新经济时代美国大学治理的改变

王林

摘 要：共同治理是大多数美国大学遵循的普遍原则。但是20世纪70年代以来随着美国逐渐步入新经济时代，美国政府财政资助政策的改变以及对大学投入的削减加剧了大学的市场化，同时政府加强了对大学的管控，这些因素使得美国大学共同治理的基础——独立自治权受到限制，引发大学的外部治理发生较大改变。同时，为了应对经济压力和公共问责，美国大学内部出现了财政预算方式改革、兼职教师聘任增加以及集体谈判的运行。这些举措侵蚀到大学的共同治理，促使大学的内部治理也逐渐发生相应改变。

关键词：美国；共同治理；外部治理；内部治理；自治

大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，也就说，大学治理着重解决决策权力主体在各利益相关者之间的配置和行使问题。当前，众多学者考察了美国大学从其建立至20世纪90年代以来的大学治理制度，指出目前美国大学最普遍的治理模式是“共同治理”（shared governance，简称“共治”）。大多数大学都奉行“共治”原则，并且“共治”模式代表了西方大学治理的历史发展方向。[1]但是，20世纪70年代以来随着美国逐渐步入新经济时代，美国大学面临的政治经济环境发生了很大改变，大学治理的理论和实践也随之悄然发生变化。本文试图探讨这一时期以来，美国大学外部治理和内部治理的演变。

一、美国大学外部治理的变化

20世纪后30年，美国社会逐渐从工业经济进入新经济时代。美国政府为了应对日益增加的全球竞争采取了保守的政治经济政策，将公共资源从社会福利项目转向经济发展。这对大学的影响就表现为：投入大学的经费紧缩，并且政府通过制定相关政策促使大学走出象牙塔,使其成为创造国家财富的重要生产者，大学市场合法化。相应的，大学共同治理的前提和基础——大学自治权受到较大限制，大学的外部治理发生改变。

（一）联邦政策的变化对大学治理的影响

1. 联邦政府资助方式的改变加剧了大学市场化

（1）学生资助方面

联邦政府的学生资助活动始于1944年的G1法，但直到佩尔助学金（Pell Grant）项目实施前，其资助主要是以高校为基础展开。1972年参议员佩尔（Pell）提出应建立更大的“基本教育机会助学金”（Basic Education Opportunity Grant，BEOG）。同年，美国国会通过了《高等教育法修正案》，使“基本教育机会助学金”（该项目后来称“佩尔助学金”）最终以法律的形式确定下来。佩尔助学金项目与过去的学生资助项目存在显著的区别。在佩尔助学金项目中，联邦政府不再把资金拨至高校且由学校来确定资助对象，而是把资助金转换成教育券（voucher）交到被资助的学生手中，由学生自己来选择高校。有学者指出，佩尔助学金相对于高等教育的全部成本显得微不足道，对促进高等教育的公平并没有起多大作用。[2]但是，佩尔助学金政策的重要意义是，它体现了联邦政府关于高等教育理念的深刻转变：从把高等教育看做是一个有益于全社会的公共商品转变为把它看做是一个使个体受益的商品。[3]也就是说，佩尔助学金加剧了美国高等教育中的市场作用，使美国高等教育中的市场合法化。为此，各大学展开激烈的招生竞争，以致于有人评论说：“在某些方面，美国学院和大学已经变得如同航空公司和宾馆一样，想方设法地利用每个座位和床位创造收入的最大化，从而产生效益。有所不同的是，高等院校还关心谁在使用这些设施。”[4]

（2）研究资助方面

20世纪80年代是美国大学研发经费大幅度增长的时期，特别是来自联邦政府的投入。1980年，联邦政府投入的研发经费为58.13亿美元，而到1990年达到85.50亿美元，增长了47%。[5]联邦研究资金的投入并非均匀分布在各大学和各研究领域。联邦资金主要投向研究型大学，100所大学获得了80%的联邦经费，而且这些经费主要用于资助医学、生物学、物理学领域的研究。[6]联邦资助政策对大学的治理有着重要的影响，主要表现为：一是联邦政策造就了研究型大学的优势地位，影响到了研究型大学的科研发展的先后顺序，从而使得大学教授逐渐丧失了由好奇心驱动进行研究的自由。二是大学由此产生了一种对共同治理构成威胁的校园文化——要求教师成为独立的“研究企业家”（research entrepreneur），有能力吸引足够多的联邦资金来维持其研究活动。这潜在地促使大学教师更加忠诚于自己的学科以及提供资金的机构，而不是大学这个共同体，从而削弱了共同治理的理念根基。[7]

2. 《贝多法案》（Bayh-Dole Act）改变了大学—市场—政府三者的关系

尽管克拉克在1983年所描绘的国家权力、学术权威和市场这三种势力组成的三角形图形中，就把美国的高等教育放在最靠近市场的位置，但事实上，20世纪80年代以《贝多法案》为核心的、促使科技成果商业化的多项法案，进一步加强了大学—市场—政府三者的关系，把大学推向市场一方，改变了大学的外部治理。

1980年美国国会通过的《贝多法案》规定：非盈利性机构，包括大学和小企业可以选择保留由联邦资助的研究项目成果的所有权；鼓励大学与商业部门联合以促进由联邦资助的成果的应用；大学应对选择拥有的成果申请专利，并且在申请时应优先考虑小企业。可以看出，《贝多法案》极大地强调了大学参与利润的分配，加强了大学与企业的联系。在《贝多法案》之前，只有通过漫长而麻烦的申请过程，联邦政府给以特别的许可，大学才能获得联邦资助的研究的专利。这就造成了发明者在大学里、政府控制发明许可权、企业无法成功利用科研成果的局面，换句话说，大学、政府和企业之间的合作存在鸿沟。

但是，随着《贝多法案》等多项法案的颁布，美国大学技术转移体制逐渐走向成熟，目前几乎所有研究型大学都成立了技术转让办公室等管理机构。拥有技术转让办公室的大学数量从1980年的25个增长到1990年的200个。[8]更重要的是，《贝多法案》重新定位了大学、企业与政府之间的关系，搭建了三方不同利益相关者合作的平台，但同时也打破了以前保护大学自主权的相对严格的组织界限，即企业通过把资金投向大学里能产生巨大回报的学科领域，以及通过签署研究合同获得对研究结果的发言权、限制研究成果的公布等方式影响到大学的自治，从而改变了大学的治理。

（二）州政府对大学治理的影响

1. 州高教管理系统对大学施加影响

尽管从国际比较的角度来看，美国的高等教育是世界上最多样化的分权管理和市场导向的系统，但是大约从20世纪70年代起，美国的州政府就在高等教育管理中扮演着越来越重要的角色。1972年美国有47个州建立了州立高等教育董事协会来统领或协调全州的高教管理事务。20世纪80年代，州立高等教育董事协会的角色进一步发生变化，开始涉及高等教育内部的教学质量问题。而在这之前，州立高等教育管理系统的传统角色主要是在计划、预算评估、项目评估及管理等方面发挥协调作用，从未企图影响高校的内部机制，特别是学术自治权。但是，到了80年代，州政府及立法机构利用各种政策工具影响高等教育系统的发展方向，主要表现为两个方面：一是要求院校开展学生学习结果评估，并向政府和公众提供相关信息。但有研究者认为，对学生的学习结果的评估属于院校的内部责任，复杂的学习结果很难进行辨别，也很难与政府官员和公众进行沟通和交流。[9]二是州政府实行新的拨款政策，如竞争性拨款、激励性拨款和绩效拨款。到了90年代，以绩效为导向的高教经费分配政策发展迅速，各州把高教资金的分配与高校业绩相挂钩。到2000年有18个州采取绩效拨款，28个州采取绩效预算政策。由于衡量院校成果存在困难和较大争议以及选举政治的不确定因素等，绩效拨款政策遭到院校抵制。[10]尽管2000年以后，更多的州采用绩效报告政策代替绩效预算和拨款①，但这足以表明州政府已经介入大学的自治。基于此，有人提出，院校自治和州政府的介入对大学都很重要，真正需要的不是得到更多自治，而是使大学和政府之间的关系更具有建设性。[11]

2. 州政府财政削减加剧大学对市场的依赖

20世纪五六十年代以来，伴随高等院校的显著扩展，州政府拨款成为美国公立高等院校财政收入的最主要的来源之一。但是，从上世纪70年代开始，州政府就开始削减对高等教育的拨款比例。从总体来看，州政府经费在高等教育机构收入来源所占的比例从1975-1976年的31%下降到1994-1995年的23%；而同期大学本科人数增加了16%;研究生人数增加了36%。[12]仅从公立院校来看，州财政拨款占公立高校收入的比例由1980-1981年的45.6%下降到2000-2001年的35.6%。[13]此外，大学为了达到立法要求而投入资金以改善相关环境等举措，也或多或少地变相增加了成本负担。比如在1990年至1996年，计算机机房和教室就增加86%；而为了达到残疾人法案的要求，平均每所公立大学投入了140万美元来改建设备和环境。[14]这就使得即使在上世纪90年代末经济呈繁荣景象时期，高等教育财政状况恶化到政府可提供的经费与高等教育实际所需经费之间的短缺在1997年达到400亿美元。[15]长期经费短缺使得大学多种渠道募集资金，包括提高招生录取率、上涨学杂费、募集捐赠基金、申请政府资助、出售咨询服务等。根据资源—依赖理论，大学在争取外部资源的过程中，资源供应组织由于提供了资源，也就获得了对大学的控制权——决定是否给予大学所需资源的权力，以及要求大学按照其希望的方式使用资源的权力。可以说，由于大学对外部资源的愈加依赖，大学在某种程度上失去了自治而受制于外部其他组织。另一方面，资金短缺的压力迫使大学仿效商业结构的运作模式，强调效率和效益，公司治理模式悄然地入侵大学。有学者指出，在研究型大学，“共同治理已经成为遥远的现实，而公司治理却成为常态”[16]。

二、大学内部治理的缓慢改变

研究者关于2001年、2003年和2009年的全美调查结果均显示：虽然共同治理存在共治理念的具体内涵不清晰、教师评议会运作低效、部分院校管理者和教师之间缺乏充分信任等问题，但是大学的内部治理结构并没有发生大的改变，教师参与院校治理的正式权力也没有发生重大衰退，共同治理仍然是很多大学治理的首要原则。[17]但是，随着经济的全球化，为了应对经济压力和公共问责，大学开始模仿公司治理模式，重点追求经济和效益，大学的共同治理逐渐受到侵蚀。下文主要阐述大学内部三个方面的变化带给大学内部治理的改变。

1.实施责任中心预算（Responsibility Center Budgeting，简称RCB）的影响

在20世纪80年代末期，印第安纳大学与普渡大学印第安纳波里斯联合分校（IUPUI）是第一个实行责任中心预算的公立大学。责任中心预算最初产生于私立研究型大学，随着财政政策的收紧和社会问责的加剧，越来越多的州公立大学采取了这一管理方式，但各所大学所使用的名称并不完全相同。它在印第安纳大学和加州大学洛杉矶分校叫作“以责任为中心的管理”（Responsibility Center Management），密西根大学称其为“以价值为中心的管理”（Value Centered Management），俄亥俄州立大学叫“基于激励的预算”（Incentive Based Budgeting），南加州大学叫“以收入为中心的管理”（Revenue Centre Management）。[18]总体来说，以责任为中心的预算，就是把制定预算的权力下放到各个院、系，给院、系领导充分的财务和管理的自主权。在责任中心预算分配方法中，各个院、系的收入和直接费用都由院、系自己控制，大学的间接费用按院、系所占用学校资源的比例分配给各个院、系。各个院、系根据预期收益、预期支出编制自己的预算。

以责任为中心的预算方法对于传统大学的治理有着较大的影响。首先，作为共同体的大学的概念遭到消解。在传统的“大学”概念中，大学的成员相信，大学是一个共同体。但实行RCB制度后，大学就成为不再是拥有着共同目标的组织。[19]因为RCB制度产生“经济激励”的院校文化，通过推动为招收学生和获得资源展开竞争从而分裂了各院系，使得学术成员朝着一个共同的院校目标进行努力变得非常困难。[20]其次，大学内部的权力配置发生改变。在传统的大学中，争取院校外部收入主要是大学行政人员的责任。如招生办公室招收学生确保学费收入目标的实现；校长游说政府给与财政支持；副校长和发展办公室组织募捐活动、开发慈善基金会，寻求研究资助（当然，系主任要参与到这些活动中，但是保证预期的收入主要是大学行政官员的工作）。同时，财政资源的分配权也主要掌控在大学的行政人员手中。[21]但在RCB模式下，院校自己创收并在一定程度上自行进行资源分配。此时，高层行政管理人员就失去了对这些院系、中心和研究所的预算权。因此，有学者指出，大学高级行政管理人员的权力应当从资源分配转向确定校园层面的优先事项以及满足整个大学的学术目标的领导上来。最后，实行RCB的院系交出了大学层面的治理权。院系的教职人员要在高等教育的市场中生存和胜出，就要更多地参与本院系的大部分事务。而参与一般大学层面的事务，比如担任全校范围的委员会委员就会花费其宝贵的时间和精力，因此，其参与的意愿和行动都减少了。[22]

2. 兼职教师增多对大学治理的影响

为了缓解大学的财政负担，美国大学兼职教师的数量自20世纪70年代以后日益递增。根据美国国家统计中心网（NCES）数据，从1970年到1993年，美国大学全职教师增长了47%，而兼职教师增长了355%，兼职教师与全职教师之比从1∶3.5迅速上升到1∶1.5。到2001年秋，全美大学一共有60万全职教师和50万兼职教师，逼近1∶1。以马里兰州为例，四年制公立大学兼职教师数从1981年的1995人增加到1998年的3144人，上涨了58%，而同期同类院校的全职教师从4066人增加到5209人，仅增加了28%。[23]

尽管兼职教师主要集中于四年制学院和两年制社区学院，但兼职教师的大量存在还是影响到了大学的治理，主要表现为：首先，兼职教师不会坚持传统的大学核心价值观，这种价值观既包括教学，还包括科研、社会服务、院校服务以及专业同行所认可的职业道德。其次，兼职教师课后与学生或同事的联系较少，极少参与学院事务，成为专业联合委员会成员的机会也比较少。[24]大多数的研究都表明，兼职教师基本没有途径能够正式地或者非正式地参与系一级或者学院层面的决策制定。Leslie的调查表明，42%的受访者认为，兼职教师对于系一级层面的决策没有表决权；仅有1/4的机构表示其兼职教师有表决权，而这主要是集中在社区学院和文理学院。更多的情况是，兼职教师在参与院校管理时只是“观察员”身份，或者只有发言权而没有表决权。[25]最后，许多兼职教师对于没有表决权、不能参与院校事务管理表示满意。兼职教师认为参与院校委员会以及非正式地参与学院决策制定都是让人心烦的、单调苦闷的工作。[26]由此，可以看出，数量越来越多并且地位越来越重要的兼职教师在大学治理中处于边缘地带，没能同时也不愿意参与大学治理。

3. 集体谈判（Faculty Collective Bargaining）对大学治理的影响

20世纪70年代，大学为了缓解财政危机，逐步削减终身聘任制教师的比例，大量解聘教师。为应对这种严峻的形势，集体谈判运动随之兴盛。1973年，全美2800所院校中有250所院校成立了教师集体谈判团体[27]；到1994年，26%的教师加入到集体谈判组织，其中96%的教师属于公立院校，31个州都承认了教师集体谈判组织的合法性。[28]

集体谈判对大学治理产生的影响主要体现为三个方面：第一，校外机构的权力加强了。Baldridge.J.Victor等人的调查结论表明，四类院校（包括综合大学、公立大学和学院、私立文理学院和社区学院）的大学校长都认为，教师集体谈判使得大学的管理权力都不同程度地向外部机构移交。这主要表现为，在大多数情况下，公立大学的教师只能进入本校所属的大学系统的谈判组织，这意味着他们的工作状况将是由大学系统来集中决定，同时，大学系统的行政管理人员通常在合同谈判中扮演重要的角色。这使得各校大学校长抱怨，大学系统严重削弱了各大学的自治权。此外，其他机构，比如州公共雇员关系管理委员会、州补助委员会、仲裁和立法机构也都获得一定的权力，卷入到院校治理中。第二，大学行政人员的权力增强了。首先，管理人员的数量增加。为了成功地进行集体谈判，必须配备相关的专业人员，包括人事管理人员、劳动关系专家、律师、计算机分析员等。其次，管理信息主要集中于行政人员手中。教师集体谈判刺激新的管理工具的出现，比如信息管理系统的建立。因为如果没有关于学校经济方面的充分的信息，将无法进行有效的谈判。因而信息管理工具是重要的新的管理权力来源。事实上，这些信息主要集中在少数行政人员手中。第三，集体谈判使教师和行政人员的关系变得更为正式。这主要体现为：首先，集体谈判使得针对大学教师的雇佣规则更加专业化；其次，合同在雇主和员工职责之间划定了明确的界限，为教师就行政管理人员的决策进行质疑提供了途径。[29]

三、结论

当前的研究表明，共同治理是大多数美国大学运行的首要原则。但是，共同治理的前提是大学自治。事实上，在大学治理的所有任务中，首要的和最重要的任务就是要确保大学的有效自治。[30]长期以来，大学曾被认为是不受外部，特别是国家的约束。特罗就曾说：“国家给予了高等院校不同寻常的尊重，国家经常是满足于把钱投进去，并且很少提出问题。”[31]但是，自20世纪70年代以来，美国大学的外部环境发生了很大变化，特罗所描述的大学不受约束的状况已经一去不复返了。与此同时，政府不仅削减了对大学的投入，而且通过立法加剧了大学市场化的合法性，并通过各种政策工具影响大学的发展。可以说，外部环境的改变已经逐渐限制了大学的自治，从而引发大学内部治理的逐渐改变。

注释：

① 绩效报告，是美国对州高等教育或高校绩效指标的表现定期报道，绩效报告与政府拨款没有正式的联系，主要是依赖信息公开而不是资金和预算来提高高校的绩效。

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(责任编辑 陈志萍)