招标控制价存在的问题及对策

范浩生，纪传印

1.徐州市工程造价管理处，江苏 徐州 221000；2.江苏建筑职业技术学院，江苏 徐州 221000

招标控制价存在的问题及对策

范浩生1，纪传印2

1.徐州市工程造价管理处，江苏 徐州 221000；2.江苏建筑职业技术学院，江苏 徐州 221000

08版《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008，以下简称08规范）的颁布实施以来，我国建设工程计价领域出现一个新的名词——招标控制价，建设工程招标过程中全面使用招标控制价来控制投标价，在经历了二年多的实践中，我们既分享了这一改革举措给我们带来的诸多好处，但同时也感受到各地在实施招标控制价的过程中也存在着一些问题。本文针对实践中暴露出的不足之处进行探讨，依据现行的政策依据，提出一些合理的建议，供有关部门及咨询机构参考，以便更好地发挥招标控制价的作用。

招标控制价；标底；围标；问题；对策

1.招标控制价的产生

2000年1月实施的《中华人民共和国招标投标法》规定招标人设有标底的，标底必须保密，由此滋生了招标过程中的腐败现象，影响了建筑承发包市场的有序竞争。2003年推行工程量计价后，各地基本推行无标底招标，实行合理低标价中标。但在企业定额严重缺乏的情况下，根据什么标准来确定投标报价的合理性，一直是困扰业主和评标委员会的主要问题。为防止投标人围标、串标、抬高造价，我国多个省市相继出台了控制最高限价的规定，但在名称上有所不同，包括拦标价、最高限价、预算控制价等，要求在招标文件中公布，并规定若投标人的报价超过公布的最高限价，其投标将作为废标处理。

为解决上述无标底招标和有标底招标的弊端，也为促使我国各省市关于控制最高限价规定的统一，2008规范提出了招标控制价。规定：“国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。”[1]招标控制价在本规范中的含义是：“招标人根据国家或省级行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。”

招标控制价是对招标工程限定的最高投标报价，直接影响工程招标的结果。对究招标控制价存在的问题进行探讨与分析具有重要的现实意义。

2.招标控制价在实践中存在的问题

2.1 编制环节存在的主要问题

2.1.1 造价人员的素质存在问题

①造价行业准入制度的问题

我国的工程造价行业实行造价工程师及造价员执业资格制度，规定工程及工程经济相关专业大专(中专）以上学历从事工程造价时间达到一定年限即可报考造价工程师(造价员），但是实际操作过程中，从业经验的规定无法控制，基本以单位盖章为准。这就带来一个实际的问题，考试通过的人员虽然取得了从业资格，但是由于缺乏从业经验，对造价的实际操作几乎是门外汉，更谈不上技巧，特别是造价工程师，多存在这类情况。造价员的情况相对好些，但是取得造价员资格的人员以刚毕业的毕业生为主，达到相关岗位要求仍需要一段时间。

另外，我国自90年代末期提出扩大内需以来，基本建设规模逐年递增，对工程造价人才的需求量极大，各地及高校培养的也加大培养相关的人才力度。这种需求主要是针对资深造价人员的稀缺，各用人单位把刚取得从业资格的造价人员充实于重要岗位，这必然会带来一系列的问题。

②造价从业人员继续教育问题

我国现行的造价人员继续教育的规定是按照每一个周期不少有规定的课时，同时为了操作方便，允许造价人员参加各地举行的面授及通过网络形式继续教育两种形式，但是实际远达不到需要的效果。一是时间上达不到需求的效果，二是内容上偏重于理论，对于提高造价人员的素质所起到的作用大打折扣。

2.1.2 现行的预算定额相对滞后

我国的工程造价编制仍然离不开地区、行业的预算定额，而预算定额的更新时间多则10多年，少则5～8年，虽然期间各地会做一些补充定额，但是新技术、新材料、新工艺的不断发展，使得我们的预算定额整体来说相对于技术更新来说滞后很多，在一些新技术前沿领域更是缺乏适用的定额子目。这就给我们习惯使用定额的造价人员带来了挑战，也势必给我们的造价编制带来了不确定性。

另外，市场经济条件下，企业定额是各投标商自主报价必然依据，投标商的报价是建立在企业自身能够实现的成本并有一定的盈利基础上，这里有两个关键因素，一是企业自身的劳动生产率，二是企业特定的施工方案。从理论上讲这种报价与按照预算定额计算出的造价——招标控制价是有很大的区别的，招标控制价的两个关键因素是社会平均劳动生产率和常规的施工方案。由此看来，招标控制价与投标报价先天性就具有水平上的差异，这种差异有时会很大，带来了招标控制价过高的结果。因此，要编制科学合理的招标控制价依据现行的预算定额很难实现。

2.1.3 没有考虑合理的风险因素

根据2008规范的规定，在招标控制价的综合单价中应包括招标文件中要求投标人承担的风险费用，但是在实际操作过程中却往往忽略了这一点，据对我市的招标代理机构调查结果，九成以上招标控制价中没有考虑到招标文件中强制要求投标人承担的风险。正因为这一点，各地工程造价管理机构相继出台相关的规定，对风险因素做出相关的明确，尤其是材料设备的价格风险、工程量的风险上做出详细的规定。但是许多业主不仅不去执行，相反还会硬性在招标文件及施工合同中明确风险均由承包商承担的相关条款。

2.2 监管环节存在的主要问题

2.2.1 没有复审制度，只是备查

现行招标控制价的监管中，各地只是规定招标控制价的备查及投诉制度，在递交投标文件截止日期的一定期限内报送当地造价管理机构备查，投标人对公布的招标控制价有异议时，可以书面提出投诉及复查，复查只进行一次，误差在一定范围以外的，复查费用由编制人承担，反之由投诉人承担。

笔者认为现行的做法虽然减少了繁琐的手续，但相对于目前造价咨询机构及人员普遍存在的素质问题，监管的力度欠缺。加大监管力度才能保证招标控制价的质量。

2.2.2 处罚力度不够

对于确实存在编制质量问题的招标控制价，目前现行的处罚力度也相对不够。虽然说造价咨询的监管主要靠行业自律及制度监管来保证，过高的处罚不太合适，但是针对于目前存在的问题适当的加大处罚力度也是必要的。

2.3 招标控制价没有起到应有的作用

2.3.1 围标现象依然存在

招标控制价是投标截止日期前公开发布的，提高了透明度，避免了暗箱操作、寻租等违法活动的产生，在一定程度上减少了招标人与投标人之间的信息不对称［2］。但是由于招投标的大环境的其他因素没有变化，特别是建筑市场施工单位多，挂靠现象没有遏制的情况下，“僧多粥少”的局面必然滋生“围标”现象的发生。这样一来招标控制价反而变成投标人围标的一个报价依据，从实际的情况来看，也确实存在着诸多的案例。特别是邀请招标的情况，在招标人与投标人串通的情况下，各投标人的报价基本上均在接近招标控制价并在其线下的一个数值。因此，由于招标控制价的公开，在投标人“围标”的需求中，变成他们可以利用的工具。

2.3.2 招标控制价偏离市场价格

招标控制价是依据国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法编制的，并且不应上调或下浮。由于定额水平的平均性，往往导致招标控制价高出市场行情较多，从而使招标控制价失去了控制的作用。

3.对策建议

3.1 继续深化改革造价员(师）执业资格制度，从源头抓起

3.1.1 建议造价工程师报考条件增加先取得造价员资格后一定年限

由于造价员考试更偏重于案例的实际操作，所有能通过造价员考试的考生相对来说具备初步的实际操作能力，再经过一定的工程实践后参加造价工程师的考试，这样通过考试的人员才能胜任造价工程师的工作。否则，便会形成“考过的不会做，会做的不能考”的局面。

3.1.2 建议造价人员的继续教育常规化，专门化

各地常规化地开办造价人员继续教育专门培训班，造价人员可根据需要灵活安排时间进班接收教育。继续教育的时间应适当延长，周期应缩短，每年均应参加继续教育。继续教育的内容多样化，造价人员可以根据需要选择，如可以是定额交底、造价编审实务提高、造价相关文件及法律法规解读等。

3.2 加强招标控制价的审查机制

设置合理的招标控制价，才能起到控制投标价格的作用。建议加强审查机制，不仅要求招标控制价要报有关部门审查，而且加大惩罚机制，应严格规定招标控制价的复审制度。为减少主管部门的压力，可以由主管部门暗中指派中介机构复审，并实行复审责任制度。

建立评审工程师责任制度，要提升评审工程师的责任意识，让其明白自己的权利义务等，健全相应的奖惩机制，高素质的人员是提升评审质量的关键。

3.3 实行造价人员见习制度

针对目前造价人员业已存在的实际问题，建议对初始取得造价执业资格的人员实行见习制度，具体由所在单位负责，并指派资深造价人员作为导师“传、帮、带”，建议见习期为1年。也可以规定凡新进单位的造价人员必须实行见习制度，在见习期内出现质量问题由所在单位及导师负责。

3.4 增加投标人的数量降低围标合谋的概率

只要投标人付出的围标成本小于其获得的收益，就会实行围标。利润是导致围标行为发生的最主要因素[3]。增加投标人数量,可以降低围标合谋发生概率,提高投标人的围标成本,使其无利润可图。同时加大对围标合谋参与各方的惩罚力度,包括经济、行政和刑事处罚,从而降低预期收益,尽可能使参与围标各方被查处后综合损失接近或小于围标合谋收益。

3.5 建议主管部门设立计价定额修订常设机构

针对计价定额普遍滞后的问题，建议地区主管部门设立计价定额修订常设机构，成立专家委员会，专门负责收集定额使用情况反馈信息，收集行业新技术、新材料、新工艺应用情况信息，并及时对计价定额进行修编。积累到一定程度并及时更新定额，从而可以改变计价定额滞后情况的发生。

4.结语

正确设立招标控制价，一方面保障了招标人的合法利益；另一方面，也增进了投标人对招标人的标底价格或期望价格的了解，有利于有实力的投标企业选择信誉高有资金实力的招标人；另外正确设立招标控制价提高了招投标透明度，避免了暗箱操作等违法活动，减少了这一环节产生腐败行为的因素，有利于建筑承发包市场的健康发展。本文分析了招标控制价的产生、招标控制价与标底的区别；并针对实践中暴露出的不足之处进行探讨，依据现行的政策依据，提出一些合理的建议，供有关部门及咨询机构参考，具有现实意义和创新价值。

[1]GB505002-2008,建设工程工程量清单计价规范[S].中国计划出版社，2008.

[2]尹贻林，周金娥.新清单计价规范招标控制价的有关问题分析[J].建筑经济，2009(3）:98～101

[3]王则柯，何洁.信息经济学浅说[M].北京：中国经济出版社，1999:212-213.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.07.103

范浩生(1975-），男，汉族，江苏徐州，大学本科，工程师，现任徐州市造价管理处副处长

纪传印(1966-）、男、汉族，江苏徐州，先供职于江苏建筑职业技术学院，副教授，硕士学位，主要研究工程管理方向。