论经济公益诉讼制度

林柏瑞

摘 要 公益诉讼是关于公共利益受到侵害而提起的诉讼。当前，经济公益遭受侵害的情况客观存在并日益突出，公益诉讼理念深入人心。经济公益诉讼作为一项对传统诉讼法进行理念性更新和突破的新型诉讼，排除了传统的将原告资格限制在须与本案有直接利害关系的原告适格理论的阻却。当社会经济公益遭受侵害或有侵害之虞时，授权检察机关或任何公民和组织均可为维护社会经济公益而向法院提起诉讼。

关键词 经济公益诉讼 原告资格 适案范围 保障措施

中图分类号：D922.2 文献标识码：A

一、 经济公益诉讼的法律特征及建立之必要性

公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。还有学者认为，公益诉讼是指一定的机关或公民为了维护公共利益，依法对违反法律法规，给国家、社会公共利益造成损害的行为人提起诉讼，追究其法律责任的诉讼活动 。

(一) 经济公益诉讼的法律特征。

经济公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、组织及个人的违法行为或不行为，使社会经济公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的制度。公益诉讼制度有以下显著特征：

首先，经济公益诉讼具有经济法的内涵特质。基于对经济法本质所达成的共识，涉及社会经济公益与国家干预构成经济公益诉讼的本质特征。从某种意义上说，经济公益诉讼其实是对传统诉讼法(民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法)进行理念更新与突破的新型诉讼法，但它也并不是完全独立于该三大诉讼制度之外的，而是在民事诉讼制度基础上发展起来的一种特殊诉讼程序。

其次，它是指被诉行为侵害了或危及到社会性的经济公益，一般并不直接损害原告私人的利益。在经济公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。经济公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为分割的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为分割的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。

再次，经济公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决成立的前提既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是未造成现实的损害但有损害发生的可能并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。例如：工业企业不按国家环境保护的要求，在进行新建、改建、扩建工程时，防治污染和其它公害的设施没有与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，即使对环境的污染尚未形成，也可提起诉讼。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在经济公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，所以法律有必要在经济公益侵害尚未发生或尚未完全发生时，就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止社会经济公益遭受无法弥补的损失或危害。

最后，经济公益诉讼具有较强的国家干预性。传统的私权理论确立了私权至上的理念，但绝对的自由必将导致权利的滥用。鉴于个人私益与公共利益这对矛盾的长期对立，必须建立相应的制度对契约自由与公序良俗这两项原则进行协调与平衡。建立经济公益诉讼制度，国家允许任何组织和个人对他人的行为提起诉讼，特别是赋予检察机关提起公益诉讼权，以公权介入私权，无疑具有强烈的国家干预色彩。同时由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权将受到较多限制。例如：公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。这些都是国家干预的具体体现。

(二) 建立经济公益诉讼制度的必要性。

法谚“无救济，则无权利”揭示了法治社会的一条重要准则，即凡是没有司法救济的场合，便无权利可言。因此，建立经济公益诉讼理所当然具有其必要性。

首先，社会经济公益受到侵害而救济不足。基于市场失灵和政府失败，体现国家干预和社会公益性的經济矛盾和冲突日益突出。我国长期实行社会经济运行的国家行政管理这一单轨运行机制，忽视了其它社会力量(主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人)的作用，使得对社会经济公益的侵害得不到有效遏制。经济违法行为无孔不入，只靠行政执法机关的执法监督，是杯水车薪，挂一漏万。而且经济执法机关有法不依，变相执法屡见不鲜，尤其是地方保护主义和行业保护主义根深蒂固，严重影响了行政执法监督的公正性，使许多的经济违法行为得不到有效的处理 。因此，突破国家——行政权力——社会公益；公民——司法手段——私人利益这一固有权力架构，授权有关国家机关、社会组织和公民个人对经济公益损害提起诉讼已成为现实的需要。

其次，我国现行经济法诉讼机制在经济公益救济上存在缺陷。民事诉讼的起诉条件之一为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。可分为两种情况：其一，由个别受害人单独提起诉讼。其困境主要体现在分散受害者重复诉讼，耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾，而且起诉者处于弱势地位，纷争当事人在力量对比上缺乏对等性，从而削弱权利人起诉的原动力。其二，由受害方以群体形式提起共同诉讼。问题在于代表人诉讼要求当事人一方有共同的诉讼标的或诉讼标的种类相同且原告方当事人诉讼请求能协商一致，否则必然导致诉讼效果的削弱、成本的高昂、程序的繁琐及周期的迟延。《行政诉讼法》第6条规定的原告、被告资格和争议标的(具体行政行为)的三重限定决定了行政诉讼程序对经济法中涉及公益纠纷直接适用的排除，而且行政诉讼以行政处理为前提，其争执的焦点已不是经济利益关系而是以行政管理关系为中心的行政纠纷，也难以保证对受害主体权益补偿的兼顾和对违法行为处理的彻底性。目前，我国大部分的经济违法行为的实施者为直接或间接的既得利益者，这必然会导致处理违法行为时缺乏应有的中立性。例如为了增加地方财政收入、显示政绩，政府部门对大规模环境污染的漠然视之，对违法企业之间的限制竞争行为的视而不见，甚至亲自出马，大搞行政垄断，实行地方保护主义等。

二、 经济公益诉讼的启动主体

从西方各国的行政诉讼演化史来看，当代立法的趋势是降低起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，促进公民对自身利益和公共利益的维护，“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”。纵观各国，这种理论在美国的《清洁空气法》、《清洁水法》、《噪音管制法》、《克莱顿法》中明确体现，赋予纳税人、竞争者、消费者、社会团体以原告资格；德国赋予检察官以公益代表人的资格；英国赋予检察总长和地方政府以申请司法审查资格；日本赋予普通民众以原告资格；法国1973年的罗艾依埃法律中也作出了相应的规定。我国可以吸收和借鉴国外经验，确立以下几个可以提起经济公益诉讼的主体：

(一) 检察机关的原告资格。

1. 检察机关原告资格的法理基础。

检察机关是经济公益诉讼的最佳主体。从法理上讲，对于法定的起诉主体，其行使起诉权既是权力也是其职责。法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力，根据公权力不得随意委托的理念，接受这一义务的主体主要是国家机关。由于经济公益诉讼的公益性，由国家机关代表国家提起诉讼，可解决公益诉讼主体缺位而使社会公益得不到救济的难题。

2.检察机关提起经济公益诉讼与其作为国家法律监督机关行使监督权的性质相吻合。

我国的宪法规定，检察机关为我国的法律监督机关。检察机关是国家利益的最佳代表；检察机关是国家法律的监督者，是国家和社会整体利益的代表者。自检察制度问世以来，检察机关就以国家利益和社会整体利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更要求检察机关把维护社会公益作为首要职责。

3.检察机关代表国家提起经济公益诉讼有利于保证审判独立，实现司法公正。

涉及经济公益利益的案件一般涉案金额较大，诉讼费用较高，公民个人往往无力负担。经济公益诉讼案件取证较难，因为被告往往是大企业集团或行政机关，公民个人是弱者，无法与之抗衡。涉及社会经济公益的案件多涉及重大的部门利益和地方利益，不仅当事人想方设法干扰公正审判，地方政府也企图通过各种途径对法院施加压力。加之我国的审判人员整体素质不高，我国的司法独立制度还不够完善，单凭审判人员的自律，在关涉重大经济公益的公益诉讼中保证公正司法是不现实的，可以通过检察机关的监督权介入此类案件进行他律，促使其正确行使审判权。

4.为维护社会经济公益赋予检察机关原告资格符合国际通例。

从国外的法律实践来看，建立公益诉讼制度的国家不论大陆法系国家还是英美法系国家，都将公益诉讼的权利或职责赋予了检察机关。在法国，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表。检察官参与涉及社会公共利益、国家利益和公民重大利益的诉讼，可以发挥其维护国家利益、社会公共利益的职能。检察官为维护社会经济公益提起诉讼这一职能在1806年法国《民事诉讼法》中获得了明确的立法确认。法国的这一做法对后世产生了深远的影响，现代世界各国都普遍建立了检察官为维护社会经济公益提起诉讼的制度。德国和日本设有公共利益代表人制度，由检察官代表社会公益提起诉讼的制度。美国环境保护法规中均授权司法部长（检察官）提起诉讼的权利，英国只有代表公共利益的检察长才有权提起阻止侵犯公共权利的行为的诉讼。虽然检察机关在前述各国一般隶属行政系统，但代表公共利益的属性是相通的，正如检察机关隶属于哪个系统均不影响它提起刑事公诉一样，其为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的经济公益诉讼启动权不应受到权力隶属关系的限制。 因此，我国的经济公益诉讼应赋予检察机关以原告的主体资格，而且基于上述原因，检察机关的原告主体资格不受任何限制。

(二) 公民、社会团体的原告资格。

传统法律理论认为，维护社会公益的责任由国家来承担。对危害社会公益的行为理应由国家行使公权力追究违法者的责任，私人无权介入。法院的职能被认为是被动的处理个人权益之间的纠纷，而不管理有关公益事务。行政权的行使原则上不受司法权干预，起诉资格的限制正是用来阻止法院对行政事务的过分介入。基于这一理论，传统诉讼法体系立足于维护个人利益，用司法力量解决私人利益纠纷，而对于社会公益，公民个人因对其无直接利益关系，其原告资格法律不予承认，对于公民为保护正在或行将遭受损害的社会公益而提起申诉，法院总是拒绝受理。然而现代社会生产的高度社会化、社会生活日益复杂化以及利益关系日益多元化，使得单纯依赖国家这唯一主体来维护公共利益已远不能适应需要，私人力量被运用到司法活动中来弥补上述不足，被认为是从根本上保护社会公益的一种有效手段。

我国现行立法没有类似规定，相反，法律对原告资格进行了严格限制：如我国 《民事诉讼法》第108条规定起诉必备条件之一：原告必须是与本案有着直接利害关系的公民、法人或其他组织；又如我国《行政诉讼法》第41条规定起诉必备条件之一：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。这样，由于公民无权提起公益诉讼，必然导致在社会公益正在或行将遭受损害，而有关国家机关怠于或疏于行使职权时，社会经济公益得不到保护。

是否说任何公民在任何情况下都可提起经济公益诉讼？若对原告资格不加任何限制，将产生不利后果：一是鼓励当事人以诉讼替代其他争议解決方式，势必使法院受理案件大量增加，产生司法服务供给不足，法院为解决案件积压问题就可能采用简易措施提高办案效率，从而有影响办案质量；二是基于经济公益社会价值的多元性和复杂性，一些公民和企业有可能出于不正当目的，滥用诉讼权利，其结果可能影响企业正常的经济生活。虽然法院对原告资格问题已做出巨大让步，但并不意味着没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫公共利益的大旗而提起诉讼。一般情况下，法院仍然要求原告提供事实上的损害。法院认为所谓事实上的损害并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的等非经济上的损害也包括在内。 因此，笔者认为为使经济公益的保护获得可诉性，不应苛求申诉人与本案有直接利害关系，但是也不应将原告的范围扩大到任何公民，只要申诉人能证明自己与本案事实上有间接的利害关系即可。

同时在经济公益诉讼原告资格上，应遵循行政程序前置的原则，即在起诉之前，公民应当就造成经济公益受损的行为先行向有关国家经济管理机关检举、揭发、控告，若有关机关不作为或违法行为得不到制止时，公民才能向法院提起公益诉讼。这样，既可有效防止诉权的滥用，也可避免给法院造成过重的负担。

经济公益侵害行为实施者在人力、物力、财力等方面具有明显的优势，一般的个人不论在哪方面都无法与其抗衡，面对经济公益诉讼这一有力武器只能望之而不能用之。与公民个人相比，社会团体具有诉讼能力优势。不同的社会团体基于对本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便。以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。因此，我们更倾向于在我国将来真正建立的经济公益诉讼中充分发挥社会团体的积极功效，构筑同各种危害经济公益行为作斗争的经济公益诉讼机制。

三、经济公益诉讼的适案范围

可以提起经济公益诉讼的事由范围应有所限制，不能是涉及公益的事项都可以提起公益诉讼。因为这些问题需要在执法阶段主要依靠依法实施宏观调控和市场规制来解决，从而更侧重于积极的执法来实现经济法的目标。 行政机关经济执法主动性、权威性、专业性和快捷性的优势是其他途径无法比拟的，法院并无力承担对各类经济违法行为的查处义务，所以法院主要作为纠纷解决机关可以对此有所作为，但所为有限，更不能取代政府的职能。因此，可以先在有限的范围内尤其是一些矛盾比较尖锐的领域中如环境保护、国家资产保护、垄断性行业、不正当竞争等赋予法院受理未经行政机关查处的经济违法行为的起诉，另外还可以在某些领域将行政处理作为诉讼的前置程序，等待时机成熟再逐渐拓展经济公益诉讼的受案范围。据此，经济公益诉讼的适案范围应包括如下几类案件：

(一) 国有资产流失案件。