我国农地承包经营权流转探析——基于对黑龙江省牡丹江市柴河镇84户的调研

王 宏

福建师范大学，福建福州 350108

一、前言

素有“北大仓”美誉的黑龙江省是我国最大的商品粮生产基地，加速黑龙江省农地流转，实现规模化、集约化经营，对我国“守住18亿亩耕地红线”的目标具有战略性的意义。作为黑龙江省东部最大的城市，牡丹江市虽为非粮食主产区，但依靠特色农业，农民人均纯收入连续七年位居全省第一，经过多年的探索，农地流转成效显著。2009年，全市有21个乡镇建立了土地流转市场，占乡镇总数的38.1%,全市土地流转面积达到147.7万亩，比2008年增加10.2%。①然而，受地形、经济、政策等多方面影响，牡丹江地区农地承包经营权流转两极分化现象较为明显，许多乡镇依旧流转不畅。对于农地承包经营权流转问题，理论界已经进行了很多极有价值的研究，但多数是以完善农村产权、推进制度变迁等角度进行探讨，而基于农户层面进行经济学分析的研究还不是很多。基于此，笔者对“全国500个重点建设小城镇”、“全国综合改革试点镇”的黑龙江省牡丹江市柴河镇农户进行农访调查，从农户角度来分析当前我国农地承包经营权流转的现状及问题，并结合造成流转不畅的制约因素提出相关意见，以期为政府部门制定相关政策提供科学依据。

二、研究区域及样本设计

柴河镇是黑龙江牡丹江市一个以特色农业生产为主，集林产、造纸及机械加工于一体的工农业大镇。全镇辖10个行政村、46个自然屯，行政区域面积801平方公里，其中城区面积6平方公里。全镇总人口为2.7万人，其中农村人口1.4万人。土壤类型属暗棕壤和草甸暗棕壤，地势起伏不平，属缓坡丘陵地带，耕地多集中于牡丹江及头道河流域，2005年，全镇拥有耕地面积5.98万亩。主要粮食作物有玉米、大豆、水稻等，经济作物有果树、西香瓜、烤烟、白瓜籽、葡萄、蔬菜等。②

本次调查采用受调查农户填写问卷与交谈相结合的方式，调查范围包括柴河镇8个行政村，分别是柴河镇内重点发展加工业、交通运输业、商业饮食服务业的柴河村、镇北村，镇周围重点发展蔬菜生产的长石村、东风村，山区重点发展黑木耳生产的阳光村、朝阳村，以及镇中部重点发展玉米、考烟、畜牧业的头道村、群力村，发放问卷90份，其中有效问卷84份，问卷有效回收率93.3%，调查主要涉及农户家庭基本情况、土地流转情况、土地流转意向、土地流转中介组织等内容。

三、农地承包经营权流转的供需现状分析

（一）参与农地流转的农户数量少

2009年，牡丹江市的农地流转率高达41%，而调查数据显示，柴河镇三年来农地流转供给和需求较牡丹江相比均存在不足，三年来参与过农地流转的农户仅为26户，占样本户数的30.95%，转入19户，转出仅占7户，转入比例是转出比例的2.7倍。（见表1）柴河镇作为东北的经济强镇，各方面发展水平一直在牡丹江地区名列前茅。2005年，全镇工业总产值10.5亿元，粮食总产量11589吨，农村经济总收入1.4亿元，农民人均收入4810万元，比同期全国农民人均收入高1555元。③按理说，农村劳动力会随着经济水平的提高而得以加速向二三产业转移，但柴河镇农地流转速度之慢不得不引起我们的思考。

表1 近三年农户农地流转基本情况及流转意愿表

（二）农户转入土地的意愿较为高涨

在所调查的84户样本户中，30户农户（35.7%）未来有转入农地的意愿，愿意转出农地的农户数量较少，仅有10户，意愿转入户是意愿转出户的3倍。且受国家政策的导向作用，出现曾经没流转过农地的农户未来转入意向高涨的现象。近三年没转入或转出过土地的58户农户中，有24户（41.4%）表示未来愿意转入农地，只有7户（12.1%）的农户表示愿意转出农地。应该说随着国家惠农政策的实施，农民惜地现象普遍存在，加之金融危机造成的非农就业机会的减少，农户在未来对土地的需求意愿强烈，普遍强化了土地的就业保障和社会保障功能，因此转入意愿比例高是合情合理的。

（三）农户的土地流转意愿较为理性

尽管当前惠农政策给予农民的农业补贴及减免的农业税，使得农民种地的比较利益有所上升，许多没参与过农地流转的农户在未来转入意愿高涨，但对于已经流转过农地的农户来说，对于市场的预期还是比较稳定的。调查数据表明，从需求角度看，19户近三年转入过农地的农户中，有4户因为家庭人口结构及非农就业不稳定的影响，表示愿意长期转入农地，2户由于劳动力结构发生变化而希望转出，11户想继续保持现有规模；从供给层面看，7户近三年转出过农地的农户中，有2户专业能手表示愿意再继续转入农地，增加收益。4户感觉现有劳动力资源与土地资源刚好匹配，想保持现有农地规模，而只有1户举家迁移到城市的农户表示未来有继续转出意愿。可见，已发生过农地流转的农户未来的流转意愿是理性的，他们作为经济人，其决策不单纯是受政策导向等外界环境影响，而是从自家实际情况出发，综合分析流转的成本收益，流转行为是建立在能否实现自身劳动力资源与土地资源有效配置这一前提下的。

四、农地承包经营权流转存在的主要问题

（一）流转面积较小

样本区农户从村集体承包土地共1545.6亩，流转的耕地总面积仅为239.2亩，占承包耕地总面积的15.5%，受黑龙江省地广人稀的影响，该镇人均土地面积较高，为4.6亩，但发生过流转的农户也许出于土地的社会保障功能或是对非农就业不稳定预期，为给自己留足后路，大都不愿把土地全部流转出去，肯流转的户均面积仅为2.1亩，农地的小规模流转严重制约了土地规模化经营的进程。

（二）流转期限偏短

由于非农就业机会的不稳定及农民自身保守的小农意识，调查发现农民在土地流转期限上多采用保守的态势，既想流转出去，但又怕流转后自身在想收回时不能及时收回，因此流转的期限普遍偏短，调查发现农户农地流转期限1年期最多，占到整个样本数据的37.5%，1-5年为27.5%，5-10年17.5%，10-15年仅5%，选择15年以上的农户只有1户。调查中甚至有12.5%的农户干脆不限定流转期限，以求方便自己收回，这无疑会带来流转不规范，土地纠纷多，农民的权益得不到有效保护。

（三）流转形式不够多样

调查发现，农户农地流转形式主要还以小范围内的农户间自由转包为主，比例高达76.9%，其中转包对象也十分有限，主要以转包给本村本组其他农户为主（63.4%），而转包给本村外农户比例略低。调查中有2户农户采用出租形式，但出租多为季节性出租。土地互换比例也仅为11.5%，互换范围一般为亲朋好友间。针对近些年兴起的股份合作制，此次调查还特地对此进行了专项调查。调查发现，农户对股份合作制的认识度十分低，在整个84户样本范围内，只有12户（14.3%）基本了解，一点也不了解的农户占71.5%。另外，调查中发现没有一户农户采取转让方式流转土地，可见，在社会保障制度不完善农村，大多数农户都不会彻底放弃对土地的承包经营权。

（四）流转合同不够规范

从流转合同形式看，调查区农户在农地的转包过程中，以没有合同的居多，占65.3%，由于签书面合同要上报村集体，农户嫌麻烦，因此合同主要以口头为主，占56.6%。出现合同不规范的现象的主要原因是农地转包对象多为本村小组成员或本村内村民，因此，建立在彼此信赖度较高的基础上，农户普遍认为对方不会出现道德风险问题。不过这一方面会使得农户土地承包权益得不到有效保障，一旦发生道德风险，契约违约率高，那农民将会得不偿失，另一方面一旦农户准备采用口头合同，那交易对象无疑被限制在亲近的 （通常是本村内的）农户间，这无疑会缩小流转对象，不利于土地的合理利用。

（五）流转中介组织匮乏

调查发现村集体在农地流转过程中基本形同虚设，对农户流转行为的影响很小。数据显示农地流转过程中“没经村组同意”的比例高达84.7%，主要原因基于农户出于节省自身交易成本的考虑，认为村集体过多的干预会提高谈判费用，但不经村集体同意，无疑也会降低流转后农户地权的稳定性。调查中还发现，虽没经村组同意，但“需有中介作证”是调查区农户普遍选择的一种流转行为，在样本中占63.6%，但中介在农户眼中仅仅是“第三方证人”，一般由流转户双方都比较熟识的亲朋担任，其只起到了证人作用，不能像正规中介组织一样为农户提供信息支持及组织保障。

五、农地承包经营权流转不畅的原因

（一）农地比较利益低造成了农地需求相对不足

农民作为理性经济人，其行为决策是基于成本收益角度并以实现自身利益最大化为目的。近些年化肥种子等生产资料、农机农具等农用物资价格的上涨使得经营农地生产性成本同时上升，加之农产品收购价格的不稳定，农业生产的投资回报期长，自然风险和市场风险都很大，农民普遍感觉“增产不增收”。此外，由于因为种地效益太低，而进程打工的收益相对较高，随着二三产业的不断发展及农民自身渴望致富的意愿不断增强，农户家庭主要劳动力逐年向城市转移，家中一般只剩下老人、妇女和孩童，妇女一般要承担着负责家庭起居、照顾老人孩子的责任，从事农业生产的劳动力明显不足。因此，经营农地比较利益低是农民不愿意转入土地最重要的原因。

（二）非农就业不稳定降低了农地供给欲望

非农就业具有不稳定性，首先表现在非农工作明显的兼业性和季节性，使得外出的劳动力多属“季节型”和“候鸟型”，“农闲出去，农忙回来”现象明显。其次，由于受到国内外经济环境的影响，特别是2008年金融危机，镇内许多乡镇企业不景气甚至倒闭、破产，使得农民工返乡现象较为明显。再加之企业深化改革，减员增效，企业职工再就业压力增大，对外地农民进城打工采取了更严格的限制。最后由于长期针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善，乡镇农民自身文化素质和技术水平较低，调查的样本区内，教育程度在初中以下（含初中）的占到77.3%的高比例，在竞争日益激烈的社会中，他们难以获得稳定的就业岗位，这也就印证了上文提到的合同签约期限偏短等问题。

（三）农村社会保障不完善限制了农地有效供给

在广大农村，土地之所以作为农民的“命根子”，最根本的还是在于土地的社会保障功能。作为满足农民衣食住行、经济自给、医疗养老、婚丧嫁娶、子女教育的直接载体，土地几乎承担了应由国家和社会承担的所有保障职能，调查中未来土地转入意愿强烈的事实很好的印证了土地社会保障功能的重要性。这种现象的存在不仅仅是基于农民特有的传统封建意识，更深层次上讲，是因为当前我国农村社会保障体系尚未完全建立，大部分农村的养老、医疗、社会救助等社会保障制度不够健全规范，大部分农民还要通过土地来维持生计和解决看病、上学、养老等问题，农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。

（四）土地流转机制不健全阻碍了农地供需衔接

目前，柴河镇的土地流转尚处于起步阶段，还没有形成引导农民合理、有序、规范市场化运作的土地机制。首先，土地流转缺少中介服务组织，使得流转信息不畅，土地流转对象与范围小，流转形式较单一，流转合同不规范，农户往往有转出土地的意向，却找不到合适的转出方，而需要土地的人又找不到有合适的转让者，土地流转信息极其不对称。其次，鼓励土地流转的激励机制尚未形成，乡村两级受自身视野及文化的局限，引导和服务不到位，不具备有效组织农民“以地生财”的能力。最后，由于柴河镇农业部门设置不够规范，专门负责农业工作的人员少，任务重，权责不明晰，且长期投入经费较低，无力对土地流转合同进行统一的指导和管理。

六、促进农地承包经营权流转的政策意见

（一）加大对农业扶持力度,提高农业的比较利益

农业比较利益低在一定程度上是个不可逆转的现实问题，加强对农业的扶持力度，同时间接地提高农民种地积极性，是现阶段柴河镇政府解决“三农”问题的当务之急。一是要大力宣传，继续完善国家各项惠农政策。当前柴河镇对于党和国家各项惠农政策的落实还明显不够，到处撒盐式的补贴政策并没有起到预期效果，因此补贴要分门别类，特别是加大对种粮大户的补贴力度，避免出现“一窝蜂”局面。二是要突出重点，加大对柴河镇特色农业的扶持力度。加强政府的宏观调控作用,发展柴河镇境内的特色农业项目，促使农产品产销对路。三是要加大投入，完善农业生产的基础设施建设。柴河镇政府应将财政向农田水利等基本建设倾斜，加快土地整改步伐，提高农民农业生产的比较利益。

（二）提供稳定的非农就业机会，有效促进农村劳动力转移

非农就业的不稳定使得柴河镇农村劳动力流转不畅，造成农地供给不足，因此要实现农地流转，首先要积极发展二三产业，提供多渠道稳定的非农就业机会，营造农业劳动力转移良好的外部环境。特别是针对农民个体经商、自主创业要给予必要的经济行政支持。其次要为农民工提供免费培训，提高农民工自身的职业素质。可以效仿温州市“百万农村劳动力素质培训”计划，对“专业农民”、“转业农民”、“务工农民”分别进行有针对性地培训，还可优先安排流出土地的农民参加职业技能培训，提高其多种领域就业的素质和能力。

（三）建立多层次的农村社会保障体系，弱化农民对土地的依赖

要解决农地流转不畅问题，就必须要积极稳妥、全面扎实地将社会保障工作做细做实。2009年，国务院 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的出台，在全国范围内掀起了农民参与养老保险的热潮。因此柴河镇可以借鉴我省宁安县等14个试点地区的做法，弱化农民“养地防老”的意识，更好地解放农村劳动力。其次要立足实际，结合中央方针及镇内经济社会发展水平，加大财政对社会保障投入的比例，多渠道多角度地扩充完善社会保障项目，使得保障范围更全面、内容更具体。再次要制定出清晰明确的农村社会保障范围、对象和条例，使得社会保障的具体执行有章可循。

（四）建立完善的农地流转市场机制，形成供求的有效衔接

农地流转市场的构建，并不是靠一方力量即可达成的，而是需要县市、乡镇、村集体三管齐下，层层配合，建成集市场供求的信息采集、流转咨询、价格评估、业务指导、监督反馈等内容于一体的服务系统。一方面要求县市一级要加强领导，统一指挥，全面负责所辖乡镇农地流转的总体部署、制定相关政策法规、提供必要的财力物力支持、建立相关的职能部门进行有效指导；另一方面要求在乡镇建立农地流转服务中心，认真设定并指导本乡镇的农户共同签订标准规范的土地流转合同,明确土地流转面积、区位、期限、价格以及流转双方的权利义务等，促使流转更加规范化、制度化、市场化。

注释：

①土地集约经营,农民“抱团”致富[EB/OL].牡丹江新闻网，http://mudanjiang.dbw.cn，2010-02-01.

②柴河镇镇志[EB/OL].www.hailin.gov.cn/xiangzhen/chaihe/2.Doc,2006.

③市农委2008年大事记[EB/OL].牡丹江农业信息网，http://www.mdjagri.gov.cn，2009-03-27.

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