政府再造理论对我国行政体制改革的启示

李婧

摘 要 20世纪70、80年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政危机、提高政府效率，西方各国掀起了声势浩大的政府改革浪潮, 由此产生了新公共管理理論和实践。目前我国正处在由计划经济向市场经济体制转轨时期, 政府管理中存在的问题不容忽视。如何有选择地借鉴吸收国外新公共管理经验, 对我国经济社会的持续稳定、政府改革的全面发展具有十分重要的意义。

关键词 政府再造 公共管理 政府改革

中图分类号：D035 文献标识码：A

一、 政府再造的相关理论

随着西方各国由工业化社会向后工业化社会转变，科层制这一传统的行政模式，效率大打折扣，政府组织变得机构林立，缺乏创新，难于适应迅速变化社会环境，甚至成为社会经济进步的阻碍。20世纪80年代以来，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方国家相继掀起了大规模的政府再造运动。

“再造”一词，首先由美国管理学家汉默和钱皮提出，再造是对组织流程进行反思和彻底的重新设计，以在组织绩效、服务质量等方面取得质的改善。1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在美国出版了《改革政府》一书，指出用企业精神来改革公共部门，并提出了政府再造的10条原则，将政策制定（掌舵）和服务提供（划桨）分开，成为政府改革的重要原则。国内诸多学者也对“政府再造”进行了研究和分析，张福成教授认为当代政府再造的核心理念是企业型政府，陈振明教授也对西方的“新公共管理运动”作出了评述。

按照德国行政学者塞顿托夫的观点，政府再造应包括现代行政国的概念，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引导社会、经济的发展。政府再造不只是重视政府在量方面的成长，而更注重的是质的方面的改变。

政府再造是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权利结构以及组织文化等来完成这种转型过程，政府再造主张将政府治理与市场机制相结合，把私人领域的管理方法引入政府公共管理部门和公共管理过程，重塑政府与社会的关系，鼓励非政府组织参与公共产品的生产和提供。由注重工作过程和投入转向注重产出和结果，通过多种形式的授权来改善公共部门的工作。通过政府再造来增强政府活力和回应性，提升公共服务的品质，实现政府治理的经济、效率和效能。

二、政府再造对我国政府改革的启示

对我国而言，全球化和信息化趋势迫使中国政府在“政府再造”的世界风潮中作出秘极的回应。作为一种源自西方国家的公共部门管理的新途径，一种以改革传统行政管理模式为目标的理论思潮和改革实践，“政府再造”范式适应西方社会和公众对政府改革的现实要求，在一定程度上克服了传统官僚体制的弊端，受到西方社会的普遍欢迎和公众的广泛接受，它所具有的积极意义，是不容忽视的。但是，“政府再造”并不是一种具有国际普遍意义的改革模式，它的产生和发展是在某些特殊社会背景和制度条件下进行的，这与当代中国政府改革的前提有所不同，因此，在我国当前经济转轨和社会转型的特殊时期，应当从我国具体国情出发，从质上实现政府再造。

（一）我国政府政府改革的现状。

政府再造运动发端于西方，其核心是企业型政府。主张借鉴企业管理的方法技术和理念来管理政府，目的是提高政府的行政效率，在这一点上，中西方是相同的。但是，中国政府再造和西方政府再造还是有区别的。西方国家的制度比较完善，政府再造侧重于技术层面，注重细节的完善，但在中国，传统的行政公共行政准则在中国尚未过时，仍是中国政府改革的指导思想。同时，中国正处在社会转型期，各种制度法规并不完善，因而政府再造的目标是进行制度建设，通过制度安排来治理国家。

2000年以后，政府改革的主题得到进一步深化：一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”，基于这样的认识，建设服务型政府就成为了我国政府再造的主要目标。2002年党的十六大将政府职能归结为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，各级领导认识到，建设服务型政府，必须转变政府的理念，确立“公民本位”的意识，将“以人为本”作为核心，为市场主体服务、为社会服务，最终为人民服务。

政府的施政理念应实现由政府本位向公民本位转变；公共服务提供应本着共管共治的原则，鼓励非政府组织的发展，为非政府组织的参与创造空间；在公共服务内容上，转变政府职能，明确政府服务的重心是提供公共服务和公共产品；公共服务提供方式的选择，应以公民本为的而精神，再造政府流程，实现公共服务民主供给、协商供给、透明供给、高效和便捷供给。

（二）政府再造的实现策略。

1.理念再造。

政府理念再造影响着政府的定位，政府应在理念上实现由政府本位、官本位、行政本位向公民本位、社会本位、服务本位的转变，重新界定政府与公民之间的关系，并突出强调了政府的服务职能。借鉴政府再造理论，服务型政府是自公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组织起来，以为公民服务为宗旨，应倾听公民的需求，回应公民的呼声。政府在转型过程中，应树立如下观念：（1）以人为本，结合中国行政文化中的全心全意为人民服务的行政文化倡导以及“以人为本”的科学发展观的重要思想，在政府部门和公务员中树立“公民意识”和“公民本位”的思想，努力构建“服务行政”的理念；（2）树立顾客至上的观念，致力于建立一个“企业家政府”，不断提升为人民服务的标准，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向、政府提供回应性服务，满足公众(顾客)的要求和愿望，提高服务质量。

2.政府体制再造。

服务型政府的本质是“以人为本，执政为民”，向社会、企业、公民提供更多更好的公共服务产品，因此，要对政府的服务模式进行全方位的调整和改革。就行政组织再造或政府组织重塑而言，主要以组织弹性化为目标，力求政府部门的组织重塑与环境的变迁相适应。为此，要求政府组织更为精简、结构更具弹性化、职责更加明晰。

借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，加快政府体制创新的步伐，彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制，打破政府垄断公共物品供给的局面，让社会和企业参与部分公共产品和服务的提供，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。

3.服务流程再造。

流程再造可分为内部流程再造与对外服务流程再造，对于内部流程的再造，可以通过制度和技术的再造来实现。从制度层面看，服务模式的再造，离不开服务组织和服务流程的革新通过服务流程的革新，实现政府服务流程的法制化、合理化、科技化、透明化,建立新的财政制度、改变预算编制制度等。现代信息技术的发展，对于政府管理理念、治理结构、政府程序和工作流程、政府政策制定、政府行政成本都产生了重大的冲击，电子政务在促进政府反应力、提升政府沟通效率、提高决策质量和水平、扩大公民参与等方面都有巨大的优势。将电子政务融入到行政体制的健全和改革中去，不仅要将管理工具或者管理技术革新，更要革新管理战略，实现政府在理念、组织、制度、技术层面上的全面革新，从而实现政府信息的公开化、政府权力运行的透明化和政府与公众互动的便捷化，切实做到转变政府职能。

（三）我国政府再造的实现途径。

1、加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，改变政府垄断公共物品的供给的局面。建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制，彻底打破政企不分、权力过分集中的行政管理体制，通过合作和外包等形式让社会组织和企业单位参与公共产品和服务的提供，将“掌舵”与“划桨”进行分离。

2、引入市场竞争机制，进行市场化变革。在政府与市场的关系上，充分发挥市场在资源配置过程中的作用，凡是市场能发挥优势作用的地方，充分让市场发挥作用，政府只管市场做不好和做不了的事情，适当引入竞争机制，通过市场的力量来提高政府效率。在公共产品和服务的提供上，政府与市场合作，或通过承包、租赁、委托、代理、招标等将其外包给企业或公共部门，实现社会管理主体的多元化，并在充分发挥市场对资源配置的基础性作用的基础上，加强政府对市场的宏观调控，通过市场来弥补政府的不足和失灵。

3、借鉴当代工商管理的理念和管理方法，由传统行政管理管理模式向新公共管理模式转变。传统的科层制模式下，我国政府习惯于依赖正式的规章制度，对下级的控制注重过程而不重视结果，同时，在公共管理活动中，缺乏对成本—效益的分析。将目标管理、成本管理、绩效管理等引入公共管理领域，提高公共管理的效益和质量。

4、大力培育和发展社会力量，增强社会自治能力，调动社会力量的积极性，逐步形成政府、工商界、市民社会相协调的“网络管理”机制，提高政府的工作效率，减轻政府负担。□

（作者：武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业本科在读）

参考文献：

[1](美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改造公共部门.上海译文出版社,1996.

[2]张成福，党秀云.公共管理学.中国人民大学出版社，2001.

[3]陈振明 政府再造——公共部门管理改革的战略与战术.东南学术 2002（5）.

[4]李雪梅 新公共管理理论对我国政府改革的启示.贵阳师范高等专科学校学报 2005（2）.

[5]邓晓海 论西方国家的政府再造及其启示和借鉴.华中师范大学 行政管理