浅析新《发票管理办法》

李美叶

经国务院批准，新的《发票管理办法》于2011年2月1日起施行。修订后的管理办法进一步加大了对发票违法行为的惩处力度，对于制售和使用假发票、不依法开具发票等以前旧版《发票管理办法》中亟待解决的问题进行了完善弥补。

一、新《发票管理办法》出台的背景

随着经济社会的发展，旧《发票管理办法》（以下简称旧《办法》）在执行中出现了不少的问题:一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。新《发票管理办法》（以下简称新《办法》）对制售和使用假发票、不依法开具发票等旧《办法》中亟待解决的问题进行了完善弥补。

二、新《办法》较旧《办法》的创新性

1.从立法层面来看:此次发布的新《办法》法律层次较高，是国务院总理温家宝签署的，属于行政法规。不但是处理发票问题的重要依据，也是法院等部门执法的重要依据。比国税函或国税发等文件的层次高，采信范围广。同时，将旧《办法》第十七条改为第十六条，将原国税函［2004］1027号文件中关于代开发票的规定写入《发票管理办法》，提升了相关规定的法律级次。

2.在政策目的方面:除了规范发票管理外，新《办法》打击虚开、代开发票等违法行为的目的非常明确。从形式上看，根据旧《办法》的规定，企业在开具发票后盖章时，可以在“财务印章”与“发票专用章”之间二选一，而新《办法》明确规定，发票只能加盖发票专用章；此外对发票专用章式样作了明确规定。

3.在管理理念方面:新《办法》更加强调征纳双方权利、义务的对等，而不是单纯强调纳税人的义务。比如，新《办法》更加侧重开票方、受让方的控管，进一步规范了会计人员的职业操守，明确了纳税人“知道或应知道”发票真伪的责任，强调了税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

4.加大动态监控力度:新《办法》在第二条在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。同时，新《办法》将第三十一条改为第三十条，第一款中增加“缴销”发票的情况。届时，也加大了舆论监管力量，新《办法》在第六条对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。这样不仅鼓励单位和个人举报发票违规行为，而且加大违规使用发票的成本和社会监督力量。

三、新《办法》给予的启示

首先，从实际操作上看，新《办法》进一步细化了虚开发票的违法行为，增强了实际工作中对虚开发票的违法行为认定的可操作性，并且严禁纳税人的下列行为:为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票，介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票，转借、转让发票，介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品，知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输，拆本使用发票，扩大发票使用范围，以其他凭证代替发票使用等。将专业人员尤其是会计的职业判断作为处理发票事项的应知原则（应知义务），将司法上的过错推定原则和原罪理论引入发票管理中，让举证责任完全倒置，促使发票使用者要不断提高发票甄别能力。同时，要求企业取得的合法发票必须如实反映经济业务。对于发票双方若属于关联方，应考虑符合独立交易原则，使用公允价格，避免被税务机关纳税调整，不存在利用关联方调节利润的行为。

加大依法合理使用普通发票的宣传力度，强化发票管理意识。既要提高广大消费者索取发票的自觉性，提高维护自身合法权益的意识；又要让经营者交易过程中明白提供发票是经营者应尽的义务，不按规定开具发票是违反发票管理法规的行为。从提高国民守法素质这个根本问题上去控制利用普通发票进行偷、逃国家税款的行为，严堵税收漏洞，防止财政资金流失。

最后，基于防范税务风险的考虑，纳税人应充分认识到发票管理的重要性，加强对发票的管理。因此，纳税人可从两方面入手:一方面，纳税人应认真学习新《办法》和《发票管理办法实施细则》，根据最新的要求建立完善的内部发票管理制度，由专人负责发票的管理和开具工作；另一方面，纳税人应对照新《办法》的各项要求，认真检查自己在日常发票管理中存在的不合规的做法并加以纠正，以避免因为发票违规而被税务机关进行处罚的风险，切实做到懂法、守法，用好法律、合理纳税，树立企业良好形象。