关于强化高等职业院校内部控制的思考

吴 中 云，王 跃 鸣

(1.扬州职业大学，江苏扬州 225009;2.南京财经大学，江苏南京 210046)

我国高等职业教育经过最近10多年的迅猛发展，已成为高等教育的重要组成部分。作为承担高等职业教育主要职能的高职院校，在经历了合并办学、新校区建设、办学水平评估以后，办学规模急剧扩大，办学层次有所提升，办学体系趋于稳定，但与此形成鲜明对比的是，就大多数高职院校而言，由于合并前学校的性质不同、办学层次差异等大背景不同，同时也由于内部管理运作不一，如财务管理系统(软件)不一致、财务人员素质参差不齐等具体问题，导致了高职院校内部控制弱化甚至缺失的情况比较严重，从而影响了高职教育改革的整体推进，影响了高等职业院校的生存和发展。因此，如何建立健全适合高职院校的内部控制体系，进一步增强风险管理意识，实现内涵发展，应成为当前各高职院校内部控制面临的迫切问题。目前，教育理论和实践界的专家学者借鉴企业内部构建控制规范体系的理论、思路和实践，已经开始关注和研究高等学校的内部控制体系的建设。但综观现有的文献，我们也不难看出，目前专家、学者对高等学校内部控制的研究，较多的还是着眼于本科层次的高校，而对高职院校内部控制体系建构的关注和研究还很少，普遍存在研究关注面不广、研究成果分散、研究与高职院校的契合度不够等问题。［1－5］因此，加强高职院校内部控制研究，提高研究成果与高职院校实际的结合，值得高职教育研究界重视。本文试就高职院校内部控制存在的问题、存在问题的原因，以及如何解决等进行一般性论述。

1 高职院校内部控制存在的问题

所谓高职院校内部控制，可以理解为高职院校在遵循国家相关法律法规的基础上，为了学校发展战略的实现，进一步提高管理效能，以维护资产安全、确保资产完整、保证管理信息真实可靠为取向，而实施的权责分明、支撑有力、动态改进的管理过程。对照内部控制的具体内涵，当前高职院校内部控制的具体状况与此还有较大差距，问题主要表现在四个方面:

1.1 内部控制目标不明确

大部分高职院校的管理层甚至是高层领导普遍认为，学校只要管理好资金的流向就万事大吉了，所以就将管理的重心放在了财务收支方面，而忽视了资产、基建、教学、科研等重点工作的内部控制。

1.2 内部控制的主体和范围不清

实践中，许多高职院校将内部控制的主体局限在领导、纪检及会计、审计人员范围内，并以防错查弊为控制目的，以事中、事后经济事项为控制范围，从而造成了一方面内部控制机构完善、人员配备也很到位，但违规、违纪、违法案件仍然频繁发生且有蔓延之势。

1.3 内部控制中各部门协同配合弱化

许多高职院校不能按照学校事业发展目标明确各部门职责，再加上领导分工上的区别，客观上造成了少数部门权力较大，责任过小，成为“人为”的重要部门、关键岗位，存在“为控制而控制”的行政行为，将许多本来简单的问题复杂化，层层设限，步步设卡，形成“过控”现象;而大部分部门和机构则成了非重要部门和一般领域，从而将本来很重要的工作简单化了，如专业建设、课程建设、科研工作、师生员工的思想政治工作、学风与教风建设、校园文化建设等则显得无关紧要，漫不经心，得过且过，基本处于“失控”状态。

1.4 内部控制中各部门责权利不统一

为确保学校各项事业发展目标的实现，各高职院校均设置了教学、科研、学生管理和二级院系等业务部门和财务、审计、纪检监察、资产管理、人事等相关职能部门，由于各部门和内部单位的分管校领导之间、部门与部门之间各项工作中常常是各自为政，互不干扰，缺乏良好的常态化的信息互通与共享，造成了信息不对称，从而导致工作中协同配合弱化，出现了所谓的“控制孤岛”。因而彼此工作不协调，重复与浪费惊人，矛盾冲突不断。

2 高职院校内部控制存在问题的原因

2008年财政部等部门联合颁布的《企业内部控制基本规范》(财会［2008］7号，以下简称《规范》)，早就明确了企业内部控制应包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等五大要素。《规范》同时也明确了内部控制制度的中心内容，即在于对企业经济运行的控制;内部控制的主线是财务控制，而财务控制实施则由具体的财务会计人员实现。参照《规范》的相关规定，对照目前高职院校内部控制存在的问题，我们发现高职院校在内部控制上存在上述四个方面问题的原因也有几点:

2.1 缺乏良好的内部控制环境

高职院校内部控制环境包括外部环境和内部环境两个方面。外部环境缺乏主要表现为与高等职业教育相关的内部控制法律法规及监管机制尚不够健全和完善。由于各高职院校行政隶属关系不同，从而造成管理体制及外部治理结构存在缺陷，部分宏观政策在执行中存在偏差等。内部环境缺乏主要表现为各高职院校中长期发展战略不明确，规划不到位;学校管理层对内部控制意识淡薄，使得学校内部控制基本上流于形式;内部机构设置及权责分配不合理，激励与分配机制的效用存在缺陷;内部监督体系未能有效整合并运转等。

2.2 缺乏整体风险防范意识

防范风险是实现高职院校内部控制的一个重要环节，也是风险管理主要内容之一。10多年来，随着国家进一步加大对高职院校财政支持的力度，各高职院校获得了难得的发展机遇期。但机遇与风险是一对孪生姐妹，由于高职院校管理层不同于企业管理层，很少经历过市场经济的洗礼，防范风险的意识比较淡漠，在追求“示范”、“骨干”的道路上过分强调基础设施和设备购置等硬件建设，而忽视了项目建设过程中的资金瓶颈。为此，许多高职院校以资产、第三方担保、收费权等作为抵押，通过向银行借贷的形式筹集资金，并由此背上沉重的利息负担。国家宏观调控政策和对高校收费的政策稍有变动，加上近几年的生源在逐渐下降，将会给高职院校发展带来巨大的风险。但我国高职院校目前尚未建立风险防范机制，高职院校内部无专门机构进行风险管理，从而造成高职院校对办学过程中可能存在的风险无法识别和防范。

2.3 内部控制机制缺少制约力

许多高职院校一方面设置了专门的内部控制机构如纪检部门、审计部门，同时设有党政联席会议、财经领导小组、基建领导小组、收费领导小组等决策机构，但这类机构普遍存在制度不健全、职责重叠、权力和职责分配不明确现象，集体决策只是形式，决策的民主性、科学性无法体现。有的学校虽然制定了内部控制制度，但上下级之间约束性差，不能从根本上贯彻落实，各承担监督的职能部门无法单独行使监督职能，不能进行超前监督，给学校的管理埋下重大隐患。

2.4 财务会计人员的整体素质偏低

高职院校内部控制的效果，依赖于会计信息的及时和准确提供。而会计信息的准确、及时，不仅依赖健全的制度、优秀的管理团队，更重要的是取决于会计人员整体素质的高低。因为，各项会计业务的处理情况，最基础的工作总是由财务会计人员来完成的，所以，会计人员整体素质的高低，将直接影响内部控制的效果。业务素质高的财务会计人员不仅奠定了会计内部控制的根基，甚至可以发挥他们的主观能行性，将内控制度的不足有效的进行弥补。而在高职院校发展过程中，由于学校的合并等多种原因，造成了财务会计人员在学历结构、年龄结构和职称结构等方面不能满足内部控制的要求，导致了内部控制的弱化。

3 强化高等职业院校内部控制的对策

参照《规范》的规定以及与之配套的《企业内部控制配套指引》的具体要求，结合高职院校内部控制活动的特点，加强高职院校内部控制，一方面应以科学性、规范性、重要性、成本效益性为指导原则，构建适用于我国高职院校的内部控制体系;另一方面，在具体管理实践中，也应做好下列几方面的工作:

3.1 创建良好的内部控制环境

高职院校的行政主管部门，应根据财政部门的总体要求，制定适合高职院校经济活动特点的内部控制规范和制度，为高职院校的内部控制创造良好的外部环境。各高职院校应建立和健全学校内部的内部控制制度，如财务收支管理制度、经费使用审批制度、财会人员轮岗制度、内部审计制度和财务风险预警机制等等，着力改善内部控制的内部环境。各高职院校应在树立全过程和全员控制意识的同时，着力抓好关键人、把握住关键部位、管好关键环节、控制住关键工作岗位等。促使高层管理人员积极参与内部控制制度的制定，并认真执行内部控制制度，教职员工自觉执行内部控制制度，并能主动向管理层报告内部控制中存在的缺陷，提供改进内部控制的建设性建议。

3.2 构建以风险防范为核心的内部控制机制

在高职院校的规模扩张和内涵建设过程中，资金需求与供给的矛盾日益突出，而国家对于高职院校的财政拨款却十分有限，这就迫使高职院校不得不从银行、租赁公司等渠道去筹集资金，使得财务风险不断加大。如果对债务的财务风险估计不足或分析不充分，会使高职院校的财务状况不断恶化，有时只能举借新债来偿还旧债，造成恶性循环，严重阻碍了高职院校的进一步发展。因此，我们应着手构建高职院校的财务风险防范机制。首先，在领导层要强化风险意识，从学校高层开始，自上而下在学校内部全面推行内部控制管理的工作;其次，在学校内部结合校园文化建设，通过专题讲座和宣传渠道，进行内部控制的宣传，建设包含会计内部控制在内的学校文化，让全体员工都树立风险防范的意识。

3.3 建立以财务控制为重点的内部控制体系

各高职院校应以财务控制为重点，建立制度、基础、风险、环境等内部控制体系。建立分级授权制度，按照规范、实用、安全、有效的原则设置标准化操作规程，严格财务控制。会计人员进行会计核算时必须以法律法规为核心，账务处理实现岗位分工制，各岗位之间既相互联系，又相互制约。严格授权管理，以明确分工和权责分明形成严密的风险防范体系。同时，加强企业内部审计和监督检查，建立财会、稽核、纪检、监察等紧密型一体化监督管理组织体系，防范经济犯罪，使有章不循、违规操作的现象彻底消失。

3.4 加强培训，不断提高内部控制人员的素质

人才是高职院校的灵魂，无论是学校重要的管理岗位，还是教科研岗位都应该配备合格的高素质的人员。因为，内部控制系统要想发挥其应有的作用，不但要科学、完善地建立其自身体系，还要严格的执行，而执行好坏的关键是受人员的素质高低影响的。内部控制是由人来设计和实施的，管理者和员工都是内部控制施行的主体和客体，并通过自身的工作直接或间接地影响着他人的工作和整个内部控制系统。所以，内部控制的有效实施关键在于每个管理者和每个员工都要清楚自己在学校发展中的作用和在内部控制中的位置和角色。只有每个人都明确自己的分工，与整个学校积极协调一致，才能推进内部控制的有效运行。因此，必须加强对内部控制人员的教育与培训，不断提高内部控制人员的政治素质、业务水平和道德水准，提高内部控制的质量，以实现高职院校财务管理的目标。

4 结语

高职院校的健康稳定发展，必须确立财务管理的中心地位，如果失去财务管理的指导，任何管理活动都是盲目的，而内部控制是确保财务管理发挥作用的重要保证。因此，有效的会计内部控制也可以弥补其他管理工作的不足，良好完善的内部控制有助于现代高校内部治理结构的建立，有利于各项决策机制的科学的和风险预警机制的建立。内部控制还能够提高高职院校的风险防范能力，保障学校未来的可持续发展。管理者决策的正确与否、管理能力能否发挥作用和学校资金使用效率能否提高都离不开学校的内部控制，有效的内部控制在高职院校的管理中始终将处于核心的地位。

［1］张兆许.高等学校内部控制制度浅谈［J］.中国乡镇企业会计，2011(4):125－126.

［2］尹庆伟，韩春丽，周明明.论如何加强高等学校内部控制［J］.经营管理者，2009(6):223－224.

［3］岳霞.企业内部控制理论及其在实际中的应用［J］.经济师，2011(6):268－269.

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