环境公益诉讼问题探究

彭文英

摘 要 公益诉讼中的公益存在两种解释，一种是集体利益，多数人集合的不可分割的整体利益；一种是“一人为私两人为公”的多个单独可分割的个人利益的集合体。而公益诉讼中的公益取前一种解释，即公益诉讼是指多数人集合的不可分割的集体整体利益。故环境公益诉讼也是在此基础上展开的，本文就环境公益诉讼的涵义、原告资格和救济途径三个方面展开了讨论。

关键词 公益 环境公益诉讼 原告资格 救济途径

中图分类号：D925 文献标识码：A

环境公益诉讼问题随着全球生态问题的日益突出而愈加显示出对其研究的迫切性。我国目前环境保护形势也极其严峻，圆明园湖底铺膜、海南砍原始森林建速生林、金沙江斩断建大坝等一系列问题都体现了这一点。与环境公益诉讼制度建立较为完善的发达国家相比，我国法律却未对此作出专门规定，引发了大批学者对此类问题的探讨。其热点主要围绕环境公益诉讼的概念、原告资格、受案范围等方面。

一、公益的两种解释

对环境公益诉讼概念的理解，主要体现在对公益两个字的理解上。

罗马法最早将权益作公益和私益之分，其将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼，把对关于国家利益、社会公共利益的审查称为公诉，把根据个人的申诉对有关个人案件的审查称为私诉。从中我们得以大致的窥见其对公益是以其利益归属者的不同而作的区分，不同于现代意义上是以诉讼提起主体的身份与被素主体身份的不同而作的区分。

那么如何来理解公益二字呢？吕霞 认为公与私是相对应的，个人和在法律上被拟制为人的单位，视为私，其利益被称为私益；国家、集体、社会、不特定的多数人视为公，其利益被称为公益。同时公益可以被划分为两类，一类是集体利益，多数人集合的不可分割的整体利益；一类是“一人为私两人为公”的多个单独的可分割的个人利益的集合体。前者才是真正意义上的公益。

本文赞同这一区分。这两种分类的区别在于：前者的权利主体虽然存在多个，但是其权利只有一个，即多个权利主体所共有的一个集体利益，可以比照对所有权的理解来解释这种分类，如三兄弟共有一套房屋，虽然三人都是房屋的权利主体，但房屋的所有权只有一个。两者之间的不同之处在于，三兄弟可以根据自己所享有的房屋权益与他人交易，从而变更自己所享有的权利，而在集体利益中，个人所享有的集体利益是不可分割的，每一个权利主体都不可或缺，否则这一集体利益就不再完整；第二种分类方式中也存在多个权利主体，但是同时其权利却并不只有一个，而是每个个体都单独地完全享受一个完整的权利，而其之所以被称为公，在于当事人同意将这些完全独立的权利集合起来处理，相当于把各个权利打包，从而形成一个大的权利的集合体，而这些权利是可以被分割，少一个权利主体或多一个权利主体对这个利益集合体来说，不存在任何影响。

本文认为，真正意义上的环境公益诉讼应取对公益的第一种解释，而对公益的第二种解释不过是披着制度的外壳，因其权利主体之间所具有的共性，而被归于一类处理，其真正的实质是个人的侵权之诉，因涉及环境问题，可称之为环境侵权诉讼。

因此，有学者 对环境公益诉讼作出如下解释：是指社会成员（包括公民、企事业单位、社会团体）依据法律的特别规定, 在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下, 为维护环境公共利益不受损害, 针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。

二、原告资格的两个焦点

美国于1970年在世界上首创了环境公民诉讼制度，弥补了政府实施环境法的缺陷，放宽了对环境民事与行政起诉权的限制，20世纪90年代中期，其完善的公民环境诉讼制度对世界各国的环境诉讼立法产生了巨大影响，并被其他国家纷纷借鉴。美国对环境公益诉讼原告范围的认定，存在三个特点 ：其一，联邦、州和城市基于自身职责或者利益而作为公民诉讼的原告；其二, 产业者通过提起公民诉讼或者参加他人提起的具有公益性质的诉讼来维护自身与业界的利益；其三, 除了为数不少的著名环境保护组织外, 很多新组建的环境保护组织, 也会通过个别起诉或者联合起诉的方式介入那些对环境保护有重要意义的案件, 以实现其影响国家环境法治、改善环境质量的目的。亦即是依自身职权的政府机关、依自身利益的产业者、依自身宗旨的环境保护组织具有提起环境公益诉讼资格。

我国传统法律制度为公共利益的保护设立了“单轨制”模式，认为对公共利益的保护而言, 只有国家才是公共利益的唯一代言人, 只有国家有权利也有责任对损害社会公共利益的行为追究其责任,社会成员, 包括公民、企事业单位、社会团体等, 除非受国家的委托,否则不可能直接作为公共利益的代言人对损害公共利益的行为采取法律措施。而随着环境公益诉讼理论的深化，目前学界已经基本肯定了相关职权行政机关和与案件有直接利益关系人的原告诉讼地位，也认为应赋予社会团体与无直接利益关系人同等的权利，但后者苦于没有法律的规定而迟迟得不到适用，因为在我国《环境保护法》中仅仅赋予了单位与个人的检举和控告的权利，而民事诉讼法和行政诉讼法则更明确的规定了原告必须是与案件或具体行政行为有直接利害关系的当事人。

关于无利害关系人能否直接提起訴讼，本文认为，没有必要作出规定。美国法院的判例对实质性损害的范围规定得十分广泛，把视觉美感和娱乐享受都规定在了实质性损害的范畴，目的在于确定被告与损害之间的关系，从而拥有原告资格。可见，美国判例虽认为所有人都可以成为环境公益诉讼的提起主体，但并不当然的每个人都能成为具体诉讼案件的适格原告。如一个无家可归的人在流浪的时候起诉其正好经过的州环境保护局, 称其环境利益受到了损害,则法院也不会采信其有关环境利益受到损害的法庭陈述词。而如果规定无直接利害关系人的原告资格，一方面可能会造成大范围的滥诉事件发生；另一方面有直接利害关系人在采取诉讼的态度上要比无利害关系人来的更积极。

关于环境保护组织是否该具有原告资格，本文认为，应该具有。与一般的公民、企事业单位相比较, 由有兴趣或有志于环境保护的人自愿组成的环境保护组织有一定的组织形式、章程、宗旨、目标、任务、特色和活动方式，在财力、人力和专门技术知识方面都更具有优势。当然目前在我国符合国际通行标准的纯民间环境保护组织还很少, 这不利于我国环境公益诉讼制度的建立和发展。

三、两种性质的救济途径

一是可以提起环境行政公益诉讼。美国的“私方司法部长”理论要求，所有联邦机关对“一切对人类环境有影响的联邦行动” 都应把环境利益充分列入考虑。若其没有遵守规定在《国家环境政策法》中的环境影响评价程序，公民或社会团体可以此请求司法审查。环境行政公益诉讼可大致被界定为：环境行政相对人因不服环境行政主管部门的具体行政行为，而向法院提起的诉讼。环境公益行政诉讼以私人请求法院通过司法审查撤销或者变更环保部门具体环境行政行为为诉求。表现出其私人对公权(即环境行政机关)的特点。这一救济途径体现了对行政行为的合法性进行监督和制约。

二是可以提起环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼是指权利相对人为了保护社会公共环境利益，对侵害公共环境权益者，向人民法院提起诉讼，并要求其承担民事责任的诉讼过程。在传统上，英美国家将环境污染与环境破坏行为分别称为“公益妨害”和“私益妨害”，二者适用不同的原告资格，针对于公益妨害，只有各级检察官这样的公共官员才有权提起诉讼，私人无权就公益妨害提起诉讼。不过美国现在法律规定私人可以针对公益妨碍提起诉讼，在立法和实务中放弃了此类区分。其《清洁空气法》首次规定了“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人( 包括美国政府、政府机关、公司和个人等) 就该法规定的事项提起诉讼。□

（作者：贵州师范大学法学院2010级硕士研究生）

参考文献：

[1]吕霞.环境公益诉讼的性质和种类——从对“公益”的解剖入手.中国人口·资源与环境,2009(3).

[2]张建伟.论环境公益诉讼制度.河海大学学报( 哲学社会科学版), 2004 (4).

[3]常纪文.我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策——美国判例法的新近发展及其经验借鉴.现代法学，2007（9）.