对土地利用变更调查的思考与建议

罗斌 朱胜标

摘要：土地调查是《土地管理法》、《土地调查条例》规定的一项基础调查工作，是获取土地基础数据的重要途径。为准确掌握土地利用变化情况，保持第二次土地调查成果的现势性，国土资源部组织并开展了2010年度土地变更调查与遥感监测工作。笔者在参与了具体实际工作的基础上，分析了变更调查过程中遇到的突出问题，提出了相关解决办法及建议，旨在为完善土地变更调查机制提供科学参考。

关键词：土地利用变更调查；建议

2010年是二次调查全面结束后的第一年，也是国家按照新机制，采用新方法，保持二次调查成果现势性的开局之年。2010年度土地变更调查和遥感监测结果是实施国土资源“一张图”建设和依法有效监管的基础支持，也是保障土地参与宏观调控，实现政府科学决策的重要基础。在开展变更调查的过程中也遇到了一些实际问题，为此，本文结合具体工作寻找相关对策。

1变更调查概述

土地利用变更调查的具体任务是各地利用部下发的遥感监测结果，结合本年度建设用地审批、土地整理复垦开发等情况，以2010年12月31日为统一时点，全面查清2010年度内各类土地利用变化情况，重点掌握年度新增建设用地、耕地等变化情况，并依据外业调查结果，逐地块更新土地调查数据库，逐级生成更新数据包并更新土地调查数据库，变更调查成果为土地卫片执法检查工作提供基础数据。

具体内容包括：各类土地利用及权属变化情况调查；建设用地变化情况调查；新增耕地坡度和类型调查；新增可调整地类变化调查以及基本农田情况。

2遇到的问题

2.1 监测图斑的数量多、分布广，外业调查工作量大

2009年的遥感监测多数是采用二次调查数据库，受技术条件和基础资料的限制，提取的监测图斑相对较少；而2010年是采用两年度的监测影像进行100%全覆盖的提取方式，监测图斑数量是2009年的两倍、三倍或更多倍，数量多的有一千多个，分布范围广，外业调查的工作量非常大。而2010年下发的监测图斑时间也较晚，短短的一个月时间要完成从外业调查到内业采集，最后变更到土地调查数据库中生成增量数据上报国家，时间紧，要求严，如何合理安排外业调查成为变更调查实施过程中的一大瓶颈。

2.2 资料收集不齐全，影响变更调查的进度和质量

变更调查的实施方案已经明确了各部门的职责分工：规划部门负责提供年度土地利用计划下达、执行情况，负责提供基本农田补划、调整等相关资料；耕保部门负责提供年度建设用地审批、土地整理复垦开发、基本农田依法批准占用及补划资料，核实确认年度审批建设用地的变更调查上图结果；执法监察部门负责提供本年度违法用地的数量、范围、位置及查处情况，并对年度违法用地变更调查上图结果核实；地籍部门负责组织实施年度土地变更调查，完成相关资料的调查上图工作等。

由于资料归档不规范，出现资料收集不齐全或资料丢失的情况。如已办理用地审批手续的红线图无法找到，土地整理复垦开发项目资料不全，违法用地未及时进行查处，无具体的边界、范围等。在进行土地调查数据库更新的过程中，建库单位只能坐等国土部门提供相关红线上图，影响了变更调查的进度，最终因为资料不全或没有坐标文件，不能按照审批的范围进行变更，导致变更范围较为随意，也影响到了成果的质量。

2.3 政府干预或各部门之间的工作衔接不到位，影响变更调查成果质量

2010年的变更调查是首次采用新机制、新方法，充分利用遥感监测结果，对土地利用现状的变化情况进行调查，同时明确了变更调查的成果将作为年度土地卫片执法的基础数据。然而，受地方政府利益的驱使，为规避卫片执法检查，有部分地区可能存在故意隐藏违法用地的心理，不按现状如实上报变更调查数据。

变更调查作为一项基础性的调查工作，涉及国土资源管理的多个方面，而且时间紧、任务重，各部门之间的协调变得至关重要。在具体的实施过程中，规划、耕保、执法和地籍等部门的分工不够明细，导致变更调查工作最后演变成大部分工作都是由地籍部门来完成。而地籍部门的人员少，对新机制的变更调查方法认识不够，对地类和合法性的认定较为随意。在进行卫片执法检查过程中，才发现变更调查成果的问题严重性，甚至发现变更为建设用地的地块，实地却是农用地的情况，严重地影响到变更调查成果的质量，也影响了卫片执法的工作。

2.4 对变更调查软件的操作不熟练，影响了变更调查的进度。

土地变更调查在“一张图”工作模式下，由单一的土地利用变更调查转变为对地方国土部门全年工作的检查，规划、耕保、执法和地籍等部门的资料都要在土地变更数据库中体现，加之2010年是采用增量上报模式变更的第一年，县级地籍管理专业技术人员数量少，技术力量较为薄弱，对数据库管理软件的操作尚未熟练，给年度土地利用变更调查带来较大的困难。

3解决的对策

3.1外业调查是土地变更调查的任务最重的一个环节，而且也是保证变更调查成果真实、准确的最关键的一个环节，在外业调查工作开展之前，应当及时收集变更地块的合法性资料，从内业将已经通过审批的项目用地圈定，从而减少外业调查的工作量。

3.2为保证变更调查结果能如实上报，国土资源管理部门内部之间应加强联动和衔接，更加明确各部门的责任，更进一步强调土地执法人员在变更调查中角色。土地执法人员更应全面了解和掌握辖区内的土地变化情况，需要全程参与变更调查的外业调查和数据确认工作，及时发现并查处违法行为。

3.3新机制下的变更调查技术对技术人员提出了更高的要求，应当加强软件操作的系统培训，全面掌握变更调查新技术、新方法，按时保质完成变更调查任务。

4几点建议

4.1 二次调查成果错漏，变更调查未能及时“补救”

二次调查成果虽然通过了县级自检、市级复查、省级验收和国家级核查确认，但在二次调查成果的应用和变更调查的外业调查过程中，还是发现了二次调查成果中有部分的地类明显与实地地类不符的情况，而作为年度土地利用变更调查，只针对年度内的变化情况进行调查，确属于二次调查出现的错误不能在变更调查成果中反映，影响了数据库成果的整体质量。为保证调查成果真实、准确，达到“图、数、实地”三者一致，建议国家能给予一些相关政策措施进一步完善调查成果。

4.2 逐步建立实时变更的快速更新机制

将规划部门的土地利用执行计划统计、地籍管理部门的土地变更调查统计、耕地保护部门的新增建设用地审批统计、执法监察统计相结合，将各个部门每年一度的集中统计转化为每季度或半年一次的定时统计调查，最终实现各部门的统计类型、统计口径和统计方法的一致性。以变更调查成果为基础，建立日常变更工作库，针对日常国土管理中的变化信息对日常变更工作库进行实时变更，年末结合国家遥感监测结果形成年度土地利用变更调查成果。