我国体育管理体制的现状分析与改革设想

付江平

（正德职业技术学院基础部，江苏 南京 211100）

我国体育管理体制的现状分析与改革设想

付江平

（正德职业技术学院基础部，江苏 南京 211100）

运用文献资料法、逻辑分析法和对比研究法，对我国体育管理体制的现状和存在的问题进行了分析，结合体育管理体制的基本类型、特点和我国实际国情，提出体育管理体制改革的基本方向和所需注意的问题。

管理体制；存在问题；思考

1 体育管理体制的基本类型和特点

体育管理体制是体育领域中关于机构设置、隶属关系以及权限划分等方面的体系制度的总称。所涉及的问题包括管理权力的确立和划分；体育管理机构的设置；机构之间的隶属关系、管理形式。从世界范围来看，体育管理体制主要分为政府型体育管理体制、社会型体育管理体制和结合型体育管理体制3种。

政府型体育管理体制的特点是政府权力高度集中，主要采用行政手段对体育的各个层面进行全面管理。从制定规划到组织活动都由政府负责，这种“全包”式管理体制有利于强化领导、控制资源、统筹兼顾，但却不利于社会与民众的参与，容易产生“隔离”效应，因为难以参与资源的分配和共享，社会与民众逐渐沦为“看客”。

社会型体育管理体制的特点是社会组织成为体育活动的主宰，政府主要起制度供给、监督、服务的作用。制度供给方面主要是通过立法的方式提供规范文本，为体育活动的运行保驾护航，为纠纷的处理提供依据，法律法规也为政府监督提供了依据，政府服务的范畴也很广泛，如提供经济支持、政策支持、信息支持等。社会型体育管理体制的管理权力是分散的，优点是能够调动社会的力量参与，普及面广，普及程度深，缺点是难以有效统筹各方利益，国家与社会组织之间易产生冲突，如国家队进行的集训就面临着俱乐部不放人的尴尬。

结合型体育管理体制的特点是政府负责宏观管理，社会负责微观管理。政府主要负责制定政策框架，行使监督与协调职能；社会组织则负责微观管理，从赛事的组织到赛事的运作，从赛事的宣传到赛事的管理，所有与赛事相关的业务工作统统在其管辖之内。结合型体育管理体制有利于发挥政府的宏观管理主导作用，有利于激发社会参与的热情和加大参与的力度，但政府与社会组织的管理边界的划定、利益分配比例的制定方面存在难度。

基于不同的政治、经济、文化、历史和社会状况，欧美发达国家体育管理体制并非一致，政府参与体育管理的力度也有很大区别。但欧美发达国家体育管理体制的主流形式是“民办官助、社会自治”。以俱乐部为基础、以联赛为根本、以联盟为组织进行市场化运作，实体化的项目协会主要起监督和协调作用，并不直接干涉职业体育赛事的运作，项目协会的主要任务是开展群众体育活动和组织协调促进国家队建设。

2 我国体育管理体制的现状

2.1 竞技体育“举国体制”

我国竞技体育管理体制实行的是“举国体制”，包括以各级政府下属体育行政部门为主体构架的垂直管理体制，以国家、省级专业运动队为中心、以市县业余体校为基础的“一条龙”训练体制和以全运会为最高层次的竞赛体制。“举国体制”形成的历史背景是建国初期我国在人力、资源、资金方面极度缺乏，必须借鉴前苏联的计划经济发展模式。集中资源做大事，计划经济体制的确立为竞技体育“举国体制”的产生和确立提供了制度保障。“举国体制”在国家经济比较落后的状况下，集中各方资源群策群力重点发展重点突破，取得了令人瞩目的成就，对国家体育事业的发展、民族自信心的提升起到了举足轻重的作用，它的历史功绩不容质疑。我国政府型体育管理体制形成的原因主要是计划经济体制下国家直接配置体育资源的方式和缺乏体育管理经验。

2.2 体育管理体制的改革与存在的问题

随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制改革的不断迈进，特别是我国加入WTO后，我国融入世界的程度逐步深入。形势的变化促进了我国各个方面的改革，其中经济体制改革首当其冲，计划经济体制的转轨在带来阵痛的同时也极大地促进了我国经济的发展，具有中国特色的社会主义市场经济体制基本成型，也愈来愈展现出强大刺激和引领作用。但是竞技体育管理体制的改革并没有及时跟上，竞技体育管理体制下的体育与人民群众的需求之间存在错位和偏差，不能满足人民群众日益增长的体育需求，竞技体育自身的发展也遇到瓶颈，如集体项目的水平一直徘徊不前。为了适应新形势下体育发展的要求，我国竞技体育管理体制进行了试探性的改革。1988年原国家体委运动项目协会实体化改革试点，项目涉及12各单项项目。1992年把足球项目作为运动项目管理体制改革的突破口，积极推进协会实体化进程，并于1994年推行了足球联赛的职业化改革。1998年国家体委进行机构改革，改组为国家体育总局，对所属单位的职能进行了重新划分，撤销训练竞赛一、二、三司和综合司，成立了竞技体育司。现在我国运动项目管理体制的整体架构是：国家体育总局成为国务院主管体育工作的直属机构，下设21个运动项目管理中心，运动项目管理实行“中心指导下的协会制”，外设3个专门从事体育管理工作的社会组织，即中国奥委会、中华全国体育总会和中国体育科学协会。改革思路主要体现在：由以前由国家“全包全揽”转变为国家调控为主、社会参与为辅、国家办与社会办结合、集中与分散共存的管理体制。改革内容主要集中在：控制机构规模、改革管理职能，其中项目管理中心与协会是改革重点。改革成果主要体现在：机构规模得到有效控制，优势项目竞技成绩得以保持，潜优势项目有所突破，职业化进程得以不断推进，竞技项目的市场化成果有所显现。但由于改革的路径是从上而下的强制性制度变迁，政府行政机构作为既得利益者，它的改革动力不足，改革不够彻底，对市场经济发展的规律把握不到位，对市场的敏感度不够，由于存在政事不分、管办不分的弊端，影响了项目水平向更高层次迈进的步伐，同时由于垂直管理的强制性，造成了管理部门在竞技体育与群众体育的发展上有所偏颇，造成了竞技体育与群众体育发展失衡现象。

计划经济模式下形成的体育管理观念依然有着潜移默化的影响。长时间以来，我国把竞技体育视为实现政治利益的纯福利事业，政府行政权力的介入很深，如在进行项目协会实体化改革中，我国实行的是“管理中心领导下的协会制”，管理中心的领导由政府任命，拥有行政级别，享受行政待遇，“一套班子，两块牌子”是其真实的描述。在管理过程中也多以行政命令的方式进行管理，在项目产业利益与政治利益产生冲突时，多趋向于维护政治利益而不考虑项目产业利益。体育的社会化、产业化、商业化、市场化、职业化是世界体育发展的基本趋势，现代竞技体育已不仅仅是“争金夺银”和“为国争光”这类单一职能，现代竞技体育还具有发展经济、促进和谐等多种功能。我国在发展竞技体育时，应综合考虑它的多种功能，确保发挥竞技体育综合的影响效益。长期以来受计划经济体制的影响，我国体育管理体制实行的是高度集中的政府直接管理，过分强调政府的作用而忽略社会体育组织的作用。体育管理体制改革的方向是由政府型管理过渡到社会型管理。但由于我国的体育管理体制改革是政府主导下进行的，是自上而下的改革，政府依然垄断着核心资源与权力，社会组织并没有多少发言权，社会组织的管理权限极其有限。2008年北京奥运会上我国竞技体育取得骄人成绩，金牌榜排名第一。但与此同时我国民众的体质水平，特别是大中小学生的体质水平非常糟糕，竞技成绩的辉煌与民众体质的孱弱形成鲜明对比，这极大地触动了上至国家领导人下至普通民众的神经，发展体育的目的是什么、体育强大的标准是什么等问题重新引起大家的思考。胡锦涛主席在政府报告中提出，要由体育大国向体育强国迈进。这对我国体育管理体制改革进程会产生重要的推进作用。

“举国体制”最显著的特征是将系统外部的各种资源纳入到系统内部以及系统内部各要素在更高级别组织的协调指挥下相互合作来完成特定目标和任务。完善“举国体制”不仅要处理管理系统与外部环境的关系，亦需要考虑系统内部各要素之间的关系。

我国体育管理体制的呈典型的树状结构，各级组织之间呈相互依赖、共同成长的态势。树状结构中主要分为树根、树干、枝叶果实3个部分。“树根”是吸收养分、提供养分的主要部分；“树干”是输送养分的通路，同时也是“枝叶果实”需求的反馈渠道；“枝叶果实”是树木成长的外在表现。只有树根能够吸收足够养分，树干能够顺利输送养分的情况下，树木才会枝繁叶茂、果实累累，任何一个环节如果出现问题都会影响树木的健康成长，树状结构中“树根”的作用是决定性，树干与枝叶果实都必须依靠树根才能生存和发展。体育总局即为“树根”，现行体育管理体制下体育总局掌握着大量资源，控制着资源的分配，体育总局提供的养分输送到哪里、输送多少对项目发展具有深远影响，如经常提到的“缩短战线、突出重点”策略中，将人力、物力、财力重点投向某个项目，会在短时间内提高该项目的水平。因此，体育总局在我国体育发展中起到举足轻重的作用，它的利益诉求直接影响到各个项目的发展态势。项目管理中心为“树干”，项目管理中心主要起输送、传导作用以及反馈作用，中心的主要职责是传达总局意图，承接总局指令管理项目发展，同时也反馈项目发展中产生的问题和需求。但是，由于项目管理中心对体育总局是上下级隶属关系，所以在实际运行中更多地反映着总局的利益诉求，在项目发展与对总局负责两者产生冲突时，中心会倾向于后者，即会舍弃“枝叶果实”而保全“树根”，这在树状结构组织中是必然的选择。项目发展水平是“枝叶果实”，“枝叶果实”好不好，“树根”“树干”的支持必不可少，与此同时它还受到诸多外界因素的影响如“空气”“阳光”“土壤”“水分”等。在现行体育管理体制下，总局的支持非常重要，发展好的项目基本都是总局支持力度大的项目，而总局支持力度小的项目，如已开始职业化的足球、篮球、排球等，发展的态势只能说是差强人意。

在我国竞技体育领域，当前可供利用的制度、法规较少。现有法规以《体育法》《宪法》的相关条文为基础，配合有限的行业管理规范、制度、条例共同组成，但多为行政法范畴，处罚力度十分有限。

总结来说，目前我国体育管理体制的主要矛盾表现为管理权限过于集中、各级组织权责不清、管理制度法规不健全、法制化水平比较低、社会化程度低、发展不协调等。

3 我国体育管理体制改革的方向思考

目前国际上发达体育国家体育管理体制的利益诉求按照重要性的排序依次为市场经济利益、国民体质发展、政治利益和民族归属感。竞技体育的社会化、产业化、职业化趋向要求政府必须重新定位自身的角色。政府的角色转换主要体现在：（1）弱化竞技体育管理的政治利益诉求；（2）稳步退出竞技体育的投资经营领域；（3）适度放开竞技比赛和训练，把重心转移到全民健身领域；（4）积极培育市场主体，引入市场机制，完善市场竞争体制，提供法律法规等制度性保障措施。

我国体育体制改革首先要打破“举国体制”的格局，扩大社会办体育的规模，形成政府、民间、社会、个多层次的体育管理体制。我国体育管理体制改革的方向：第一，完善运动项目管理中心的职能和运行机制；第二，推进竞技运动项目单项协会实体化改革；第三，弱化政府的直接干预，积极引导社会组织承担具体管理和运营，促进竞技运动项目的市场化、产业化和社会化；第四，探索竞技运动项目相关利益者共同治理的机制。其中，运动项目管理中心的职能和运行机制改革和项目协会实体化改革是目前的重点。运动项目管理中心是中国特色的项目管理体制，是政府部门授权管理项目发展的事业法人，项目管理中心使我国的体育管理由体育行政部门直接管理变为间接管理，有利于转变机关职能，有利于理顺体育行政机关与协会的关系，实现政府宏观管理。然而项目管理中心的体制设置存在很大弊端，它既承担运动项目管理职能又承担项目协会办事机构职能，“法人重叠”和“上侵下职”的问题较严重，经常出现越权管理问题。中国特色的项目管理中心制是社会转型期的产物，作为体育总局和项目协会的桥梁和中介，其改革应注意以下几个方面：（1）明确自身职责，将管理权、经营权下放项目协会，加强对协会业务上的指导，研究、解决协会遇到的实际困难，为协会发展提供政策环境支持；（2）调整项目管理中心的分类，以项目的影响力、普及程度、社会基础、竞赛效益等多重因素为依据对运动项目实行分类，对适于市场化的项目可以交予协会管理，不适于市场化的项目以项目管理中心管理为主。落实单项协会化，使项目协会成为项目管理的主体，促进项目协会形成依托社会、自我管理、自我发展的运行机制。

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1674-151X（2012）06-150-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2012.06.076

投稿日期：2012-03-19

付江平（1979 ～），讲师，硕士。研究方向：体育教育与训练。