续性，才能达到政策的分类指导的功能和凸显时空效应，切忌政策的“一刀切”。当然，民族地区要把握机遇，创造条件，充分发掘内部潜力，增强自身发展能力，提高竞争意识，加大民族优惠政策的落实力度，用好、用活国家的各项优惠政策，为经济社会的发展创造良好的条件，以进一步巩固和提升少数民族权利。

注释：

①详见田钊平：《我国民族地区优惠政策效应评价与制度建设研究》，《华东经济管理》，2010年第8期。

②温军：《中国少数民族经济政策稳定性评估 （1949～2002年）（下）》，《开发研究》，2004 年第 4 期。

D633.1

A

1671-2994（2012）03-0161-03

2012-02-16

王传发（1975- ），男，云南建水人，西南林业大学党委宣传部副部长、思想政治理论课教学部副主任，法学博士、副教授、硕士生导师。研究方向：政治学理论、民族政治学、民族区域自治。

*本文系王传发主持的2011年国家社科基金青年项目 《我国少数民族优惠性差别待遇与反向歧视研究》（11CMZ020）的阶段性成果。

责任编辑：刘建文