还农民以“公平合理”

农民的问题如果不能长远地解决，和谐社会的目标必定会与我们渐行渐远。

在2011岁末的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝提到：“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。中国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

农民与土地之间存在着不可分割的天然依存关系。在本质上，土地权益是农民根本利益的集中体现。近年来，虽然我国推出了一系列专门性或相关性的规范性法律文件，如《宪法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，但是在实践中农民土地权益的保护并不理想，由此引发的矛盾、对立与紧张等，直接地影响了社会的秩序、稳定与和谐，这种情况在农村土地征用的环节中表现得尤为明显。

因此，温家宝认为“需要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年（2012年）一定要出台相应法规。”

在笔者看来，现有的征地机制在实际操作中存在着两大最主要的问题。其一是征地中公共利益被扩大解释。我国相关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，除农村集体兴办乡镇企业、基础设施、公益事业以及村民建设住宅外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府可行使土地征用权。然而，什么是公共利益本就是一个十分抽象的概念，这一模糊性导致许多商业性用地假借公共利益之名从农民手中拿地，从而造成农民土地权益的损失。

其二是征地补偿标准收益分配欠合理与公平。依照《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值数法”，即土地被征用前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这种测算办法欠科学，土地收益分配不合理。一方面，征地补偿款根据同一标准进行核算，缺乏对不同农地价值的评估，有悖于公平的原则；另一方面，现行的征地补偿机制仅仅体现被征用农地的现实价值，而未体现其潜在的价值。这种反差直接导致本应属于农民集体或承包农民的出让金与征地补偿款之间的差额，被仅仅处于中介者地位的国家所享有，由此产生了国家与农民或者农民集体之间的不公平。

完善征地补偿机制，首先需要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。我国应实事求是地限定“公共利益”的范围，并对是否属于“公共利益”的征地的听证程序法律化；其次是建立合理的征地补偿和利益分享机制，以保证国家、集体和农民三者能对增值收益进行公平的分配。

此外，还需要切实落实安置政策。妥善安置失地农民，是事关失地农民及其子孙后代立身安命的大问题。被征地农民失去土地后，就失去了赖以生存的基础，客观上，其需要的不单是货币补偿，因此在安置政策中，有必要做长线规划。即将补偿、教育、就业、养老、转型等进行综合考虑，如通过预留发展基金、补偿款作价入股、教育安排等方式为失地农民做好长远设计，以真正达到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、后有发展”的长线目标。

农民问题是作为城市问题的一个对称点而存在的，无论如何，一个必须承认的事实是，中国的发展更多的是农民的问题，若这一问题不能长远地解决，那么和谐社会的目标必定会与我们渐行渐远。

黎四奇：1972年生，湖北咸宁人，法学博士，湖南大学法学院教授，主要从事金融法与法理学的学习与研究，现为湖南大学法学院副院长、经济法硕士生导师组组长。学术兼职有中国国际商法协会理事、中国银行法协会理事、湖南省经济法协会副会长兼秘书长。