长沙市农村土地承包经营权流转调研与思考

龚欣一 李丽纯

摘要：加强农村土地承包经营权流转管理和服务，建立灵活有效的农村土地流转机制，是促进农业结构调整、提高土地产出的有效手段。通过对长沙市农村土地承包经营权流转的调查，分析当前农村土地流转方面的基本问题，提出在经济、社会、市场、政策以及管理等方面创造条件，是进一步促进农村土地承包经营权有序流转的关键。

关键词：农村土地承包经营权；流转；长沙市

中图分类号：Ｄ９２２．４文献标识码：Ａ文章编号：0439－８114（２０12）15－3401-05

Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｌａｎｄ

Ｃｏｎｔｒａｃｔ－Mａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔｓ

ＧＯＮＧ Ｘｉｎ－ｙｉ１，ＬＩ Ｌｉ－ｃｈｕｎ２

（1. Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｓｔ Ｐａｒｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ｉｎ Ｙｕｅｌｕ， Ｃｈａｎｇｓｈａ ４１００13，China；

2. Ｈｕｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ School of Economics & Trade，Ｃｈａｎｇｓｈａ ４１００８２，China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｔ ｉｓ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｍｅａｎｓ ｏｆ ｈａｓｔｅｎing ｔｈｅ ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｏｕｔｐｕｔ ｉｎ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ｔｈａｔ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｅｒｖｉｎｇｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｆｏｕｎｄｉｎｇ ｆｌｅｘｉｂｌｅ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｕａｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ． Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ Ｃｈａｎｇｓｈａ ｃｉｔｙ， ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ was analyzed． Ｔｈｅ viewpoint ｔｈａｔ the key of ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｉｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ａｃｔｉｖｅｌｙ ｃｒｅａｔｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｉｔｓ ｅｃｏｎｏｍｉｃ， ｓｏｃｉａｌ， ｍａｒｋｅｔ， ｐｏｌｉｃｙ， ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏ ｏｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ； ｔｒａｎｓｆｅｒ； Ｃｈａｎｇｓｈａ cｉｔｙ

党的十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。农村土地实行有序流转是稳定和完善农村土地承包关系的重要环节，是促进农业结构调整、提高土地产出的有效手段［１］。长沙市根据中共中央关于开展农村土地承包经营权流转的指导意见，坚持“政府引导、农民参与、市场运作”的基本原则有序推进农村土地承包经营权的流转，取得了一定的成效。通过走访座谈、问卷调查，对湖南省长沙市六区三县的３２个乡（镇）、近２００名基层干部及农民群众进行了调查，了解当前长沙市在农村土地承包经营权流转方面的基本情况，分析了当前农村土地承包经营权流转方面存在的问题，并提出相应的对策建议，以期为建立健全农村土地承包经营权的流转机制提供参考。

１长沙市农村土地承包经营权流转的基本情况及主要特征

截至２０１１年，长沙市农村土地承包经营权流转（含转包、出租、互换、转让、股份合作等形式）面积已达１０．６７万ｈｍ２，占全市农用地面积的１２％，其中耕地流转面积达４．０７万ｈｍ２，占全市耕地面积的１６．５％。耕地流转面积比１９９５年第二轮承包土地开始时提高了１５个百分点，比２００４年《农村土地承包法》颁布实施前提高了１１个百分点。土地承包经营权流转直接促进了农村土地经营规模，据统计，全市土地经营规模在６．６７ ｈｍ２以上的种养殖大户或公司有５３４家，３３．３３ ｈｍ２以上的有１３４家，６６．６７ ｈｍ２以上的有６１家。

就目前的情况来看，长沙市农村土地承包经营权流转呈现出经营主体多元化、流转形式多样化、流转内涵差异化以及流转管理逐步规范化等主要特点。

１．１经营主体多元化

参与土地流转的主体已经不仅仅局限于亲戚、朋友以及本村组的农民，更多的农业种养殖大户、专业合作经济组织、农业龙头企业和工商企业等逐渐成为参与农村土地流转的重要主体。目前，全市共有４６家农业产业化龙头企业采取“公司＋基地”的模式受让流转土地０．９３万ｈｍ２，涉及农户达到１２万户之多。如湖南盛湘米业为建立稳定的原料生产基地，在宁乡县东湖塘镇以租赁形式流转土地７３３．３３ ｈｍ２，成为受让农村土地最多的龙头企业。

１．２流转形式多样化

租赁和转包是目前土地流转的两种主要形式，其次是入股、互换等流转形式。据统计，在所有参与流转的土地中，出租流转占２７．００％，转包流转占４６．６０％，置换承包地块流转占２．２７％，入股联营流转占１６．９０％，其他方式流转占７．２３％。另外，随着农村土地流转市场的逐步形成与发展，农户已经开始以承包土地作为资本参与市场经营。例如，浏阳市龙伏镇拓庄村、石柱峰镇和埠村的农民以土地承包经营权入股建立了石柱峰有机蔬菜生产合作社，４年时间合作社成员发展到９１０多户，入股土地面积达２０６．６７ ｈｍ２，合作社建立之初与长沙天野有机蔬菜公司合股经营，２００５年其产品取得了国家有机食品认证，注册“天野山”商标，２０１２年合作社为提高综合生产能力，拓展有机蔬菜销售渠道，吸纳台商资本

２ ０００多万元，开展生产设施建设，整修沟渠５ ０００多米，建设大棚５０多个，目前蔬菜产品进入了长沙的各大超市、酒店，６０％出口到香港、日本、新加坡及东南亚的其他国家和地区，成为湖南省惟一一家有机蔬菜出口基地。

１．３流转内涵差异化

一是流转土地经营形式的差异。城郊土地流转的需求相对旺盛，承转主体更加多样化，经营形式以休闲农业为主，加工业、市场服务业、规模种养业等共同发展，土地流转效益较高。远郊地区流转后的土地经营形式以规模种养业和林业为主，土地流转效益相对较低。二是流转土地经营规模的差异。各县市之间参与流转的土地面积存在显著差异，其中土地流转较多的浏阳市，其参与流转的土地面积达５．６万ｈｍ２，占全市土地面积的５２．５％。三是流转土地价格的差异。受地域、用途、效益和非农产业比重等因素影响，各地土地流转的价格存在差异。全市农村土地流转平均租赁价格为1年7 5００元／hｍ２，但最低价、最高价分别为4 5００元／hｍ２、45 ０００元／hｍ２，最高价是最低价的１０倍。从总体上看，越是农业生产效益高的地方，土地流转的价格越高。

１．４流转管理逐步规范化

长沙市的农村土地承包经营权流转管理也经历了一个由不规范到逐步规范的过程。为了加强对农村土地承包经营权流转的管理工作，切实保护好农民和开发者的合法权益，２００４年长沙市政府下发了专门文件，并在浏阳市永安镇进行试点，以乡镇农经站为依托，成立了长沙市第一家农村土地流转服务中心，为开展农村土地流转建立了服务平台。流转中心主要负责农户出让土地经营权的信息搜集与整理，制定农业产业发展规划，向外发布土地流转信息，引进资金与项目，指导和帮助土地流转双方签订土地流转合同，调查处理土地流转纠纷等。县级土地流转管理部门印制了统一的流转合同，全市规模土地流转主体和受让者之间都按照要求签订了合同。例如，长沙县金龙村目前已经流转的耕地面积为２０６．６７ ｈｍ２，涉及１５个组的４２３户农民，他们都与相关开发企业签订了正式的土地流转合同。

２长沙市农村土地承包经营权流转发挥的积极作用

农村土地承包经营权的流转有利于农村既有生产要素的优化组合，提高农村经济的整体效益，促进传统农业向现代农业的转变。具体地说，长沙市农村土地承包经营权流转在以下几个方面发挥了非常积极的作用。

２．１推进了农业产业化经营，加速了传统农业向现代农业的转变

一是扩大了农业生产经营规模。土地向农业大户、合作组织和龙头企业集中，使农业生产逐步走向生产规模化、分工专业化、管理企业化、经营市场化。如超大现代农业集团整体受让宁乡县夏铎铺镇三桥村７３５户农民８０ ｈｍ２耕地，投资６ ０００万元，建设大棚１ ２００个，大规模种植绿色无公害蔬菜，实现了现代化的农业规模经营。二是促进了农业结构战略性调整。通过土地流转逐步实现了农业生产的区域化、现代化。目前，全市粮食、经济作物面积已从２０００年的５５∶４５调整到４３．７∶５６．３，已经形成了优质茶叶、优质水稻、优质水产、花卉苗木、小水果五大经济产业带，四个县（市）至少“一县一带”。三是促进了农村生产要素的优化整合。土地流转促进规模经营，同时也使资金、人才和先进技术引入农村。土地流转带来各类投资，成为长沙农村投资增长的重要原因。尤其是城郊土地承包权流转催生了农家乐等休闲农业的快速发展。四是提高了土地资源利用率和农业效益。在农用地复种指数不断下降、休耕抛荒现象日趋严重的情况下，经过流转后土地利用率明显提高，土地资源得到了更充分的利用。如浏阳普迹惠农蔬菜合作社、沿溪新圆蔬菜合作社等均是利用流转后的土地全年耕作，四季循环不断。而随着新品种、新技术的引进和管理水平的不断提高，农业增效十分明显。

２．２提高了农民的组织化程度，加速了传统经验型农民向现代科技型农民的转变

一是推进了农民专业合作组织建设。种养大户和能手依托土地流转组建新型农民合作组织，将分散的农民组织起来，进行生产经营。统一产前、产中、产后和技术指导服务，发展订单农业，降低了农业生产经营风险，农民组织化程度得到较快提高，实现了合作组织与农民利益双赢。截至２０１１年，全市已有４７０家农民专业合作社或协会，为长沙市的农村经济发展注入了新的活力。二是提高了农民科学技术水平。转出土地的农民主动参加劳动力转移就业培训，提高自身素质以便外出务工；留守农民被聘到企业做工，经常参加企业组织的各项技术培训和实践锻炼。如浏阳龙伏镇天野有机蔬菜公司常年对农民工进行技术培训，技术员深入田间地头实地教育，农民种养技术和管理能力明显提升，同时市场意识也得到强化。三是加速了农村劳动力就业转移。土地流转有利于人地分离，解除土地对农民工的束缚，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”的兼业化状态，促进农村劳动力向非农产业转移、向城镇聚集。据统计，全市农村外出劳务总人数达１３５．８万人，外出劳动力占全市农村劳动力的５１．４４％。

２．３增加了农民的可支配收入，促使农民的收入形式由单一的生产性收入向多元的复合性收入转变

土地流转以前农民的收入主要来源是农业生产和外出打工，收入总量偏小且结构单一。以长沙县金龙村为例，笔者发现土地流转后农民的收入结构和收入水平都发生了明显的变化。一是收入总量增加。通过隆平高科受让村民耕地，村民年平均收入在原有基础上增加了２ ０００元／人。二是收入结构丰富。首先是财产性收入，村民通过出租土地获得租金收入，同时还为生产企业提供房屋出租，获得房屋租金；其次是工资性收入，农民被企业聘到公司工作，月收入在１ ０００元左右；再次是服务性收入，开发企业的引进和产业工作的增加，带动了服务产业的发展，农民可提供服务获得收入；此外部分农民还有生产性收入。三是收入更趋稳定。开发企业规模经营土地，推行科学生产和现代管理，农业生产效益提升，使农民的长期收入更趋稳定。同时尝试土地作为资本入股经营或联合经营，农民参与经营，对收入的认识和管理更到位。

３长沙市农村土地承包经营权流转面临的主要问题

调研结果显示，当前农村土地承包经营权流转仍处于起步阶段，既缺乏必要的经济社会发展条件，也缺乏完善的制度体系，这些都严重制约了农村土地承包经营权流转规模的进一步扩大。

３．１参与流转的主体缺乏基本对等的谈判能力

一般来说，作为土地出让方的普通农户，他所面对的土地受让方多为各方面实力都要远远强于自己的种养殖大户、农业产业化龙头企业、城市工商业者甚至是跨国企业集团等，交易双方的谈判能力和地位处于极度的不对等状态，因此，在土地流转价格的形成、流转收益的取得和利益冲突的调解等方面，农户的利益诉求很难得到保证，这在一定程度上阻碍了农户及时作出参与土地流转的决定，也延缓了土地流转的进程。

３．２土地流转的周期总体偏短

就土地出让方的农户而言，一是担心务工经商收入不稳定；二是担心国家政策发生变化，土地转出后失去土地，万一务工经商失败，基本生活都没有保障，所以大多采取短期转包的方式。就土地受让方而言，主要是为了规避自然和市场风险，也倾向于采取短期承包的保守方式，承包期多数为１～２年，３年以上的很少。因此，经营者要在短期内获得较大利润，往往实行掠夺式经营，不搞农田基本建设，不施农家肥，大量使用化肥、农药，结果是造成土地板结，地力下降，影响了农业的可持续发展。

３．３规模化经营的程度不高

一是由于参与土地流转的农户数量有限，据估计，目前参与土地流转的农户数仅占农户总数的２％左右；二是由于农户承包的土地普遍分散，经营大户虽然通过土地流转承包了大量土地，但仍无法改变地块分散的状况，也就很难形成土地集中连片的规模经营，从而影响了土地整体耕作效能的提高。三是由于缺乏有效的融资渠道，规模经营农户的资金总体偏小，而单纯依靠农户自身的资金积累很难形成较大的土地经营规模［２］。

３．４土地流转的管理仍有待进一步加强

目前，仍然有相当一部分参与流转的土地属于自发形成，流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续，基本处于缺乏规范的无序状态。一是未同发包方签订土地流转合同，留下了合同纠纷隐患。二是一些流转不签订书面合同，而是口头协议，双方权益缺乏法律保障。有的即使签订了流转合同，内容也不完善，缺乏严肃性。三是土地流转合同档案不健全。由于私自流转多、口头协议多，多数乡（镇）土地承包合同管理机构和村委会没有土地流转合同档案，增加了解决土地流转纠纷的难度。

３．５非市场的影响因素依然存在

主要是一些地方的基层干部过于强调集体对土地的所有权，甚至把土地集体所有权当作是乡村干部的所有权。因此，在土地流转过程中，行政干预过多，人为因素过大，以致出现了许多违背农民意愿，强制推行土地流转，甚至随意变更、撤消与农民的承包经营合同的现象，严重损害了农民的利益。如有的县（区）甚至把土地流转率列入当年乡（镇）政府的绩效考核指标。

４推进长沙农村土地承包经营权流转的对策建议

４．１以农业产业化带动规模经营，为促进土地流转创造经济条件

在农村内部要以农业产业化为目标，用“市场－企业－基地－农户”这根链条，拉动农业规模经营。通过规模经营让土地逐步自发地集中到种植能手经营，带动土地流转，提高土地经营效益。一是抓紧制定规模经营的发展规划，细化农业生产结构与农业生产布局，用规划引导土地流转。在经济发达地区要向农业园区和规模化、集约化的方向发展，在欠发达地区应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转。二是突出培育新的农业龙头企业，以“公司＋基地＋农户＋市场”的形式，发挥农业龙头企业推动土地流转的辐射效应。三是着力发展第二、三产业，开拓新的就业途径与就业岗位，使离开土地的农民有业可就、有钱可赚，让部分农民主动放弃原承包土地的经营权，使种植能手获得更多的土地使用权，实现农民和非农就业农民都增收。

４．２创新农民非农就业和社会保障制度，为促进土地流转创造社会条件

积极统筹城乡就业，建立城乡统筹的劳动力市场，充分依托工业化与城市化发展进程来解决农民的非农就业问题。农民到城市创业、就业，可以参照城市下岗职工失业再就业政策。同时，借鉴中心城区就业培训的形式和机制，为农民非农就业提供多途径、多形式、多方位的就业培训，让农民具备或具有离开土地得以生存、生活及发展的物质基础和技术、技能等本领。试行农业开发项目用地与吸纳本地农民比例相结合的政策，创立农民职业见习基地和职业农民教学培训基地，探索“农业企业化、农民职业化、报酬工资化”的现代新型农业运作机制。建立城乡统筹的劳动和社会保障制度，鼓励农民以“承包地换保障”，并进一步建立和完善多层次的农村社会保障体系，包括农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，为土地出让者解决后顾之忧。

４．３完善土地流转市场机制，为促进土地流转创造市场条件

一是建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，全面统计农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等，逐级上报汇总，实行年报制度。有条件的地方，逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。省农业主管部门，积极研发农村土地承包管理软件，逐步实现全省农村土地流转信息的网络化管理。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是有条件的地方应成立市场化运作的土地流转中介服务组织。搜集统计土地流转的供需和市场价格等信息资料，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。同时，建立土地储备机构，对农村土地实施征用、收购、置换，然后对土地进行集中开发和储备，并形成共享、共赢的利益分配机制；设立土地储备银行和土地储备资金，解决土地流转交易中的现金流量问题；按照市场规律的客观要求，积极发展各类为农业服务的新兴行业，逐步完善社会化服务体系，培育为规模经营主体提供农业产前和产中服务的专业公司和代理贸易、运输、生产设施维修等产后服务的专业性机构［3］。

４．４制定和完善相关政策措施，为促进土地流转创造政策条件

不断加大农业基本建设的投入，制定配套的差别化的扶持政策；在农业专业化公司的发展进程中，制定支持性的税收政策及其相对应的财政补贴政策。健全农村金融体系，鼓励长沙银行和农村信用联社积极开拓农业信贷品种，保障规模经营主体的资金贷款等融通渠道［4］。重点是对有一定规模的专业大户、中介组织、新型的农村专业合作组织在政策、资金、技术上给予大力支持。建议市财政建立鼓励农村土地流转专项资金，用于奖励规模经营企业或种养、加工、流通大户以及专业合作组织。增加科技强农投入力度，抓紧构筑规模经营的科技服务体系，提高农业科技自主创新能力。完善培养与吸引农业人才政策，创造农业人才成长的政策环境，突出加强规模经营农户的培训。

４．５建立和健全土地流转管理体系，为土地流转的规范化管理创造条件

区、县（市）农村经济管理部门要成立农村土地流转管理办公室，负责土地流转的政策研究、方案制订和业务指导等工作。乡（镇）以农村经济管理机构为依托，成立农村土地流转服务中心。村级成立土地流转服务站，由村报账员兼任土地流转信息员，及时掌握村组农户土地流转信息。同时，强化管理规范运作，要推广使用规范标准的土地流转合同文本。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，实施规范的土地流转程序。建立土地流转纠纷仲裁机构。由区、县（市）农村经济管理部门成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，负责仲裁农村土地流转纠纷。建立土地流转制度，包括登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度等。

参考文献：

［１］ 詹碧英．关于加快农村土地流转的若干思考［Ｊ］．经济师，２００９（４）：１９９－２０１．

［2］ 余敏，陈秋莲．健全长沙市农村土地承包经营权流转市场的思考［Ｊ］．长沙大学学报，２００８（6）：２２－２４．

［3］ 易立民．长沙市农村土地使用权流转市场化研究［Ｄ］．长沙：国防科学技术大学，２００７．

［4］ 陈瑞喜．有效引导农村土地流转破解现代农业发展难题［Ｊ］．农村经营管理，２００８（６）：２２－２４．