浅议建设工程招投标存在的主要问题及对策

韩凌云 浙江工业大学

浅议建设工程招投标存在的主要问题及对策

韩凌云 浙江工业大学

本文提出现行工程建设项目招标存在五大问题：①诚信体系建设滞后；②监督部门主动监督责任缺失；③围标串标现象屡禁不止；④最低评标价法导致低价竞争；⑤评标质量不足，并提出了相应的对策。

建设工程 ；招投标

《中华人民共和国招标投标法》实施以来，对节俭工程投资、加快工程进度、遏制腐败和不正之风等方面起到了良好的促进作用。各地对招投标工作作了一定有益性的探索和研究，并取得了一定的成绩。但是由于我国建筑市场发育尚不规范，管理体制的束缚以及经验不足等原因，建筑工程招标投标在具体操作中还存在以下主要问题。

1 诚信体系建设滞后

2008年6月18日，国家发展改革委、工业和信息化部、监察部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、商务部、国务院法制办十部门联合印发《招标投标违法行为记录公告暂行办法》，于2009年1月1日起推出统一的招标投标违法行为记录信息平台（http://www.ctba.org. cn/zt/IllegalNotice/）。2010年3月29日10部位再次联合发文《关于进一步贯彻落实招标投标违法行为记录公告制度的通知》要求建立国务院及有关部门以及省、市、县四级公告平台，逐步实现互联互通、互认公用。然而时至今日，这个统一的招标投标违法行为记录公告平台虽然运作正常，但却只是一个整合记录各信用平台的招投标违法行为公告的大平台，没有推出配套的失信惩戒机制。而各地各部门虽然却相继推出自己的招投标违法行为公告平台，完善失信惩戒体制的尝试，但存在标准不统一、信息库不完整、互不共享的先天缺陷，使得投标人在某地或者某部门有违法行为，却不影响其在另外地方的正常经营活动，投标人的违法成本太低。

为促进招投标市场的健康有序的发展，建议尽快以立法形式建立起全国统一的招标投标信用体制，完整地收集、整理投标企业和个人的信用记录，将其不良的招投标行为进行量化扣分，并通过信用信息、信用评价报告等形式向社会公告，并载入相应的信用信息数据库，形成“一地受罚，处处受制”的失信惩戒机制。

2 监督部门主动监督责任缺失

2004年6月21日，国家发展改革委、建设部、交通运输部、铁道部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局发布了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（11号令），第三条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。前款所称其他利害关系人是指投标人以外的,与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人。”和第七条规定：“诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：①投诉人的名称、地址及有效联系方式；②被投诉人的名称、地址及有效联系方式；③投诉事项的基本事实；④相关请求及主张；⑤有效线索和相关证明材料。”

根据上述规定，招投标监督部门只是受理投标利益相关方实名举报且证据充分的投诉，并进行审查处理，属于被动监督。形成这一现象的主要原因是：(1）招投标监督部门只是一个行业行政监督部门，没有专门的法立案权、侦查权，必须借助公安、检察院的力量才能主动合法的调查取证，但程序比较繁琐。(2)招投标违法行为具有较强的隐蔽性，取证难，查处也比较困难。(3)存在着以投诉为名排挤竞争对手的虚假投诉和恶意投诉的现象。(4)各级纪检、监察、审计等部门也积极介入招投标的监督，但实践中，却存在着职责不明、主次不清、流于形式等问题。监督部门没有明确分工，参加人员也是临时指派。这就难免“大家都负责又都不负责”的情形出现，很容易使监督流于形式。

如何加强对对各类招投标活动进行有效的监督管理，化被动监督为主动监督我认为可以从以下几点入手：(1)建议成立一个具有立案权、侦查权的独立监督管理机构，对各类招投标活动进行监督管理。(2)建立实名举报渠道，鼓励知情者实名举报招投标违法行为，对尚在中标公示期内的招标项目，证据确凿，立即取消中标资格并处罚；对已经公示结束进入实质性实施阶段且无法中止的项目，要求成立专家组，对中标价进行重新审核，以审核后的合理价格发包给违法人，但必须对该违法人进行失信惩戒，并由其承担相关费用及其他经济损失。(3)是把虚假投诉、恶意投诉者列入不良行为记录名单，影响其信用评价，情节恶劣者，可以移交公检法进行处理。

3 围标串标现象

建设工程领域的招投标领域围标串标行为呈现出三种典型类型。

3.1 招标人(中介机构)与投标人之间相互串通。招标人(中介机构)按照内定投标人的条件，量身定做招标文件包括制定特别考虑的评标办法，或泄露标底给特定投标人，使其以最接近标底的标价中标。

3.2 陪标补偿制。投标人之间私下先确定中标企业，大家然后再参加投标。当内定的中标人以高价中标项目工程后，便按照事先商定的补偿办法分别给予其他投标人“陪标补偿费”，以减少竞争，获得高额利润。

3.3 通过挂靠多家企业已达到控制投标的目的。某些企业或个人通过挂靠不同资质的多家企业，以他们的名义参加投标，形成实质上的控制投标价或投标垄断，从中获取高额回报。同时使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域。

2010年，在青海省人民医院住院综合楼工程招标过程中，青海省招标有限责任公司作为招标代理机构，由该公司项目负责人韩某私下建议建设单位设立总额达1000多万元的大额履约保证金门槛，与浙江中天建设集团有限公司、浙江城建建设集团公司等8家投标企业串谋，由浙江中天建设集团有限公司组织这些企业收取多家企业资质参与串标围标，最后由前者中标后分享好处费。

这个案例就是围标串标的典型案例，围标串标组织者以一定的利益换取围标陪标者的参与，共同制定投标策略，以表面合法的形式和程序赢得标的。造成围标串标现象的原因可以归结为两类，一是缺乏市场机制本身不完善，使得各方在利益驱动下钻制度的空子，谋取非法利润。二是法律对招投标违规违法现象定义不清，量刑过轻（串通投标罪最高刑期仅为3年，当事人最终往往被判处缓刑、罚金了事），违法代价太小导致许多人敢于以身试法。如青海的案子招标代理机构仅被处以20万元罚款，主要的围标企业才被处以3万元罚款和当年考核不合格，没进一步的进行刑事起诉，违法成本极低。

3.4 遏制建设工程领域的围标串标现象，从以下几个方面着手：

（1）提高围标串标的量刑标准。现代《刑法》讲求“罪责相等”，最高3年的有期徒刑同几千万或上亿元的损失相比，实在是太不相称。串通投标的行为实质是“经济诈骗”，而我国的《刑法》对于“经济诈骗”的最高刑罚是“死刑”，建议按照犯罪标的数额来量刑。

（2）加强诚信体制建设，尽快形成“一地受罚，处处受制”的失信惩戒机制。

（3）加强招投标过程的监管。重点审查招标公告、招标文件的合法性、公平性、公正性，监督开标、评标、定标过程是否违法、违规操作；加强工程项目标后监管。对中标项目施工现场进行动态跟踪检查，发现有挂靠、围标串标行为的，要及时依法处理，做到发现一起，查处一起，并予以公开曝光，以起到震慑作用；加强对业主单位和招标代理机构的监管。对于业主和代理机构串通编制不合法、不公平、不公正招标公告、招标文件，设置投标“陷阱”或搞“对号入座”的，要依法严肃处理。

（4）对资格预审项目，要加强对投标人是否有挂靠行为的监管，通过向法人约谈等途径，杜绝投标企业内部管理不严导致“被挂靠”现象和个别员工私下参与围标串标的现象。

（5）以合理水平设置招标最高限价，违法组织者都是逐利的，且围标串标的成本也比较高，当他们觉得没有利润空间时，会放弃违法行为。

（6）对于资格后审项目，建议取消报名环节，由投标人从网上下载招标文件和图纸，实行投标保证金联保制度，使报名名单到开标时才被公开。

4 最低评标价法导致低价竞争

低价中标的核心就是企业通过技术、工艺创新、施工方案优化、强化内部管理，以降低施工成本，使其报价低于行业平均水平，并形成先进的企业内部定额，从而可以根据项目特点、市场竞争情况、企业自身条件较为准确地测算出投标项目的企业成本，这套估价体系作为企业的内在约束机制确保了其报价是控制在企业个别成本之上。

而恶性的低价竞争，降低了企业合理的利润率，使工程的质量、安全、进度得不到保证，增加了后期施工管理的难度，也不利于整个行业的健康发展。发生在杭州低价中标导致重大工程事故的典型案件就是2008年11月15日的杭州地铁一号线湘湖站的工程塌陷事故，为21人死亡、1人重伤、3人轻伤，直接经济损失4900余万元的重大事故。事故的责任认定为：中铁四局集团第六工程有限公司驻杭州地铁1号线湘湖站建设工程原常务副经理梅小峰、总工程师曹七一等8名责任人，违反相关规定，违规施工，冒险作业，施工过程中基坑严重超挖，支撑体系存在严重缺陷，加之基坑监测失效，未采取有效补救措施，导致湘湖站工地北2基坑发生坍塌。究其深层次原因就是发生事故的工程是在倡导低价中标的情况下中的标，压缩了施工单位的合理利润，导致在工程中偷工减料、管理混乱最终造成重大安全事故。

所以在工程招标中不能一味追求低价，要给予投标人合理的利润率。对于建设规模大、技术复杂、工期长、施工方案对质量、工期和造价影响大、工程管理要求高的施工项目的优先采用综合评估法进行招标，确保工程质量和安全。

5 评标质量不足及改进办法

评标制度在整个招投标制度中处于极其核心的地位，评标的关键在于依据招标文件所规定的评标标准和方法，借助于专家的丰富专业知识和实践经验，公开、公平、公正的确定中标候选人。然而在实践中评标过程中存在着以下问题：

5.1 专家素质不高。①部分评标专家的技术水平不高，他们的专业技术水平并没有达到评标所需要的水平，不能胜任评标工作。②部分评标专家评标时的责任心不强。评标专家在评标时，一本几百页的标书在几分钟最多十几分钟之内就阅读完毕，并做出评价，很不负责任。③部分评标专家的职业道德缺失，评标专家在评标时没有坚持公平、公正的原则，对投标人倾向性打分，还发表倾向性言论，影响其他专家的判断。

5.2 评标办法有待完善。有部分项目的评标标准不够详细，缺乏针对性，分值设置不合理，使得投标人在投标时无所适从，也使专家在评标时缺乏衡量的基本标准，造成评标结果的不理想。

5.3 电子评标进展缓慢。目前大部分地市还没有完全建立健全电子评标系统，不能使专家借助电子评标直接从纷繁复杂的符合性评审中解放出来，投入更多的精力对标书的实质性内容进行评审。

提高评标质量做好评标相关的软硬件建设，重点要抓好以下三方面工作。

(1）加强评标专家库管理，建立评标专家信誉评价体系。评标专家队伍的建设管理是提高评标质量的关键。①要进一步规范评标委员会的组建和运作机制。根据现行入库条件，评标专家需具备从事相关专业领域工作满八年并具有高级职称或同等专业水平，熟悉有关招标投标的法律法规等条件，才能够承担评标工作。然而近几年由于专家库专家人数相对过少，为满足日益增长的工程评标需要，入库考察时缺乏对其实际业务能力的审查。因此，建议专家入库时加强对专家库实际业务能力的考核。②是要加快建立评标专家信誉评价体系。对长期不参加评标、不能胜任评标工作、不遵守评标纪律的专家实行清出机制，对认真负责、吃苦耐劳的高水平高素质专家给予一定的表彰和奖励，在重点工程总优先考虑这类高水平高素质的专家。

(2）加强评标标准的制定。业主和中介机构应该从工程实际出发，根据工程的实际特点设置评分标准，优化分值设置，使评分标准真正成为衡量投标人能力水平的尺子。

(3）大力推行电子评标。电子评标系统不仅能自动评审商务标书，同时，系统还具有计算机硬件特征码识别技术、标书编制系统软证书识别技术、标书编制系统与计价软件特征码关联识别技术、标书雷同性数据分析等技术，通过符合性（外部特征）审查、初步（内部特征）评审、详细（实质性）评审三个环节而产生评审报告，科学识别围标串标等违法违规行为，大大减少了专家初步评审的时间，提高了评标的质量与效率。

上述出现问题存在根本原因在于相比国外成熟的招投标体系，我国对于工程项目招投标管理信息系统的建立处于起步阶段，相关的配套体系建设还处于探索阶段，在法规制度及监管方面的软硬件建设还要不断加强和完善。如何进行发包、招标、评标，以便更有效地控制投资，是目前以及未来相当长的一段时间内，中国建设领域的一个重要研究方向；这个问题的解决有利于合理控制投资，加快城市建设事业的发展，对促进城市经济、社会发展着积极的意义。

[1]陆伟琦.浅议电子评标在建设工程招标中的运用[J].山西建筑,2008,(1):276～277

[2]许荔.工程招投标投诉处理难点与对策研究[J].四川建材,2008,(3):264～265

[3]陈芳.提升评标质量关键是制度创新[J].建筑,2011,(10):27～28

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.07.027